公共政策分析 課件 第8章政策評估；第9章政策監(jiān)控

第八章政策評估和政策監(jiān)控

本章要點：●政策評估的概念、類型與意義●政策評估的過程及步驟●政策評估的八種模式●政策評估面臨的困難以及推進政策評估事業(yè)的途徑●政策監(jiān)督的概念與作用●政策監(jiān)控機制的構成●政策監(jiān)控的功能活動●中外政策監(jiān)控機制的簡要比較●我國政策監(jiān)控機制的完善§1.政策評估概述

一、政策評估的概念

1.政策評估含義的四種觀點:（1）政策評估主要是對政策方案的評估,屬于政策評估中預測評估的范疇；（2）政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的評估，還強調對政策執(zhí)行以及政策結果的評估；（3）政策評估就是發(fā)現(xiàn)誤差，修正誤差；（4）政策評估的著眼點應是政策效果。

2.我們將政策評估界定為：依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)。它是政策分析的重要方面，是一種具有特定標準、方法和程序的專門研究活動。

二、政策評估的類型

1．正式評估和非正式評估從評估組織活動形式上看，可分為正式評估和非正式評估：非正式評估指對評估者、評估形式、評估內容沒有嚴格規(guī)定，對評估的最后結論也不作嚴格的要求，人們根據(jù)自己掌握的情況對政策做出評鑒的評估。正式評估指事先制定完整的評估方案，并嚴格按規(guī)定的程序和內容執(zhí)行，并由確定的評估者進行的評估。它在政策評估中占據(jù)主導地位，其結論是政府部門考察政策的主要依據(jù)。

2．內部評估和外部評估從評估機構的地位看，政策評估可分為內部評估和外部評估：內部評估是由行政機構內部的評估者所完成的評估。它可分為由操作人員自己實施的評估和由專職評估人員實施的評估。外部評估是由行政機構外的評估者所完成的評估。它可以是由行政機構委托營利性或非營利性的研究機構、學術團體，專業(yè)性的咨詢公司，大專院校進行的，也可以是由投資或立法機構組織的或由報紙、電視、民間團體等其他各種外部評估者自己組織的。內部評估和外部評估各有其利弊，因此，在實踐中，應把內、外評估結合起來，取長補短。3．事前評估、執(zhí)行評估和事后評估從政策評估在政策過程所處的階段來看，政策評估又可分為事前評估、執(zhí)行評估和事后評估：事前評估是在政策執(zhí)行之前進行的一種帶有預測性質的評估。事前評估的內容包含三方面：對政策實施對象發(fā)展趨勢的預測,政策可行性的評估,對政策效果進行評估。執(zhí)行評估就是對在執(zhí)行過程中的政策實施情況的評估,就是具體分析政策在實際執(zhí)行過程中的情況，以確認政策是否得到嚴格地貫徹執(zhí)行。事后評估是政策執(zhí)行完成后對政策效果的評估，旨在鑒定人們執(zhí)行的政策對所確認問題確定達到的解決程度和影響程度，辨識政策效果成因，以求通過優(yōu)化政策運行機制的方式，強化和擴大政策效果的一種行為。它在政策執(zhí)行完成以后發(fā)生，是最主要的一種評估方式。

三、政策評估的意義

1．檢驗政策的效果、效益和效率的基本途徑。一項構思精良的政策投入運行后究竟有什么效果，政策的實際效益和效率如何，往往并不是一目了然的。有必要利用一切可行的技術和手段收集相關信息，并在此基礎上加以分析和科學的闡釋，以確認一項政策的特點、優(yōu)點、缺陷，檢測一項政策的實際效益和效率。

2．決定政策修正、調整、繼續(xù)或中止的重要依據(jù)。公共政策其實是一種假設，由于社會情況的復雜性、完全理性的政策幾乎是不存在的，再加上前面提及的政策執(zhí)行的種種問題，情況就更為復雜、嚴重。為讓公共政策收到預期的效果，政策執(zhí)行一段時間后，政策決策者必須根據(jù)政策執(zhí)行的實際情況來決定一項政策的延續(xù)，改進或中止，而政策評估正是做出這種決定的主要依據(jù)。

3．有效配置資源的基礎。政策資源總是有限的，如何把這些有限的資源進行合理的配置，以獲取最大的效益，這是政策決策者和執(zhí)行者都必須認真考慮的問題。政策評估正是合理配置資源的基礎。只有通過評估，才能確認每項政策的價值，并決定投入各項政策的資源的優(yōu)先順序和比例，以尋求最佳的整體效果，有效地推動政策各個方面的活動。

4．決策科學化、民主化的必由之路。政策評估正是實現(xiàn)傳統(tǒng)經(jīng)驗型決策向現(xiàn)代科學化決策轉變的重要一環(huán)，通過政策評估，不僅可以判明每項政策的價值、效益、效率、決定投入各項政策的資源的優(yōu)先順序和比例，也可以了解政策問題，提出改進意見。有效的評估，是提高政策科學性和擴大政策效果不可或缺的。

§2.政策評估的過程和模式

一、政策評估過程的三個階段

1．準備階段周密的組織準備是評估工作的基礎和起點，也是評估工作得以順利進行和卓有成效的前提條件。組織準備比較充分，就能抓住關鍵問題，明確評估的中心和重點，避免盲目性。組織準備階段的主要任務包括：（1）確立評估對象,實質上是解決評估什么的問題。（2）制訂評估方案,這是政策評估準備階段最重要的一項工作。（3）挑選和培訓人員，政策評估人員的自身素質及其對評估的態(tài)度會直接影響到評估的質量。

2．實施階段實施評估是整個政策評估活動中最重要的階段，其主要任務是利用各種調查手段全面收集政策制定、政策執(zhí)行、政策影響、政策效益等方面的信息，并在此基礎上進行系統(tǒng)的整理分類、統(tǒng)計和分析，運用相應的評估方法，對政策進行評估，做出評估結論。在評估實施過程中，評估者應該堅持材料的完整性和分析的科學性兩個原則，客觀、公正地反映出政策的實際效果。實施評估階段是一些具體調查方法和評估方法的運用。

3．結束階段這是處理評估結果、撰寫評估報告階段。個人的價值判斷受客觀條件的限制難免有疏漏。因此，當我們收集評估信息，得出評估結論后，還必須善加處理。要自我檢驗統(tǒng)計分析評估信息所得出的結果的可信度和有效度;讓評估結論與政策設計者、決策者、執(zhí)行者見面，以便發(fā)揮評估的診斷、監(jiān)督、反饋、完善和開發(fā)功能;必須撰寫評估報告，報告的內容除了對政策效果進行客觀陳述、對政策進行價值判斷、提出政策建議外，還必須對評估過程，方法及評估中的一些主要問題加以說明，對評估工作的優(yōu)缺點進行總結。

二、政策評估的八種模式在西方政策評估實踐中，有各種各樣的模式。如何對這些模式進行分類，這是政策評估學者一直研究的問題。有些學者，如古巴（Guba）和林肯（Lincoln），提出以“組織者”（organizer）作為焦點來進行分類。通常，所選擇的價值標準就是評估的“組織者”，這樣根據(jù)“組織者”的不同就形成不同的評估模式（evaluationmodel）。以古巴和林肯的觀點為基礎，德國學者韋唐（EvertVedung）在《公共政策和項目評估》（1997）一書中，從社會科學更廣闊的視角出發(fā)，賦予了“組織者”更抽象的含義，從而提出了一個關于政策評估模式的系統(tǒng)分類框架。

韋唐博士從政府干預的實質結果入手，按“組織者”的不同將評估模式分為三大類：效果模式（effectivenessmodels）、經(jīng)濟模式（economicmodels）、和職業(yè)化模式（professionalmodels）。“效果模式由一個相當大的、各不相同的團體組成。除了傳統(tǒng)的目標達成評估（goal-attainmentevaluation）外，效果模式還包括附帶效果模式（side-effectsevaluation）、無目標評估（goal-freeevaluation）、綜合評估（comprehensiveevaluation）、顧客導向評估（client-orientedevaluation）和利益相關者模式（stakeholdermodel）?！苯?jīng)濟模式與效果模式的不同在于前者總是關心成本，而后者是忽略成本的。經(jīng)濟模式的兩個基本變種是生產(chǎn)率模式（productivitymodel）和效率模式（efficiencymodel）。職業(yè)化模式并不直截了當?shù)仃P心評估的內容，因為它把重點放在了執(zhí)行評估的人身上。最著名的職業(yè)化模式是同行評議模式（peerreviewmodel），用這種方法，舉個例子來說，就是教授評估教授、工程師評估工程師、外科醫(yī)生評估外科醫(yī)生。按照韋唐的概括，政策評估模式的分類如下圖所示：

評估模式效果模式經(jīng)濟模式職業(yè)化模式－同行評議目標達成模式附帶效果模式目標結果—無目標評估模式系統(tǒng)單元—綜合評估模式顧客的關心—顧客導向模式利益相關者的關心等利益相關者模式（北美）政策委員會（瑞典）效率模式成本－利益分析成本－效能分析生產(chǎn)率模式－生產(chǎn)率模式

三、政策失敗原因的探索在政策評估過程中，除了客觀評述成功的政策外，分析政策失敗的原因，從反面吸取教訓，發(fā)現(xiàn)問題，減少政策失誤，本身就是評估的核心內容之一。一項政策沒有達到預期目標或對它意在解決的問題沒有發(fā)生作用，其原因是多種多樣的。概括起來，不外乎如下幾種情形（1）政策投入不夠；（2）政策對象不配合；（3）政策在目標、內容、管理上彼此沖突；（4）解決某些問題的代價大于利益；（5）有些問題紛繁復雜，解決難度大；（6）外在因素的干擾（7）政策超前。

§3.政策評估面臨的困難

以及推進評估事業(yè)的途徑

一、政策評估所面臨的困難

1．政策評估的不確定性。政策評估的一個重要層面，是衡量其是否達到目標，或接近目標至何種程度。若政策目標甚為明確，并可用具體、可量化的指標來表示，則此這一層面的政策評估甚為容易。但是，政策涉及面廣，政策目標難免出現(xiàn)分散、不明確的情況。同時，因為多數(shù)政策具有多種目標，有些目標可能是矛盾的，這種情況就使得人們要確定政策的真實目標顯得困難。

2．政策效果的多樣性和影響的廣泛性。政策行動的效果往往是多重的，有些效果直接顯明，一目了然，有些則不易感知，有些政策本身只有象征意義，表示一個組織或一個政策對某種問題的關懷等等。同樣，政策的影響分散，涉及面廣。由于政策影響分散之故，政策評估的工作常感困難。

3．政策行動與環(huán)境改變之因果關系不易確定。評估一項公共政策時，我們希望能在政策行動與實際社會情況的改變間建立一種因果關系，即實際社會情況的改變會受到政策行動的影響，但要在兩者之間確切建立一種因果關系誠非易事。社會實際情況的改變，往往會受到政策行動以外其他因素的影響。

4．有關人員抵制。無論用什么名稱來表述政策評估的行為，它歸根到底都涉及到對政策功績的評判。這種評判可能有利于政策制定和執(zhí)行相關的人，也可能產(chǎn)生不利影響，從而危及他們的工作生活或社會評價。因此，他們傾向于盡可能避免評估行為的發(fā)生。同時，人的本能和組織的惰性也使人們抵制評估。5．政策信息系統(tǒng)不完備，獲取數(shù)據(jù)困難。評估有賴于充分的信息和各種數(shù)據(jù)。換言之，若無政策信息或缺乏政策信息，政策評估就成了無本之木和無源之水，評估活動的科學性、可靠性無從談起。有些政策機關不重視信息管理，缺乏有效的信息收集手段和措施，信息收集系統(tǒng)未能形成，所獲得的信息和數(shù)據(jù)殘缺不全，雜亂無章，這使得評估失去基礎和依托，難以進行。

6．政策評估的經(jīng)費不易取得。政策評估需要相當?shù)娜肆Α⑽锪?、財力和時間的支持，即花費一定的成本。但是，在現(xiàn)實中，由于評估工作及其價值尚未引起人們足夠的重視和認同，很難指望人們能從現(xiàn)行政策資源中拿出部分成本充作評估之用，評估成本往往沒有來源。因此，開展評估工作便舉步維艱。

二、我國政策評估工作的主要缺陷政策評估是邁向科學決策的重要一環(huán)。黨和政府從一開始就遵循人民公仆的原則，注意決策的正確性與民主性，不斷推進政策評估工作的發(fā)展。但是，由于政策評估工作面臨很多實際困難，世界各國剛剛起步，也是中國政策過程中的一個薄弱環(huán)節(jié)。我國政策評估工作的主要缺陷有：（1）政策評估的重要性沒有引起高度重視；（2）以研究取代服務，以好惡取代科學；（3）以評估作為沽名釣譽手段，以形式取代實質；（4）政策評估組織不健全，尤其是民間的評估機構發(fā)育緩慢；（5）人才、經(jīng)費缺乏；（6）缺乏完善的信息系統(tǒng)。

三、推進我國政策評估工作的途徑針對中國政策評估工作缺陷，必須下功夫，從思想、組織、制度、手段諸方面推進政策評估工作，使其要向縱深發(fā)展、日益成熟。

1.提高對評估工作及其意義的認識。很少有政府和組織以熱情和認真的態(tài)度從事政策評估。究其原因，重要的一點在于人們對政策評估的認識存在障礙。因此，要推進政策評估工作的發(fā)展，必須進行思想建設。首先讓社會，尤其是政策部門充分認識到政策評估的意義。通過解決思想認識問題，使有關組織和人員重視評估工作，社會支持評估工作并給予配合，以推動評估工作的開展。

2．政策評估制度化。必須進行制度的建設，就是將政策評估作為一項制度列入有關政府部門或決策部門的實際工作，使之成為一種制度化的活動。政策評估制度化建設的主要內容有：首先，建立評估工作制度;其次，建立政策評估基金;最后，重視評估結論，消化、吸收評估成果。只有使政策評估制度化，政策評估才能走上正常發(fā)展的軌道。

3．建立獨立的評估組織。要發(fā)展政策評估，落實評估制度，提高評估的科學性和客觀性，建立獨立的政策評估組織是不可缺少的重要一環(huán)。因為，評估組織的建立，有助于集中或造成大批評估專門人才，從事評估理論的研究和實踐活動，從而提高評估的科學水平。

4．明確政策目標、精選評估對象。要使政策評估富有成效，就必須努力明確政策目標，這當然首先是政策規(guī)劃階段的任務。進行政策評估時必須回顧、審視當時的政策目標，了解某項政策的初衷，盡可明確政策目標。同時要精心選擇評估對象。在從事評估工作時，就必須慎選評估對象。選擇評估對象一般要遵循可行性和有效性兩個原則。

5．建立政策評估信息系統(tǒng)。這項工作是收集、整理、加工和使用政策信息，為政策評估服務。沒有足夠質量的信息，不能進行科學決策；同樣，也無法進行科學評估。但是，要全面收集政策信息又是一件復雜而困難的事。因此，要在政策過程的開始階段就建立政策信息系統(tǒng)，對政策信息的收集、加工、交流和使用進行理論研究和總體設計，以便于改進評估系統(tǒng)，使評估活動更科學有效。

§4.政策監(jiān)控概述

一、政策監(jiān)控的含義政策監(jiān)控是為了實現(xiàn)政策的合法化與保證政策的貫徹實施而對政策的制定、執(zhí)行、評估和終結等活動進行監(jiān)督與控制的過程，其目的在于保證政策系統(tǒng)的順利運行，提高政策制定與執(zhí)行的質量，促進既定政策目標的實現(xiàn)和提高政策效率。政策監(jiān)控的內涵有如下幾點：（１）政策監(jiān)控具有特定的主體；（２）政策監(jiān)控具有特定的客體；（３）政策監(jiān)控表現(xiàn)為一個活動過程；（４）政策監(jiān)控具有目標指向。二、政策監(jiān)控機制的構成所謂的政策監(jiān)控機制，簡單地說來就是政策監(jiān)控子系統(tǒng)的運行機制，其中最重要的是監(jiān)控主體的構成及其發(fā)生作用的內容與方式。

1.立法機關對政策的監(jiān)控。立法機關不僅是最重要的政策制定主體，同時也是最重要的政策監(jiān)控主體之一。立法機關政策監(jiān)控的活動內容及其方式：（１）依靠法律監(jiān)控公共政策；（２）聽取和審議預算、決策、立項等，對公共政策的內容、規(guī)模、方向等加以監(jiān)控；（３）通過人事任免來影響和監(jiān)控公共政策；（４）以質詢和詰問等方式對公共政策加以監(jiān)控；（５）通過視察、檢查和組成針對特定問題的調查委員會而對政府的政策及其執(zhí)行情況進行監(jiān)督。

２．司法機關對政策的監(jiān)控。司法機關的職責與使命在于通過嚴格執(zhí)法以維護法律的尊嚴。法律——包括憲法在內——從最廣泛的意義來說，也是公共政策的一個組成部分。司法機關對公共政策的監(jiān)控主要表現(xiàn)在以下幾個方面:（１）裁定公共政策的制定程序與原則是否合法；（２）依法裁定公共政策的內容是否合法；（3）依法監(jiān)督政策的執(zhí)行是否合法。３．行政機關對政策的監(jiān)控。由行政機關的實施政策監(jiān)控是一種縱向的監(jiān)控，主要是上級主管機關對下級執(zhí)行機關工作的指示、檢查、布置、督促等。主要采取兩種形式：一是行政管理機關的監(jiān)控；二是專門行政監(jiān)督機關的監(jiān)控，即行政監(jiān)察。這種監(jiān)控是由有關專門的監(jiān)督機關對行政機關內部的工作人員所實施的監(jiān)控。

４．政黨系統(tǒng)對政策的監(jiān)控。

政黨系統(tǒng)可以簡明地劃分為執(zhí)政黨和在野黨兩大部分，其中起主要作用的是執(zhí)政黨。執(zhí)政黨的政策監(jiān)控大都采用以下幾種方式：（1）將自己的成員選入立法機關、通過影響立法來影響并監(jiān)控公共政策的制定；（2）通過將自己的成員列入各級政府機關及政府各部門中以影響政策的實施；（3）動用從黨紀到國法的各種形式對政策的制定者和執(zhí)行者進行檢查、監(jiān)督、獎懲、任免或繩之以法；（4）制造各種輿論，從而對公共政策的各個環(huán)節(jié)進行有力的控制與監(jiān)督。在野黨在公共政策的監(jiān)控中也發(fā)揮著重要作用。它可以動用所控制與影響的力量如社團、新聞媒體等對國家各級機關的部門、工作人員、首腦等進行各種形式的監(jiān)督。

５．利益集團對政策的監(jiān)控。利益集團在政策過程中的主要作用在于：一是以各種方式將社會的變化及該集團的要求表述出來，以期影響公共政策的制定、采納與實施；二是將國家的意志和信息傳達給社會并對其加以管理，構成一個中介體。游說活動是各種有組織的利益集團影響決策的主要方式。利益集團通過它們的種種活動,對公共政策有非常重要的影響。一方面，它試圖阻撓、反對、遲滯不利于自己集團利益的法規(guī)、政策的通過與實施；另一方面，則極力爭取通過、實施有利于自身利益的法規(guī)、政策。

６．公眾對政策的監(jiān)控。公眾對政策的監(jiān)控主要是通過社會輿論的形式來實現(xiàn)的。社會輿論是公共意志的集中反映，或者說它體現(xiàn)、表達了公眾的利益、愿望與要求。社會輿論這一因素在現(xiàn)代公共政策中的影響是不容忽視的。社會輿論對公共政策的影響因各國國情不同而有所不同。在民主化程度較高的國家，社會輿論的力量會大一些；反之，則小一些。

三、政策監(jiān)控的作用

１．保證政策的合法化。這里指的是對政策制定活動進行監(jiān)控以使政策的制定嚴格遵守法定的程序和原則，并且審查所制定的政策是否符合憲法和有關法規(guī)。

２．保證政策的貫徹實施。政策監(jiān)控的作用就是根據(jù)一定的標準對政策的執(zhí)行活動進行檢查、監(jiān)督，以保證政策達到預期目標，或者發(fā)現(xiàn)目標與效果之間的反差，并找出其原因。３．實現(xiàn)政策的調整與完善。政策監(jiān)控的作用就在于敏銳地捕捉外部世界的發(fā)展、認識的深化和政策之間的差距，以便幫助及時做出調整，使之臻于完善。４．促使政策終結。政策監(jiān)控通過本身的工作發(fā)現(xiàn)那些錯誤的、多余的或無效的政策，及時向有關方面提出報告或提交合理建議，促使政策終結的實現(xiàn)?！?.政策監(jiān)控的功能活動

一、政策監(jiān)督

1．政策監(jiān)督概念政策監(jiān)督是指政策監(jiān)控的主體從一定的制度、法規(guī)的依據(jù)出發(fā)對政策系統(tǒng)的運行包括政策的制定、執(zhí)行與評估及終結活動進行監(jiān)視和督促的行為。由于現(xiàn)代社會是法治的社會，所以，依法對公共政策的過程進行監(jiān)督就具有特別重要的意義。

2．政策監(jiān)督的三個步驟建立必要的制度、法規(guī)，明確職責；第二，監(jiān)督政策系統(tǒng)的運行情況，即通過各種監(jiān)督機構或機制及時了解政策系統(tǒng)運行尤其是政策執(zhí)行情況；第三，對違反制度、法規(guī)和政策者加以處罰，以糾正政策過程中的各種錯誤和偏差。

3．政策監(jiān)督的內容（1）對政策制定活動進行監(jiān)督。由于信息有限、有限理性、利益與偏好為不同，以有限的甚至是錯誤的知識體系或價值體系為指導，對國際國內形勢的不完全正確的認識等因素，決策者所制定出的政策不可能是完善的。同時，由于沒有嚴格遵守憲法和法律所規(guī)定的規(guī)則與程序，使得制定出的政策不合法。因此，必須對政策制定過程及其活動進行有效的監(jiān)控，以保證政策制定的質量。

（2）對政策的執(zhí)行活動進行監(jiān)督。政策若得不到貫徹實施，那么，該政策所要解決的社會問題以及經(jīng)濟社會發(fā)展目標就無法實現(xiàn)，這是決策者所不愿意看到的情況。然而，在實現(xiàn)生活中，政策得不到貫徹實施甚至成為一紙空文的情況都并不罕見。因此，為了保證政策及以貫徹落實，必須對政策執(zhí)行的過程進行監(jiān)控。（3）對政策評估活動進行監(jiān)督。政策評估是對政策的效果、效益和功能等進行判斷的活動，而政策監(jiān)督則是監(jiān)督主體對政策評估加以監(jiān)督，以使評估活動能更好地發(fā)現(xiàn)政策偏差，并決定對其進行修改、調整、完善或是暫停執(zhí)行、終止。

二、政策控制

1．政策控制概念政策控制是指政策監(jiān)控主體在政策過程尤其是政策執(zhí)行中，為了保證政策的權威性、合法性和政策的有效執(zhí)行，達成特定的政策目標而對政策過程尤其是執(zhí)行過程的偏差的發(fā)現(xiàn)與糾正的行為。政策控制按性質的不同，可以分為反饋控制與前饋控制兩種。反饋控制是政策監(jiān)控者通過掌握政策的實際績效的反饋信息，發(fā)現(xiàn)偏差，分析偏差產(chǎn)生的原因，并采取糾正偏差的活動。前饋控制是不斷利用最新的有用信息進行預測，把所期望的結果與預測的結果進行比較，從而事先制訂糾偏措施，使實際績效與期望的結果相一致。2．政策控制的程序政策控制的程序或過程是由如下三個基本環(huán)節(jié)構成的，即確立標準、衡量績效和糾正偏差。這個過程的功能活動可以用下圖表示:

預期績效實際績效實際績效的衡量實際績效與標準的比較執(zhí)行糾編措施糾編措施的方案分析偏差產(chǎn)生原因發(fā)現(xiàn)確定偏差

3．控制的循環(huán)。政策控制的主要功能在于通過政策控制的主體對政策計劃、目標、標準等的掌握，及時發(fā)現(xiàn)預期政策績效與實際的政策績效之間的差距，并分析產(chǎn)生差距的原因，最后決定是重新調配資源以加大執(zhí)行力度或是對政策進行調整終結等。由此可見，政策控制并不是一個單向的不可逆的過程，而是一個永無止境的循環(huán)。

4．政策控制的方法。政策控制的方法多種多樣，其中的兩種是矩陣控制法，例外導向控制法。前者注重政策控制的各個環(huán)節(jié)與績效因素之間的關系，后者則注重于發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的例外情況并隨時采取糾正行為。

三、政策調整

1.政策調整概念政策調整是指在政策監(jiān)督和控制所獲得的有關政策系統(tǒng)運行（尤其是政策執(zhí)行的效果）的反饋信息的基礎上，對政策方案、方案與目標之間的關系等進行不斷的修正、補充和發(fā)展，以便達成預期政策效果的一種政策行為。在某種意義上說，政策調整是政策方案的重新制定和執(zhí)行的過程，或更準確說，是政策方案的局部修正、調整和完善的過程。

2.政策調整的內容主要包括問題的重新界定、目標的重新確定和方案的重新擬定等方面。首先，隨政策過程的推進，人們可能發(fā)現(xiàn)對問題原有的認識并不全面，問題某些重要方面或邊界條件可能被忽視，環(huán)境的變化了可能改變了問題的性質。因此，有必要根據(jù)已掌握的新信息，對政策問題加以再認識和重新界定。其次，政策目標的校正、修訂或再確立。這包括將原來模糊、不準確的目標加以明確化，根據(jù)變化了的環(huán)境校正或修訂原有的目標等方面。再次，對政策方案加以修正、補充和完善，甚至重新制定。

3．政策調整的程序第一，獲取反饋信息，即掌握由監(jiān)控機構在政策監(jiān)督和控制中所獲得的關于政策系統(tǒng)運行尤其是政策執(zhí)行結果方面的信息；第二，依據(jù)反饋信息，對政策問題、目標和方案等進行認真的分析研究，以確立需要補充什么、修正什么或完善哪些方面；第三，進行實際的修正、調整、補充和完善工作，并將新的方案附之于實踐，開始新一輪的監(jiān)控過程。§6.中外政策監(jiān)控機制的比較一、西方政策監(jiān)控機制的若干特點

1．政策監(jiān)控的基本依據(jù)——分權與制衡原則西方政治理論對于權力問題的主要觀點是“一切政治權力都必須是有限制的”這一原則，這一原則運用于公共政策過程,就是任何一個國家機關即任何一種權力都不能單獨操縱公共政策，公共政策的制定與實施及調整或終結更多地是一個交易的過程，是由各方及其所代表的利益進行談判的結果。公共政策方案的提出、制定、采納、實施及調整等，都必須照顧到社會有關各方面的利益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽視，不能僅僅考慮任何一方的利益，這就使得西方的公共政策的過程由于各方面的參與而成為類似于市場交易的過程。

2．社會輿論在政策監(jiān)控中起著顯著作用在西方，新聞自由權是人民主權的一種具體表現(xiàn)。人民可以表達自己的利益、愿望和要求。這一方面表現(xiàn)在由憲法所肯定和保護的選舉權中，另一方面則體現(xiàn)在新聞自由之中。大眾傳媒因為能把公眾關心的問題引起全社會的關注，從而推動政府確定議事日程;人民群眾、團體、公民、官員等可以通過形成輿論對現(xiàn)行政策的效果和是否符合現(xiàn)實要求或政策方案作出判斷，并且在此基礎上形成對政策的支持、反對或冷漠等態(tài)度。這些態(tài)度既會影響到公共政策的制定，也會影響到公共政策的采納與實施。歐美各國的社會輿論之所以能夠對公共政策的制定、采納、實施、評估、調整、以及終止等各個環(huán)節(jié)產(chǎn)生較大的影響，原因無他，只在于新聞自由有憲法上的與制度上的保證，在于任何國家機關、任何領導人都不敢公然侵犯、損害新聞的自由與獨立。

3．司法審查對公共政策的有效監(jiān)控司法審查學說是美國政治理論的一個獨特之處。根據(jù)司法審查學說，聯(lián)邦法院不僅有權審查聯(lián)邦行政機關和國會的行為是否違憲，而且有權以州政府的活動違憲為由而宣布其無效。因此，以美國為代表的西方各國的司法機構對公共政策的監(jiān)控是非常有力的。司法審查制度既有其理論淵源，又有憲法的保障，并且有具體的可操作的規(guī)則與程序，有可資借鑒之處。

4．中央政府權力的擴張與政策監(jiān)控手段的更新自本世紀初以來，歐美各發(fā)達的資本主義國家都先后經(jīng)歷了一個中央政府的權力擴張的過程，這一過程直到現(xiàn)在仍在繼續(xù)之中。其中國家的福利政策被公認為是主要原因之一。這種中央政府權力的擴張趨勢在歐美各國以不同的形式、在不同的程度上都有所表現(xiàn)，這既使歐美各國中央與地方關系的傳統(tǒng)格局產(chǎn)生了重大變化，也使得中央政府有了更多的手段影響和控制地方政府的行動?，F(xiàn)在，中央政府掌握了足夠的手段來影響、制約地方政府的行動，除財政撥款以外，這種手段還包括指導計劃、借款、貸款等方式。由于地方政府在財政上越來越依賴中央政府，所以，中央政府的政策就能夠順暢地得到貫徹執(zhí)行，中央政府對地方政府的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展、財政收支、福利等公共政策的選擇、實施、調整等都有發(fā)言權。

二、我國的政策監(jiān)控機制

1．人民代表大會的政策監(jiān)控我國憲法明文規(guī)定，全國人民代表大會是國家最高權力機關，地方各級人民代表大會是地方各級權力機關。人民代表大會的政策監(jiān)控是其立法權派生的、具有最高法律效力的監(jiān)督形式，它是法律監(jiān)督、財政監(jiān)督、人事監(jiān)督和工作監(jiān)督的總和，是人民代表大會影響、制約或控制其他國家機關的一種國家行為。人大政策監(jiān)控在總體上可分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩個方面。法律監(jiān)督是人大及其常務委員會對規(guī)范性文件是否違憲、是否違法所作的裁決。工作監(jiān)督是指人大對行政機關和司法機關的具體活動和官員的具體行為所實施的監(jiān)督。工作監(jiān)控又可分為行政、司法和人事三方面的監(jiān)督。我國人大監(jiān)督的制度與程序大致有以下一些主要內容：第一，聽取和審議的“—府兩院”的工作報告；第二，審查國家計劃和預算；第三，質詢；第四，調查委員會；第五，罷免。

2．政府機關的政策監(jiān)控這里所說的是政府系統(tǒng)內部進行的對政府行為的監(jiān)督和控制，以實現(xiàn)政策目標、提高政策績效的行為過程。政府機關的政策監(jiān)控的主要內容有：（１）行政監(jiān)察。這是我國行政機關內自我監(jiān)督體系中最強有力的手段，它由專門的國家機關來實施，其機構設置及權力都是由國家立法保障的。（２）上級行政機關對所屬部門及下級機關的業(yè)務監(jiān)督和人事任免。（３）所屬部門和下級機關根據(jù)民主集中制的原則對上級機關的監(jiān)督與控制。（４）因業(yè)務性質而產(chǎn)生的綜合性的政策監(jiān)控。（５）專業(yè)性的政策監(jiān)控（主要是指審計監(jiān)督）。

3．司法機關的政策監(jiān)控司法機關的政策監(jiān)控是通過運用法律手段來實現(xiàn)的。在我國，主要是指依法查處違反國家政策并構成違法犯罪行為的公務人員和一般公民，由人民法院和人民檢察院具體實施。人民法院和人民檢察院通過審查、提起公訴、審判等行為，對嚴重違反國家政策的工作人員或公民個人形成強有力的制約，以此進行政策監(jiān)控。

4．中國共產(chǎn)黨的政策監(jiān)控我國憲法明文規(guī)定，中華人民共和國是工人階級領導的（通過中國共產(chǎn)黨的領導實現(xiàn)的），以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。這種國家的性質和黨對全國社會生活各個方面的領導和控制，決定了公共政策的基本內容與基本方向，決定了中國共產(chǎn)黨在政策監(jiān)控系統(tǒng)中的特殊地位和作用。中國共產(chǎn)黨的政策監(jiān)控主要采取以下方式：（１）黨對國家生活的領導決定了政策的內容或方向與政策的實施；（２）黨紀監(jiān)督；（３）通過黨的基層組織實施政策監(jiān)控；（４）通過各種大眾傳播媒介進行政策監(jiān)控。

5．民主黨派對政策的監(jiān)控在我國，民主黨派在我國的政策監(jiān)控中發(fā)揮著重要作用。監(jiān)控主要是通過人民政協(xié)這一愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織實現(xiàn)的,以如下方式履行其監(jiān)控權力：政協(xié)全國委員會全體會議、常務委員會會議或主席會議向中共中央、全國人大常委會、國務院和地方各政黨政領導機關提出建議案，各專門委員會提出的建議或報告，委員視察、委員提案、委員舉報或以其他形式提出批評建議，參加中共中央、國務院有關部門、以及地方各級政府部門組織的調查和檢查活動。

6．人民群眾及人民團體的政策監(jiān)控我國是社會主義國家，人民群眾都是國家的主人。人民群眾及人民團體有權對一切國家機關及其工作人員以及一切政府行為進行監(jiān)督，主要采取以下方式：一是通過選舉自己的代表，行使對政策的監(jiān)控權；二是通過大眾傳媒介表達自己對公共政策態(tài)度、意見、建議或批評；三是通過上訪或向有關方面寫人民來信等形式進行政策監(jiān)督；四是各種群眾組織可以通過合法途徑有組織地向有關國家機關表達自己的利益，愿望和要求及意見、批評等；五是人民群眾可以通過消極的抵制或者主動的行動表達對現(xiàn)行政策的不滿或取向。

三、完善我國政策監(jiān)控機制的若干思考

1.在經(jīng)過了幾十年的建設與運行之后，我國已形成了一個較為完善的政策監(jiān)控機制體系，對公共政策的整個過程進行了有力的監(jiān)督與控制。由人民代表大會、國務院及地方各級人民政府、人民法院、人民檢察院、中國共產(chǎn)黨、人民政協(xié)、各種人民團體、社會輿論等所構成的政策監(jiān)控機制，對公共政策的制定、采納、執(zhí)行、調整、終止等，都起著積極作用，而各種政策監(jiān)控主體既明確分工，又密切協(xié)作，對提高公共政策的制定與執(zhí)行的質量，對于提高政策績效、實現(xiàn)政策目標，更有助益。

2.我國的政策監(jiān)控機制正處在發(fā)展與完善之中，無論在理論上還是在實踐上都仍然存在著諸多的不足之處。我國政策監(jiān)控機制目前存在的突出問題是，除執(zhí)政黨系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的政策監(jiān)控之外，人民代表大會及其常務委員會、司法機關、社會輿論等主體的政策監(jiān)控均存在著功能弱化現(xiàn)象，即存在著不敢監(jiān)控、監(jiān)控不力或失職之類的問題。

3.為了解決我國政策監(jiān)控機制的功能弱化現(xiàn)象，必須采取如下的對策措施：（１）建立健全法律體系，用法律規(guī)范公共政策的制定、實施、評估及終結等各個環(huán)節(jié)；（２）制定可行的制度程序與具體的實施細則；（３）提高監(jiān)控者的素質；（４）完善政策監(jiān)控的輔助手段；（５）增加輿論的透明度。[思考題]1.什么是政策評估？政策評估的意義何在？2.政策評估有哪些基本類型？如何看待評估標準？3.簡述政策評估的過程及方法。4.政策評有哪些基本模式？5.政策評估面臨哪些困難？如何推進政策評估事業(yè)？第九章政策終結與政策周期本章要點：●政策終結的地位和作用●政策終結的種類與方式●政策終結的障礙和終結的策略●政策周期的內涵與意義●政策周期與經(jīng)濟發(fā)展周期的關系●政策變化的基本模式●常規(guī)的政策變化與政策風格●政策變化的漸進-中斷模式§1.政策終結一、政策終結概述

1.什么是政策終結顧名思義，終結是終止、結束之意。有西方學者將政策終結簡要地界定為“對政府特定的職能、計劃或組織的故意的結束或終止”。我們將政策終結界定為：政策決策者通過對政策進行慎重的評估后，采取必要的措施，以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策的一種行為。政策終結發(fā)生在政策評估之后，是人們主動進行的，是提高政策績效的一種政策行為。政策終結不僅代表舊政策的結束，而且象征著新政策的開始。如下三種情況都可以看作政策終結：（１）政策使命的結束；（２）失誤政策的廢止；（３）穩(wěn)定的長效政策轉化為法律。2.政策終結的特征（1）強制性。一項政策的終結總是會損害一些相關的人、團體和機構的利益，遇到強烈的反抗。因此，往往靠強制力來進行。（2）更替性。政策終結意味著新舊政策的更替，是政策連續(xù)性特殊表現(xiàn)。（3）靈活性。政策終結是一個復雜而又困難的工作，必須采取審慎而又靈活的態(tài)度，處理好各種動因和關系。

3．政策終結在政策過程中的地位政策分析學者對政策過程的階段、功能活動環(huán)節(jié)做出了不同的劃分。盡管他們所劃分出的階段或環(huán)節(jié)的多少不同，但多數(shù)學者將政策終結放在政策過程的最末端，即最后的一個環(huán)節(jié)或階段，將之視為理性化的政策過程的最后結果，或政策（政治過程）的一個有機組成部分。然而，終結也往往被當作過程的開端而不只是末尾，即糾正一項錯誤的政策或一系列項目或修正項目的假定或構成成分的開始。因此，終結不只是對一項政策的了結，而且意味著修正或調整。4．政策終結的實際意義（1）節(jié)省資源。因為政策終結意味著政策活動的結束，某種機構、規(guī)劃、慣例的終止，以及有關人員的裁減。因此，政策終結可以減少人力、物力、財力的無效消耗，從而節(jié)省有限的政策資源。（2）提高績效。當一項政策在實施中失敗，無法解決所面臨的政策問題時，舊政策的終結就意味著新政策的啟動、新規(guī)劃的誕生以及相關機構和人員的更新與發(fā)展，這無疑有利于更好地解決問題，促進政策績效的提高。（3）避免僵化。所謂政策僵化，指的是一項長期存在，沒有及時予以終結的政策，在發(fā)展變化了的環(huán)境下，繼續(xù)執(zhí)行該政策，不僅不能解決問題，反而成為解決問題的阻力與障礙,帶來嚴重的不良后果。政策終結可以避免政策僵化。（4）優(yōu)化政策。政策終結有助于促進政策優(yōu)化，表現(xiàn)在兩個方面：一是政策人員的優(yōu)化；二是政策組織優(yōu)化。政策組織的優(yōu)化是公共政策優(yōu)化的核心內容,優(yōu)化的政策人員只有在優(yōu)化的組織機構中才能制定和執(zhí)行優(yōu)化的政策。

二、政策終結的理由、類型與方式

1．政策終結的理由（1）財政困難。財政赤字、稅收減少等而導致政策或項目的終結；（2）政府的低效率。即政府機構的效率太低、成本太高而導致政策或項目的終結；（3）政治意識形態(tài)。意識形態(tài)以及價值觀念的改變或沖突導致政策或項目的終結；（4）行為理論的變化。即關于人性、行政管理和社會服務應如何提供方面理論的變化導致政策或項目的終結；（5）學習。采用“試錯法”方式，在政策實踐中學習，隨時終結那些錯誤的政策或項目。2．政策終結的類型政策終結有如下四種類型，它們所遇到的阻力依次遞減：

(１)功能的終結,即終止由政策執(zhí)行所帶來的某種或某些服務；

(２)機構的終結,伴隨著政策終結進行的機構縮減或撤消，就是機構終結；

(３)政策本身的終結；

(４)項目的終結，即政策的具體項目以及執(zhí)行措施的終結。3.政策終結的方式

(１)政策替代，指的是新政策代替舊政策，但所面對的問題不變，所要滿足的要求不變；

(２)政策合并，指的是舊政策雖然被終止了，但政策要實現(xiàn)的功能并沒有取消，而是將其合并到其他的政策中去；

(３)政策分解，指的是將舊政策的內容按照一定的原則分解成幾個部分，每個部分各自形成一項新政策；

(４)政策縮減，指的是采用漸進的方式對政策進行終結，以緩沖終結所帶來的巨大沖擊，逐步協(xié)調好各方關系，減少損失。三、政策終結的障礙

1.相關者的心理抵觸?！澳切┡c政策相關的人員都愿意看到政策繼續(xù)存在下去，卻很少有人喜歡聽到計劃失敗或計劃改變?！边@種心理上的抵觸往往在政策面臨終結時會表現(xiàn)的尤為明顯。對政策終結存在抵觸心理的主要有三種人：（１）政策受益者；（２）政策制定者；（３）政策執(zhí)行者。這三類人的心態(tài)，往往成為政策終結的首要障礙。這種心理障礙的存在，又使人們在解釋政策失敗時，常常傾向于從環(huán)境因素中去尋找原因，而不愿檢討政策本身的失誤。

2.現(xiàn)存機構的持續(xù)性。政策執(zhí)行機構有如其他社會政治組織一樣，都具有尋求生存和自我擴張的本性，哪怕它已經(jīng)無事可做，沒有再存在的必要，情況也一樣。這就給政策終結帶來很大的困難。機構的持續(xù)性表現(xiàn)在三個方面：（１）機構的慣性；（２）機構的生命力；（3）機構的動態(tài)適應性。3.行政機關的聯(lián)盟。執(zhí)行某項政策而獲既得利益的行政機關，往往會在政策面臨終結時結成聯(lián)盟，共同反對政策終結。這些反對終結的行政機關，一方面會要求其內部成員齊心協(xié)力共同抵制終結；另一方面則互相團結、拉攏和接近政府內外有影響的人士抵制終結。

4.利益集團的阻礙。由于公共政策大多涉及利益與價值的分配，因而各利益集團必然千方百計地努力影響公共政策。當政策終結迫在眉睫時，反對政策終結的利益集團為維護既得利益，必然會采取各種合法或非法的途徑如游說或行賄等，以阻止政策終結。利益集團的存在，使得公共政策終結更為困難。5.程序上的復雜性。任何政策的確定和組織機構的建立，都是通過一定的法律程序進行的，同樣，政策的終止和組織機構的撤消，也必須按照法定的程序來辦理。程序上的復雜性往往影響政策終結的及時進行。立法機關在考慮終止某項政策或法律時，往往顧慮重重，舉棋不定。因此,許多政策經(jīng)終結行為因此受阻于法律的滯后性。

6.社會輿論的壓力。通過報紙、刊物、廣播、電視等新聞媒介所形成的社會輿論，不能不對政策終結產(chǎn)生影響。西方國家稱社會輿論為與立法、行政、司法并立的“第四種權力”。如果某一項需要終結的公共政策受到輿論的廣泛支持，無疑會受到極強的阻力。

7.高昂的成本。政策終結高昂的成本也是影響政策終結實施的一個關鍵因素。政策終結的成本有兩種：一是現(xiàn)有政策的沉淀成本；二是終結行為本身要付出的成本?，F(xiàn)行的政策或組織機構已經(jīng)投入了巨額成本但沒有得到回報，政策決策者面對投入的沉淀成本，往往處于進退兩難的境地。

四、政策終結的策略

1.重視說理工作，消除人們的抵觸情緒。為確保政策終結的順利進行，政策決策者首先應該重視做好說理工作，消除人們的抵觸情緒，提高人們的思想認識。應該通過有效的說理工作，讓人們明白：政策終結并不是某些機構或個人前途的喪失，而是改變劣勢、尋求發(fā)展、邁向成功的新機會。

2．公開政策評估結果，積極爭取支持力量。政策終結支持者的態(tài)度和人數(shù)的多寡，是決定政策終結成敗的關鍵。政策終結的倡導者必須努力爭取各種支持力量，以推動政策終結的實現(xiàn)。適時地公開政策評估結果，是積極爭取潛在支持者的最好方法。但由于政策評估本身存在的困難和影響評估公正結論的諸多因素的存在，使得人們往往對評估結論產(chǎn)生懷疑。因此，政策終結者在采用這種方法促進政策終結時，必須使評估結論經(jīng)得起實際的檢驗。3.舊政策終結與新政策出臺并舉，緩和政策終結的壓力。人們一般都不愿意看到政策終結，然而人們一般很少會立刻反對一個新的、較佳政策的出臺。因此，為了緩和政策終結的壓力，可以采用新政策出臺與舊政策終結并舉的方法，及時地采用新政策替代舊政策，使人們在喪失對舊政策期望的同時得到一個新的希望。這種做法往往可以大大減少關于政策終結的爭議和阻力，削弱反對者的力量。

4.有選擇地傳播試探性信息，減輕公共輿論給政策終結造成的影響。所謂傳播試探性信息，就是政府在正式宣布終止某項政策之前，在一些非正式場合，流露出進行終結的信息，以測定公共輿論對這一行動所持的態(tài)度。這種試探性的政策終結方法，有助于引起公眾的廣泛討論，從而認清政策終結的必要性，減輕輿論給終結帶來的困難。

5.正確處理政策終結與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的相互關系。正確處理好政策終結與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的關系，對于促進政策終結有重要意義。因為無論是政策決策者還是政策執(zhí)行者，大都非常重視政策的穩(wěn)定性，擔心舊政策的終結與新政策的出臺，會使人們產(chǎn)生政策多變的錯覺，往往難以做出決斷；即使是做出了決斷，在實施政策終結的過程中也顧慮重重?！?.政策周期

一、政策周期的概念內涵

1.內涵。政策周期是指政策經(jīng)過制定——執(zhí)行——評估——監(jiān)控——終結這幾個階段后形成了一個周期；同時它還表明，新的政策往往不是憑空產(chǎn)生的，它常常是原有政策的延續(xù)，是為適應新情況對原政策加以修調整，從而形成政策的一個新周期,實現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。2.階段。一個完整的政策周期一般都包括以下幾個階段：（１）政策制定階段；（２）政策執(zhí)行階段；（３）政策評估階段；（４）政策監(jiān)控階段；（５）政策終結階段。相應地，政策周期的研究也是圍繞這幾個方面展開的。

3.循環(huán)。政策終結的研究既是一個政策周期研究的終點，又是一個新周期產(chǎn)生的起點；它既意味著一個舊周期的結束，又意味著一個新周期的開始。由于政策周期還意味著新舊政策的循環(huán)，因此，政策周期理論的研究還包括對新舊政策二者之間關系的研究。二、政策周期的現(xiàn)實意義

1.提高政策制定的科學性。這是因為，通過政策周期階段化的研究，可以優(yōu)化政策制定系統(tǒng)，促進政策決策的科學化，減少政策制定的失誤，確保政策發(fā)揮應有的作用。它有助于我們通過對已往政策周期的研究，吸取經(jīng)驗教訓，克服政策制定上的缺陷，確立政策制定的科學化和程序化，促進有中國特色政策制定體系的建立。

2.鞏固和發(fā)展現(xiàn)行政策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這是因為通過對政策周期的研究政策制定者可以：（１）了解政策是否實現(xiàn)了預期的目標，政策執(zhí)行是否產(chǎn)生了偏差,是否需要進行追蹤決策；（２）依據(jù)研究的結論，定是堅持原政策，修改原政策，或是終止原政策和制定新政策；（３）根據(jù)原政策的經(jīng)驗教訓，提高政策的功效。

3.推動改革開放的順利進行。當前，我國正處于經(jīng)濟體制、政治體制的全面改革之中，改革給我們帶來了生機，改革給我們帶來了希望，改革也給我們帶來了許多新問題和新挑戰(zhàn)。促進改革開放的順利進行，很重要的是通過對各項政策周期及其互動關系的研究，制定出一整套相互配套的改革政策，以在新體制內部形成相互制衡的機制。三、政治-經(jīng)濟周期政策過程與經(jīng)濟過程不可分離，它們相互作用，綜合影響。尤其是在市場經(jīng)濟條件下，公共政策作為一國政府干預社會經(jīng)濟生活的主要手段，用以糾正市場缺陷時，政策與經(jīng)濟發(fā)展之間的相互關系就更為密切。當政策干預切合經(jīng)濟發(fā)展的要求時，經(jīng)濟就逢勃發(fā)展；當政策干預與經(jīng)濟發(fā)展相悖時，經(jīng)濟就呈現(xiàn)出波動、萎縮乃至停滯狀態(tài)。由于政策本身是一個運動的周期過程，周期性的政策變化必然會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響，使經(jīng)濟發(fā)展隨著周期性的政策變化呈現(xiàn)出不同的發(fā)展周期。在政策周期與經(jīng)濟發(fā)展周期的關系問題上，西方學者提出了著名的“政治-商業(yè)周期”或“政治-經(jīng)濟周期”理論。他們認為，在西方市場經(jīng)濟和民主政治體制條件下，國家日益干預經(jīng)濟和社會生活，政治（政策）與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系往往以“政治-商業(yè)周期”的形式出現(xiàn)。民主政府在循環(huán)反復的大選周期中運作，它們采取的政策類型隨選舉周期的時間而變化；在選舉前采取受選民歡迎的政策，而在選舉后采取不受選民歡迎的政策。

四、中國的政策周期和經(jīng)濟發(fā)展周期新中國成立40多年來,我國政策周期變化與經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出來的周期之間的相互關系很好地說明了這一點。那么，周期性的政策變化對中國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了怎樣的影響呢？建國以來的經(jīng)濟發(fā)展歷程表明，中國經(jīng)濟波動的根源主要就是來自于政策周期變動形成的外部沖擊，其表現(xiàn)為：一是中央政府的政治動員沖擊所引起的經(jīng)濟擴張期；二是中央政府的政治命令沖擊所引起的經(jīng)濟收縮期。周期性的政策變化使經(jīng)濟發(fā)展處于經(jīng)濟擴張期和經(jīng)濟緊縮期的交替變換之中，并呈現(xiàn)出如下的特點:經(jīng)濟擴張期與歷次黨代會或重要人代會具有一一對應關系；每次經(jīng)濟收縮與歷次政府經(jīng)濟緊縮政策相關。

經(jīng)濟擴張政策與經(jīng)濟緊縮政策相互交替變動，構成了中國特有的政策周期。但是，這兩種政策的目標、方針及內容是迥然不同的：（１）在經(jīng)濟增長與經(jīng)濟穩(wěn)定關系上,前者追求經(jīng)濟增長和高經(jīng)濟指標；后者追求經(jīng)濟穩(wěn)定，降低通貨膨脹率。（２）在工業(yè)和農(nóng)業(yè)關系上,前者實行重輕農(nóng)，刺激工業(yè)生產(chǎn)增長，擴大農(nóng)業(yè)與工業(yè)增長率比率；后者實行農(nóng)輕重，扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn)，縮小農(nóng)業(yè)與工業(yè)增長率比率。（３）在社會總需求與社會總供給關系上,前者刺激總需求膨脹，主要表現(xiàn)為投資膨脹。（4）在貨幣政策上,前者實行通貨膨脹政策，超額發(fā)行現(xiàn)金，超規(guī)模發(fā)放貸款，貨幣供給增長大大超過社會財富和經(jīng)濟濟增長。（5）在計劃與市場關系上,前者擴大市場機制的范圍，減少指令性計劃指標。（6）在中央與地方關系上,前者偏重于“放權讓利”，后者強調地方服從中央?！?.政策變化

一、政策變化的兩種基本模式政策變化及其模式是新近政策科學文獻討論的一個主題。受著名科學哲學家托馬斯·庫恩的科學歷史主義理論尤其是科學進步模式的啟發(fā)，有些西方政策分析學者對政策變化模式問題進行了較深入的討論。按照庫恩的觀點，科學進步表現(xiàn)為“前科學——常規(guī)科學——反常——危機——科學革命——新的常規(guī)科學”的發(fā)展過程，其中“常規(guī)科學——反?！C——科學革命”是科學革命的結構化模式。科學進步表現(xiàn)為范式孕育成長的常規(guī)科學時期，也包含著范式轉換的革命時期，科學進步就是在漸進與突變、積