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“多長合一”構(gòu)筑生態(tài)保護(hù)法治屏障【資政場】習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,強(qiáng)調(diào)不斷增強(qiáng)各項(xiàng)工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。地方各級黨委和政府要堅(jiān)決扛起美麗中國建設(shè)的政治責(zé)任,抓緊研究制定地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制,建立覆蓋全面、權(quán)責(zé)一致、獎懲分明、環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任體系。作為體現(xiàn)地方首創(chuàng)精神的制度創(chuàng)新,以河長制為代表的生態(tài)多長制在生態(tài)環(huán)境治理方面發(fā)揮了重要作用。在法治軌道上深化拓展生態(tài)多長制,全面提升生態(tài)環(huán)境的精準(zhǔn)治理、系統(tǒng)治理、綜合治理水平,筑牢生態(tài)保護(hù)法治屏障,對于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè),加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化意義重大。從一枝獨(dú)秀到遍地開花:多長并行實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理發(fā)揚(yáng)首創(chuàng)精神,通過“試點(diǎn)先行,立法跟進(jìn)”,鼓勵(lì)地方在生態(tài)環(huán)境治理模式上進(jìn)行積極探索,形成可復(fù)制、可推廣的治理模式,進(jìn)而將其上升為法律制度,是我國生態(tài)環(huán)境治理的重要經(jīng)驗(yàn)。自江蘇無錫首次推行河長制以來,該制度所體現(xiàn)的精準(zhǔn)治理模式釋放出強(qiáng)大的示范效應(yīng)。湖長制、林長制、草長制、田長制、灣長制、島長制如雨后春筍般涌現(xiàn)。與此同時(shí),各地立法迅速跟進(jìn),以地方性立法和規(guī)章的形式將改革經(jīng)驗(yàn)固定下來,推動改革在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。從一枝獨(dú)秀到遍地開花,近年來,生態(tài)多長制的精準(zhǔn)治理模式在各地廣泛推行。以河長制為例,當(dāng)前河長均以省級為單元分級分段設(shè)置,上到省級河長下至村級河長,既解決了一省之內(nèi)的跨區(qū)域治理難題,也打通了治理鏈條的最后一公里。同時(shí),在縣級以上設(shè)置總河長,對轄區(qū)河段(流)負(fù)總責(zé),各級河長對所負(fù)責(zé)河段(流)負(fù)具體責(zé)任,確保了責(zé)任落實(shí)到人。從多長并立到一長統(tǒng)籌:內(nèi)部整合提升系統(tǒng)治理生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)整體,山水林田湖草沙是生命共同體,生態(tài)環(huán)境的治理需要以精準(zhǔn)治理為基礎(chǔ)的系統(tǒng)治理。生態(tài)多長制要防止治理碎片化,努力形成系統(tǒng)治理的合力。為此,應(yīng)強(qiáng)化多長制內(nèi)部的體系整合,實(shí)現(xiàn)從多長并立、各行其是到一長統(tǒng)籌、多長聯(lián)動,以精準(zhǔn)治理助推生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理。一方面,以生態(tài)系統(tǒng)為單元,通過區(qū)域協(xié)同立法,強(qiáng)化同一種制度內(nèi)部的跨區(qū)整合,解決生態(tài)系統(tǒng)的跨區(qū)域治理難題。當(dāng)前,生態(tài)多長制均是以省級為單位設(shè)置,尚未設(shè)置跨省區(qū)的生態(tài)總長,客觀上造成了生態(tài)系統(tǒng)的跨省治理難題。對此,可通過區(qū)域協(xié)同立法,建立跨省的生態(tài)多長聯(lián)席會議機(jī)制或設(shè)置跨省區(qū)的生態(tài)多長辦公室。另一方面,以區(qū)域?yàn)閱卧?,對多長制進(jìn)行體系整合,設(shè)立生態(tài)總長,實(shí)現(xiàn)一長統(tǒng)籌、多長聯(lián)動。當(dāng)前,各類生態(tài)多長制均在縣級以上設(shè)立總長并由同級黨政主要負(fù)責(zé)人出任,由此形成了黨政主要負(fù)責(zé)人同時(shí)擔(dān)任多個(gè)總長的現(xiàn)象。這為多長并存基礎(chǔ)上的生態(tài)總長設(shè)置奠定了制度基礎(chǔ)。此外,對于長江、黃河、青藏高原等已經(jīng)進(jìn)行專門立法保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng),還可考慮以整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)為單元設(shè)立生態(tài)總長,以推進(jìn)省級層面的協(xié)同治理。鑒于長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法分別要求設(shè)立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制、黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和青藏高原生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制,未來可以前述協(xié)調(diào)機(jī)制為基礎(chǔ)設(shè)置長江總河長、黃河總河長、青藏高原生態(tài)總長,履行整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)總長的職能。從行政生態(tài)長到“行政生態(tài)長+”:多方參與助力綜合治理生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)工程,需要吸納多元治理力量、運(yùn)用多元治理手段,形成共建共治共享的綜合治理格局。目前的生態(tài)多長制整體上仍然具有治理主體以行政機(jī)關(guān)為主、治理手段以行政執(zhí)法為主的特點(diǎn)。對此,應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)多長制的外部銜接,以“行政生態(tài)長+”助力生態(tài)環(huán)境綜合治理。一方面,構(gòu)建“行政生態(tài)長+民間生態(tài)長”雙軌制,激發(fā)公眾參與。生態(tài)環(huán)境的綜合治理離不開公眾參與。民間生態(tài)多長制作為公眾參與生態(tài)多長制的重要形式,可以發(fā)揮公眾監(jiān)督職能,引入民間治理力量,形成多方參與、齊抓共管的治理局面。例如,南昌在全面推行河長制的過程中,積極探索“行政河長+民間河長”的雙河長制,形成了“民間河長”巡查、區(qū)河長辦整理、“行政河長”下令、屬地政府整改、區(qū)河長辦復(fù)查、“民間河長”驗(yàn)收的閉環(huán)式治理模式。另一方面,打造“生態(tài)多長+檢察長”協(xié)作機(jī)制,發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能優(yōu)勢,構(gòu)建“行政執(zhí)法+檢察監(jiān)督+公益訴訟+刑事公訴”的綜合治理體系。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)可通過檢察建議督促行政機(jī)關(guān)正確履職,更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。作為公益代表機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)可提起行政和民事公益訴訟,以司法手段維護(hù)生態(tài)公益。此外,在由其他主體提起的環(huán)境公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)還可以以支持起訴人和法律監(jiān)督人的身份對公益訴訟原告的行為進(jìn)行幫助和監(jiān)督,避免公共利益受損。打造“生態(tài)多長+檢察長”的協(xié)作機(jī)制,將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、公益訴訟和支持起訴職能嵌入到生態(tài)多長制的實(shí)踐運(yùn)行之中,助推生態(tài)多長制的制度完善與運(yùn)行優(yōu)化。近年來,河南、安徽、遼寧已分別在省級層面建立“河長+檢察長”“林長+檢察長”“灣長+檢察長”的工作機(jī)制,黑龍江還出臺《“林長制”“河湖長制”“田長制”聯(lián)動機(jī)制工作方案》,建立三長聯(lián)動工作機(jī)制。通過互派人員、設(shè)立檢察官辦公室、召開
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