我國(guó)行政組織立法模式的當(dāng)代選擇

我國(guó)行政組織立法模式的當(dāng)代選擇

行政組織的研究是行政法律研究的重要組成部分。而行政組織立法則是行政組織法研究的前提。其中,行政組織法的立法模式(在本文中簡(jiǎn)稱(chēng)“行政組織立法模式”)是行政組織立法研究的重要論題之一?！靶姓M織法的立法模式也就是采用何種思路、運(yùn)用何種程序和載體進(jìn)行行政組織立法?！?1)對(duì)此,不少學(xué)者將西方國(guó)家行政組織立法模式進(jìn)行類(lèi)型化分析,如日本模式、美國(guó)模式和法國(guó)模式等。這種區(qū)分有助于人們認(rèn)識(shí)不同法系國(guó)家行政組織立法模式,并從中吸取立法經(jīng)驗(yàn)。不過(guò),如何認(rèn)識(shí)行政組織立法模式?我國(guó)行政組織立法模式屬于何種類(lèi)型?由于研究者關(guān)注不多,分析不深入,因此論之不詳。例如,有學(xué)者認(rèn)為,從我國(guó)法律傳統(tǒng)與特征來(lái)看,與大陸法系國(guó)家較為接近,而區(qū)別于英美法系國(guó)家。(2)這種將我國(guó)行政組織立法模式歸屬于大陸法系的看法可謂相當(dāng)流行。然而,這種認(rèn)識(shí)忽視了歷史變遷的復(fù)雜性和當(dāng)代立法的現(xiàn)實(shí)性,因?yàn)闊o(wú)論是從歷史還是現(xiàn)實(shí)來(lái)看,我國(guó)當(dāng)前行政組織立法模式具有自身的獨(dú)特性,這種獨(dú)特性決定了其必然與大陸法系國(guó)家存在差異,更不同于英美法系國(guó)家。對(duì)此,有必要在理論上予以澄清。一、規(guī)范形式所構(gòu)成的法律體系盡管學(xué)術(shù)界對(duì)立法模式一詞的界定并不明晰,但是就本文而言,其實(shí)際上是指在一國(guó)憲法體制下各種法規(guī)范形式所構(gòu)成的法律體系。在某種意義上說(shuō),就等同于法律體系。任何一個(gè)國(guó)家均不可能只采用單一立法模式(法典式),而只能采用多元立法模式(法規(guī)體系式)。(3)我國(guó)亦不例外。那么,應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)我國(guó)行政組織立法模式呢?無(wú)論從立法實(shí)踐還是立法設(shè)想來(lái)看,均呈現(xiàn)出中國(guó)語(yǔ)境下的特殊色彩。(一)行政組織立法模式的主體1982年憲法是現(xiàn)行法秩序具有實(shí)證效力的基礎(chǔ)規(guī)范,這里以此為原點(diǎn)來(lái)考察行政組織規(guī)范的表現(xiàn)形式。從形式上來(lái)說(shuō),只有冠以組織法名稱(chēng)的行政組織法律法規(guī)才屬于行政組織立法模式關(guān)注的對(duì)象。從實(shí)質(zhì)意義上來(lái)說(shuō),行政組織立法模式還包括不以組織法命名的行政組織法律法規(guī)。因?yàn)樾姓M織不僅包括行政機(jī)關(guān),還涉及法律法規(guī)授權(quán)的組織。當(dāng)然,目前研究主要以前者為主,以后者為輔。從我國(guó)的立法實(shí)踐來(lái)看,其呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn):1.形式上的行政組織法通說(shuō)認(rèn)為,改革開(kāi)放以來(lái),在行政組織立法上基本保持了以《憲法》為基準(zhǔn)由《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》為框架的組織立法模式。(1)也就是說(shuō),若從形式上看行政組織法,只有這兩部法律以“組織法”為標(biāo)題來(lái)命名法律。即使是僅有的兩部組織法律,前者歷經(jīng)20多年至今未修正,后者雖然屢次修改,但是地方各級(jí)人民政府部分在整體上并沒(méi)有大的變動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),在行政法規(guī)層面終于有所突破,先后制定了若干組織條例,如《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》、《國(guó)家安全機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》、《政府參事工作條例》和《行政學(xué)院工作條例》等。(2)雖然開(kāi)始出現(xiàn)以組織管理為標(biāo)題的行政法規(guī),但是從整體上說(shuō),形式意義上的行政組織法是非常匱乏的。這種局面使人們對(duì)我國(guó)行政組織法的發(fā)展產(chǎn)生了憂(yōu)慮。2.從決定形式上看與形式意義上的行政組織法匱乏形成鮮明對(duì)比的是實(shí)質(zhì)意義上的行政組織法數(shù)量驚人。無(wú)論是人大還是政府,也不論何級(jí)政府及其部門(mén),在行政組織權(quán)上具有非常大的自由裁量權(quán)。尤其是政府及其部門(mén),其行政組織權(quán)除了行政層級(jí)的限制外幾乎不受約束。例如,歷次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的依據(jù)就是人大的決定,如1998年《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》、2003年《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》、2008年《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》和2013年《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》。又如,政府部門(mén)的調(diào)整一方面由政府主導(dǎo),另一方面主要以文件形式來(lái)決定,如國(guó)務(wù)院各部門(mén)的所謂“三定方案”。行政機(jī)關(guān)以外的行政組織如事業(yè)單位的調(diào)整幾乎不受法的約束。實(shí)際上,目前實(shí)質(zhì)意義上的行政組織立法主要有兩類(lèi),即人大對(duì)行政組織的決定和政府及其部門(mén)對(duì)行政組織的決定,后者數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了前者。這種以決定形式出現(xiàn)的行政組織法構(gòu)成了主流形態(tài)。即使在行政作用法中,行政組織問(wèn)題幾乎不在其考慮范圍之內(nèi),只是籠統(tǒng)地規(guī)定各級(jí)政府及其部門(mén)或者主管部門(mén)。這種行政作用法與行政組織法脫節(jié)的現(xiàn)象在眾多法律中比比皆是。(二)提出了行政組織法規(guī)體系的進(jìn)一步完善基于上述現(xiàn)實(shí)狀況,諸多學(xué)者自20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始呼吁加強(qiáng)行政組織立法,并為此提供了理想的行政組織立法模式。有的學(xué)者提出,在憲法的指引下,制定行政組織法通則,并分別制定國(guó)務(wù)院組織法、國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)組織法、地方各級(jí)人民政府和自治地方各級(jí)人民政府組織法、地方各級(jí)人民政府和自治地方各級(jí)人民政府各職能部門(mén)組織法和其他行政機(jī)關(guān)組織法。(3)有的學(xué)者也提出,行政組織立法應(yīng)包含這樣幾個(gè)層次:第二,第二級(jí)立法,制定《中央與地方關(guān)系法》、《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民政府組織法》。第三,第三級(jí)立法,制定中央各行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法、《行政機(jī)構(gòu)編制法》的配套法規(guī)和《公務(wù)員法》的配套法規(guī)。(4)第四,這一設(shè)想在后來(lái)有所深化。其提出行政組織法規(guī)體系應(yīng)包含以下四個(gè)層次:第二層次,即制定《國(guó)務(wù)院組織法》和《中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)法》、制定《地方基本法》以及制定《社會(huì)中介組織法》。第三層次,在上述三類(lèi)法律之下,進(jìn)一步立法:在《中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)法》下制定各中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置法;在《地方基本法》之下制定《省組織法》、《市組織法》、《縣組織法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織法》以及《地方財(cái)政法》等法律;在《社會(huì)中介組織法》之下制定《行業(yè)組織法》、《社會(huì)團(tuán)體法》等。第四層次,在第三層次下,由國(guó)務(wù)院以及地方根據(jù)具體情況做進(jìn)一步的規(guī)定,如各行政機(jī)關(guān)的設(shè)置法規(guī)和各地方的組織條例。(1)這種類(lèi)似的主張?jiān)诖酥耙延袑W(xué)者提出。(2)有的學(xué)者又提出了自己的建議,在修改《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的基礎(chǔ)上,制定國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)和各直屬機(jī)構(gòu)的組織條例,制定省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以及各自治地方人民政府的組織法。(3)有的學(xué)者還提出了自己的健全和完善行政組織的立法體系的思路:第一,完善現(xiàn)行憲法中關(guān)于國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府組成、職權(quán)的規(guī)定;第三,制定《國(guó)務(wù)院組成部門(mén)組織法》;第四,制定《國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院組成部門(mén)管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制管理?xiàng)l例》;第五,制定單行的地方各級(jí)人民政府組織法;第六,制定《地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》。此外,還應(yīng)分別制定《國(guó)務(wù)院辦公廳組織條例》、《國(guó)務(wù)院組成部門(mén)和地方各級(jí)人民政府派出機(jī)構(gòu)組織條例》;省級(jí)和較大的市的人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定,結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展和政府機(jī)構(gòu)改革的具體情況和實(shí)際需要,制定各自的組織法規(guī)。(4)種種設(shè)想呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):一是立足于廣義行政組織法范圍,將公務(wù)員法、行業(yè)組織法等納入其中;二是絕大多數(shù)法律形式冠以組織之名,以此構(gòu)建出一個(gè)相對(duì)完整獨(dú)立的行政組織法體系;三是形式意義上的行政組織法和實(shí)質(zhì)意義上的行政組織法相結(jié)合,如中央與地方關(guān)系。這些立法設(shè)想試圖運(yùn)用法律手段來(lái)規(guī)范行政組織領(lǐng)域的種種問(wèn)題,以便使行政組織走向法治化的軌道。二、日本行政組織立法中的組織區(qū)域無(wú)論是現(xiàn)實(shí)形態(tài)還是理想形態(tài),若置于當(dāng)代各國(guó)行政組織立法實(shí)踐中,上述立法模式均非常獨(dú)特,因?yàn)橐越M織命名的行政組織法律法規(guī)在外域法中是非常少見(jiàn)的。即使以學(xué)界較為推崇的日本行政組織立法模式來(lái)看,除了“組織令(政令)、組織規(guī)則乃至規(guī)程(府省令)、內(nèi)部組織訓(xùn)令”(5)之外,幾乎所有的法律和條例均不用“組織法”、“組織條例”等含有組織字眼的詞匯。(6)那么,我國(guó)法律中使用的“組織法”以及學(xué)者所提出的以組織為標(biāo)題的法律法規(guī)的原型是什么呢?毫無(wú)疑問(wèn),其與新中國(guó)建立后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的歷史經(jīng)驗(yàn)有關(guān),正是基于這種歷史經(jīng)驗(yàn),使得當(dāng)代學(xué)者提出了以組織為標(biāo)題的行政組織立法體系。(一)綱領(lǐng)時(shí)期和七八憲法時(shí)期的配套法規(guī)體系從新中國(guó)建立開(kāi)始,以組織命名的法律法規(guī)幾乎貫穿了共同綱領(lǐng)時(shí)期和五四憲法時(shí)期,盡管由于歷史的原因,“建國(guó)初期配套的從中央到地方的行政組織法規(guī)體系已不復(fù)存在”。(7)那么,建國(guó)初期的行政組織法規(guī)體系又是如何組成的呢?1.組織立法初步確立根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》和《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》三大建國(guó)憲法性文件中的相關(guān)規(guī)定,建立了行政機(jī)關(guān)組織系統(tǒng)。與此相應(yīng)的行政組織立法亦漸次鋪開(kāi)。(1)從這些立法來(lái)看,除了中央人民政府委員會(huì)之外,由政務(wù)院所批準(zhǔn)的行政組織立法主要有兩種形態(tài):一是組織通則;二是組織條例。前者適用于普遍性的行政區(qū)域和行政系統(tǒng);而后者則針對(duì)一個(gè)行政組織。而且組織條例前面往往加上“試行”一詞。值得注意的是,各行政機(jī)關(guān)尚可以制定極少數(shù)的組織規(guī)程,但是絕大多數(shù)組織立法均是由政務(wù)院通過(guò)或者批準(zhǔn)的。所有這些表明,行政組織尚處于政權(quán)建設(shè)起步階段。2.從《民族區(qū)域自治法》和其他中央在行政組織立法上也有很大的變化:首先,在中央行政組織立法上,全國(guó)人大公布了《國(guó)務(wù)院組織法》,而國(guó)務(wù)院所屬各種行政機(jī)關(guān)組織規(guī)則則由國(guó)務(wù)院自行批準(zhǔn)。(2)其次,在地方行政組織立法上,全國(guó)人大通過(guò)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》,奠定了人民委員會(huì)這種政府形式的法律地位。而在民族區(qū)域自治區(qū)域,則由地方制定組織條例,報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。在組織立法形態(tài)上,基本上采用人大和人民委員會(huì)一并規(guī)定的模式,但是在有些地方將其并列規(guī)定。(1)同時(shí),全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院也制定過(guò)組織條例和組織辦法。(2)據(jù)筆者查閱法規(guī)匯編,1954年第一屆第一次全國(guó)人大后,行政領(lǐng)域的組織立法在1954至1956年之間很多,國(guó)務(wù)院多以組織簡(jiǎn)則來(lái)規(guī)定行政機(jī)關(guān),1956年以后幾乎就不再制定以組織命名的法規(guī)了。這種現(xiàn)象說(shuō)明,新中國(guó)建立以來(lái)的行政組織立法隨著各行政組織建章立制的完成已經(jīng)完成了政權(quán)建設(shè)的使命,開(kāi)始退出歷史的舞臺(tái)了。(二)國(guó)民政府組織立法的歷史考察論者或許會(huì)問(wèn):新中國(guó)初期何以會(huì)出現(xiàn)這種大規(guī)模的組織法律法規(guī)呢?從歷史的承繼關(guān)系來(lái)看,在當(dāng)時(shí)廢除國(guó)民黨六法全書(shū)之后,新中國(guó)法制建設(shè)只能依賴(lài)革命根據(jù)地政權(quán)的立法經(jīng)驗(yàn)。而無(wú)論是工農(nóng)民主政權(quán)時(shí)期,(3)還是抗日民主政權(quán)時(shí)期,(4)抑或解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,(5)以組織命名的行政組織立法數(shù)量亦是驚人的。從有限的材料來(lái)看,一類(lèi)主要是涉及政權(quán)基本結(jié)構(gòu)的憲法性文件,其中包含著行政組織的內(nèi)容,如工農(nóng)民主政權(quán)時(shí)期的蘇維埃組織法、抗日民主政權(quán)時(shí)期的政府組織條例和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的政府組織大綱。另一類(lèi)就是單行的行政組織立法,如工農(nóng)民主政權(quán)時(shí)期所制定的組織綱要和簡(jiǎn)章。(6)由于這一時(shí)期尚處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài),因此無(wú)論是從法律名稱(chēng)上還是法律體系上,均無(wú)法做到整齊劃一。不過(guò),從立法模式來(lái)看,其具有一定的特色,但不夠成熟。值得注意的是,革命根據(jù)地政權(quán)時(shí)期的行政組織立法體系亦不是空穴來(lái)風(fēng),其實(shí)際上萌芽于第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。這里舉一兩個(gè)例證。例如,1925年7月1日,廣州國(guó)民政府公布了《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》和《省政府組織法》,7月15日,又分別公布了廣東省政府民政廳、建設(shè)廳、農(nóng)工廳、軍事廳組織法。(1)又如,早在1925年開(kāi)始的省港大罷工時(shí)期,省港罷工工人代表大會(huì)不僅通過(guò)了《省港罷工委員會(huì)組織法》,而且還通過(guò)了《法制局組織法》、《財(cái)政委員會(huì)組織法》、《審計(jì)局組織法》、《糾察隊(duì)委員會(huì)組織法》、《糾察隊(duì)委員會(huì)各地辦事處組織法》、《筑路委員會(huì)組織法》和《調(diào)查處組織法》等。(2)顯然,無(wú)論是國(guó)民政府還是省港罷工工人代表大會(huì),其對(duì)以組織法命名的法律是非常熟悉的,否則就不會(huì)如此廣泛。從歷史來(lái)看,“組織法”在清末至北洋政府時(shí)期已經(jīng)開(kāi)始使用,如國(guó)會(huì)組織法,然而,大規(guī)模使用卻是從第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期開(kāi)始的。那么,為什么在這一時(shí)期流行用“組織法”來(lái)命名法律法規(guī)呢?筆者以為,受蘇聯(lián)在國(guó)共合作中的突出地位這一地緣政治的影響,蘇維埃法這一時(shí)期已經(jīng)開(kāi)始影響近現(xiàn)代中國(guó)。(3)這種影響在行政組織立法領(lǐng)域最為明顯。那么,蘇維埃法是否存在類(lèi)似大規(guī)模制定組織法律法規(guī)的情況呢?尤其是與國(guó)共合作同一時(shí)期的蘇維埃行政組織立法的情況是否存在?從時(shí)間上來(lái)看,蘇聯(lián)正處于新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期,也是蘇維埃法發(fā)展的重要階段,行政法亦不例外。在這一時(shí)期,甚至出現(xiàn)了行政法的法典化。(4)那么,這一時(shí)期的行政組織立法情況如何呢?由于材料的原因,這里主要結(jié)合20世紀(jì)80年代翻譯的蘇維埃行政法書(shū)籍進(jìn)行分析。蘇聯(lián)學(xué)者曾經(jīng)指出:“蘇聯(lián)政府以決議的形式批準(zhǔn)各部門(mén)系統(tǒng)機(jī)關(guān)的組織條例(如蘇聯(lián)各部組織通則、全蘇和共和國(guó)工業(yè)聯(lián)合組織條例、生產(chǎn)聯(lián)合組織(聯(lián)合企業(yè))條例、社會(huì)主義國(guó)家生產(chǎn)企業(yè)條例等以及關(guān)于部、國(guó)家委員會(huì)和主管部門(mén)的各別條例、章程?！?5)其又認(rèn)為:“從法律觀點(diǎn)看,管理機(jī)關(guān)具有國(guó)家權(quán)能是它的主要要素。管理機(jī)關(guān)的職權(quán)由蘇聯(lián)憲法、加盟共和國(guó)和自治共和國(guó)憲法、關(guān)于管理機(jī)關(guān)的組織通則和各別組織條例規(guī)定。在很多情況下,它也由蘇聯(lián)、加盟共和國(guó)和自治共和國(guó)的其他法律、最高蘇維埃主席團(tuán)的法令、部長(zhǎng)會(huì)議的命令、地方人民代表蘇維埃的決議規(guī)定?！?6)其還提到蘇聯(lián)、加盟共和國(guó)和自治共和國(guó)“部在相應(yīng)部長(zhǎng)會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行活動(dòng)。部的法律地位由蘇聯(lián)憲法、加盟共和國(guó)和自治共和國(guó)憲法、蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議法、加盟共和國(guó)和自治共和國(guó)部長(zhǎng)會(huì)議法、《蘇聯(lián)各部組織通則》以及各部的各別組織條例規(guī)定”。(7)從這些表述來(lái)看,國(guó)家管理機(jī)關(guān)是有組織通則和個(gè)別組織條例的,其中提到了《蘇聯(lián)各部組織通則》和各部組織條例。這說(shuō)明在蘇聯(lián)法律體系中是普遍存在組織法律法規(guī)的。雖然該作者所討論的主要是20世紀(jì)50年代至70年代的法律,但是由于這一法律體系是由早期蘇維埃法逐漸演化而來(lái)的,那么我們不能不相信在20世紀(jì)20年代同樣存在相應(yīng)的組織法律法規(guī)。正是蘇維埃行政法實(shí)踐給當(dāng)時(shí)中國(guó)人提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的借鑒:蘇聯(lián)所制定的行政組織立法在形態(tài)上已經(jīng)蘊(yùn)含后世中國(guó)行政組織立法模式。(8)三、社會(huì)主義法系國(guó)家行政組織立法模式的憲法既然新中國(guó)初期行政組織立法模式來(lái)自于蘇維埃行政法,那么,在類(lèi)型上必然屬于社會(huì)主義法系模式。由于目前研究側(cè)重于歐美日行政組織立法模式,因此,有必要對(duì)其進(jìn)行分析,并理解社會(huì)主義法系國(guó)家行政組織立法模式的特征,以便為我國(guó)行政組織法發(fā)展提供有益的經(jīng)驗(yàn)。不過(guò),由于行政組織立法模式往往與一國(guó)憲法體制有著密切的關(guān)系,所以在研究時(shí)不能不注意到各國(guó)的憲法規(guī)定,因?yàn)椤瓣P(guān)于誰(shuí)有權(quán)設(shè)立新的功能主體,以及什么樣的活動(dòng)方式(議會(huì)法律、條例、行政行為和內(nèi)部法律行為等)可以選擇,都不能一概而論,而應(yīng)當(dāng)根據(jù)要成立的功能主體的類(lèi)型、領(lǐng)導(dǎo)體制以及分配的任務(wù)等具體情況確定。這里的關(guān)鍵在于有關(guān)組織措施的組織權(quán)的分配,為此應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)的憲法規(guī)定”。(1)(一)行政組織立法模式的日本借鑒目前對(duì)上述兩大法系國(guó)家行政組織立法模式的研究并不多,大致有兩種做法:一是將西方國(guó)家行政組織法的立法模式區(qū)分為英美模式和日本模式。(2)二是將西方國(guó)家行政組織法的立法模式區(qū)分為日本模式、美國(guó)模式和法國(guó)模式三種。(3)而英國(guó)、德國(guó)也屬于法國(guó)模式。這兩種模式均注意到了大陸法系和英美法系的差異。從表面上看,這種差異似乎很大,如日本模式。若仔細(xì)辨析,實(shí)質(zhì)上沒(méi)有那么大,相反表現(xiàn)出較強(qiáng)的相似性。其一,以國(guó)會(huì)或議會(huì)法律來(lái)規(guī)范行政組織的設(shè)置。這體現(xiàn)了行政組織法定原則。其二,通過(guò)法律的授權(quán)賦予行政組織在內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整上較大的自由裁量權(quán)。這一點(diǎn)幾乎沒(méi)有例外。其三,行政組織法與行政管理法或行政作用法密切配合。這一點(diǎn)在英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)最為明顯。唯一引起質(zhì)疑的是日本。由于日本國(guó)會(huì)以法律形式大量制定內(nèi)閣法、國(guó)家行政組織法和府省設(shè)置法,使得在日本法律體系中出現(xiàn)了一個(gè)非常獨(dú)特的行政組織法規(guī)體系。這一法律現(xiàn)象迥然異于歐美國(guó)家。那么,如何認(rèn)識(shí)日本的這一做法呢?首先,日本亦存在將行政作用法和行政組織法混合規(guī)定的法律,如警察法、消防組織法、宮內(nèi)廳法。(4)在這一點(diǎn)上與歐美國(guó)家完全相同。其次,日本雖然有許多獨(dú)立的行政組織法,但是,行政組織法與行政作用法之間的關(guān)系是非常密切的。即使是在單純的行政作用法中,由于行政主體的明確性,因此,透過(guò)行政主體自然能夠連接到行政組織法之上。也就是說(shuō),兩者雖然從法律形式上分開(kāi)了,但是仍然有天然的聯(lián)系。行政作用法并不能脫離行政組織法而存在。日本行政組織法的獨(dú)立性只是一種立法技術(shù)而已。正如比較法學(xué)者達(dá)維德在談到西方法的統(tǒng)一性時(shí)指出:“在羅馬日耳曼法系各國(guó)與在普通法系各國(guó),在這方面的態(tài)度是一致的,因?yàn)榍罢吲c后者具有同樣的法的觀念,都是追求正義?！?5)因此,行政組織立法模式在歐美日諸國(guó)中存在著很大的相同性。只不過(guò),這種相同性為法律形式的表象大大掩蓋了。(二)蘇聯(lián)行政法淵源對(duì)于社會(huì)主義法系國(guó)家行政組織立法模式,目前尚沒(méi)有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行分析。這里以前蘇聯(lián)為例進(jìn)行說(shuō)明。筆者以為,這種立法模式主要有兩個(gè)特征:首先,法律通常以國(guó)家管理機(jī)關(guān)為中心來(lái)編排。以《蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)盟部長(zhǎng)會(huì)議法》為例,其大致分為總則、蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán)、蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議與其它國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、蘇聯(lián)部和國(guó)家委員會(huì)、蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議其他所屬機(jī)構(gòu)和蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議工作的組織。(6)該法律主要是從管理角度來(lái)規(guī)定部長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán),而不是從權(quán)力制約角度來(lái)進(jìn)行的。因此,其對(duì)部長(zhǎng)會(huì)議的方方面面進(jìn)行了非常具體的規(guī)定。這種立法方式在歐美日國(guó)家行政組織法中極少。即使是日本中央行政機(jī)關(guān)組織法,與其仍有很大的差異。在這種以管理為目的的行政組織立法必然呈現(xiàn)管理法的色彩。這種以管理為導(dǎo)向的行政組織也呈現(xiàn)出某種嚴(yán)格的等級(jí)性。其次,法律位階等級(jí)體系不明晰。正如前述,上述管理機(jī)關(guān)并不僅僅是由法律規(guī)定,其它法律淵源如命令和決議等亦可規(guī)定。這種法律淵源的廣泛性是由蘇維埃行政法淵源所決定的?！靶姓ㄒ?guī)范存在于法律、法令、蘇共中央和蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議的聯(lián)合決議,蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議、加盟共和國(guó)和自治共和國(guó)部長(zhǎng)會(huì)議、部、國(guó)家委員會(huì)和主管部門(mén)的命令,地方人民代表蘇維埃及其執(zhí)行委員會(huì)的決定等等之中?！?1)這些法律淵源之間是否存在嚴(yán)格的法律位階等級(jí)體系?從比較法研究來(lái)看,是有很大疑問(wèn)的。達(dá)維德曾經(jīng)指出:“立法權(quán)專(zhuān)由蘇聯(lián)最高蘇維?；蚣用斯埠蛧?guó)的最高蘇維埃行使,在蘇聯(lián),人們無(wú)意承認(rèn)形式意義上的法律與實(shí)質(zhì)意義上的法律兩者的區(qū)別來(lái)削弱或改變這個(gè)原則。實(shí)質(zhì)意義上的法律也必然是形式意義上的法律?！?2)盡管十分強(qiáng)調(diào)法律的重要地位,但是這種法律與其他法律淵源之間的關(guān)系到底如何處理則并不確定。大木雅夫認(rèn)為:“蘇維埃法的法源曾相當(dāng)復(fù)雜。從憲法、普通法律、最高蘇維埃主席團(tuán)法令、政府的行政決定和命令等形式的法源,便一見(jiàn)可知其明顯與大陸法類(lèi)似。然而,由于蘇聯(lián)舍棄了分權(quán)原則而以集權(quán)為本,所以不能套用歐洲大陸法中典型的憲法、法律、命令等法源的價(jià)值序列?！?3)“在蘇聯(lián)的實(shí)際情況下,越接近法律適用的現(xiàn)場(chǎng),法的實(shí)效力的強(qiáng)弱越是與大陸法的憲法—法律—命令之序列呈上下倒置之態(tài)?！?4)行政法領(lǐng)域(包括行政組織法)亦不例外。眾所周知,我國(guó)1954年憲法屬于社會(huì)主義憲法類(lèi)型,而直接繼承1954年憲法的1982年憲法當(dāng)然亦屬于上述類(lèi)型。其所奠定的憲法體制必定影響到行政法體系的建構(gòu),其中包括行政組織法。上述社會(huì)主義法系國(guó)家行政組織立法所具有的特征在某種意義上說(shuō)在我國(guó)亦存在。以國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為例,“《國(guó)務(wù)院組織法》自1982年制定以來(lái)歷經(jīng)26年只字未變,對(duì)1982年以后的行政改革沒(méi)有任何回應(yīng)?！?5)那么,這并不表明1982年以后的機(jī)構(gòu)改革均沒(méi)有依據(jù),這個(gè)依據(jù)就是全國(guó)人大所通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。這就涉及到?jīng)Q定的性質(zhì)問(wèn)題。從形式上看,法律與決定顯然是不一樣的。但從實(shí)質(zhì)上看,法律與決定有時(shí)又難以區(qū)分。所以有學(xué)者認(rèn)為:“決定權(quán)的靈活性,可以起到法律的作用,也可以起到命令的作用。它可以用來(lái)解決實(shí)體性問(wèn)題,也可以用來(lái)解決程序問(wèn)題?！?6)這表明,在現(xiàn)行法秩序下,法律位階等級(jí)體系并不如理論上所說(shuō)的那樣嚴(yán)格。此外,即使按照前述諸多學(xué)者所提出的行政組織立法模式,其很大程度上是按照現(xiàn)有行政管理體系展開(kāi)的,如國(guó)務(wù)院、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國(guó)務(wù)院組成部門(mén)、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)等。這種做法依然體現(xiàn)了以國(guó)家管理機(jī)關(guān)為中心的管理法色彩。盡管在我國(guó)現(xiàn)實(shí)中并不存在大量的組織法律法規(guī),但是這些設(shè)想在某種意義上折射了現(xiàn)實(shí)行政管理體制的影子。當(dāng)然,這里尚需要注意的是,盡管我國(guó)在類(lèi)型上屬于社會(huì)主義法系,但是由于歷史不同,因此在做法上并不與蘇聯(lián)相等同,而是結(jié)合了中國(guó)自身的國(guó)情來(lái)設(shè)計(jì)的。四、以憲法為指導(dǎo),確立行政組織法律主義那么,我們應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)并構(gòu)建我國(guó)行政組織立法模式呢?事實(shí)上,面對(duì)現(xiàn)實(shí)立法實(shí)踐,不少學(xué)者一方面指出了現(xiàn)存行政組織法體系存在的問(wèn)題,另一方面也提出了許多建設(shè)性建議。(7)其使我們充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)行政組織法發(fā)展任重而道遠(yuǎn)?；谏鲜龅臍v史定位,筆者結(jié)合諸多學(xué)者的看法,就我國(guó)行政組織立法模式的未來(lái)發(fā)展提出以下看法:首先,以組織法律來(lái)構(gòu)建我國(guó)行政組織法律體系是必要的。行政組織系統(tǒng)關(guān)涉到國(guó)家政權(quán)建設(shè)的穩(wěn)定,因此,通過(guò)一個(gè)有效的、穩(wěn)定的、整齊的行政組織法體系來(lái)規(guī)范國(guó)家的行政組織顯然是必要的。一方面,無(wú)論是革命根據(jù)地時(shí)期還是新中國(guó)建立初期,我國(guó)已經(jīng)有大量的行政組織立法經(jīng)驗(yàn)。這些行政組織立法為當(dāng)時(shí)政權(quán)建設(shè)提供了有力的保障,使得行政組織有法可依,有章可循。另一方面,日本行政組織立法的實(shí)踐說(shuō)明至少在形式上也可以通過(guò)一系列的組織法律來(lái)使行政組織規(guī)范化、法制化。這種組織法律不僅僅是政權(quán)剛剛建立初期所必需的,也是政權(quán)鞏固時(shí)期所必需的。因此,盡管前蘇聯(lián)法律體系已不復(fù)存在,但是其在組織立法方面的歷史經(jīng)驗(yàn)仍然值得重視。在某種意義上說(shuō),許多學(xué)者所提出的行政組織立法設(shè)想實(shí)際上是彌補(bǔ)改革開(kāi)放以前因種種原因而中斷的組織法立法傳統(tǒng)。對(duì)此,不能簡(jiǎn)單地予以全盤(pán)否定。其次,以憲法為指導(dǎo),確立行政組織法律主義這一組織法治原則。行政組織法律主義是日本行政組織法的提法?！霸谌毡?行政組織由法律(或條例)規(guī)定的原則,是有關(guān)行政組織的最為重要的基本原則?！?1)因?yàn)椤氨M量排除由行政機(jī)關(guān)主觀武斷地設(shè)置和改廢行政組織,以法律或條例予以客觀、慎重的規(guī)范,以建立民主的統(tǒng)制機(jī)制,成為現(xiàn)代國(guó)家共同的特征?！?2)這一原則在我國(guó)學(xué)者的歸納中將其稱(chēng)為依法組織原則或組織法定原則。隨著法律位階等級(jí)體系在現(xiàn)行憲法體制下的強(qiáng)化,行政組織法律主義必然成為行政組織法治的選擇。至于如何做到這一點(diǎn)?有的學(xué)者認(rèn)為,在現(xiàn)行《憲法》中將行政組織權(quán)歸屬于行政機(jī)關(guān),因此依法組織原則的真正確立只能通過(guò)修憲才能完成。(3)對(duì)此,筆者以為,從《憲法》精神和規(guī)定來(lái)看,我國(guó)已經(jīng)確立了行政組織法律主義?！稇椃ā返?2條規(guī)定全國(guó)人大的職權(quán)之一就是制定和修改國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法律。這里的國(guó)家機(jī)構(gòu)顯然包括行政組織。盡管《憲法》第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院有規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé),規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分以及審定行政機(jī)構(gòu)的編制等職權(quán),但是這些職權(quán)的行使必須在全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的法律授權(quán)下才能行使。問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何將《憲法》精神和規(guī)定落實(shí)到行政組織立法領(lǐng)域,并使之有效地成為行政組織的基本準(zhǔn)則。尤其是1999年《憲法》修正案將“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”納入《憲法》之中,使得法治主義已成為共識(shí),這種法治主義的強(qiáng)化也必然為行政組織立法提供了動(dòng)力。此外,即使我國(guó)《憲法》和法律將行政組織權(quán)賦予行政機(jī)關(guān),在行政權(quán)擴(kuò)張的現(xiàn)代國(guó)家亦可以理解,其最重要的是處理好行政組織法律保留與行政組織自由裁量權(quán)之間的關(guān)系,防止后者超越法律的邊界而肆意擴(kuò)張。對(duì)此,《立法法》已經(jīng)作了若干規(guī)定,如第8條規(guī)定各級(jí)人民政府的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能制定法律。再次,在既有法律基礎(chǔ)上構(gòu)建我國(guó)行政組織立法模式?！秶?guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是現(xiàn)行行政組織立法體系的主干。雖然不少學(xué)者提出了需要規(guī)范的對(duì)象,但是以何種法律形式來(lái)規(guī)范卻并不清晰?？傮w上來(lái)說(shuō),基于我國(guó)行政系統(tǒng)的復(fù)雜性,各種設(shè)想基本上按照行政體系的層級(jí)性分別單獨(dú)制定行政組織法律。例如有些學(xué)者提出:首先,由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定各級(jí)人民政府(國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等)的基本組織法律;其次,由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院和地方人大制定各級(jí)政府組成部門(mén)的組織條例或簡(jiǎn)則;再次,由全國(guó)人大的有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)授權(quán)制定出來(lái)的行政組織法律文件進(jìn)行嚴(yán)格的備案審查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題,并在全國(guó)人大會(huì)議提出報(bào)告。(4)然而,這種分散立法的模式雖然能夠使之形成一個(gè)數(shù)量眾多的行政組織法律體系,但是也給立法機(jī)關(guān)增加了難度,因?yàn)橐?guī)模巨大的組織法律必然使立法機(jī)關(guān)不堪重負(fù)。筆者以為,在堅(jiān)持社會(huì)主義法系組織法立法傳統(tǒng)的同時(shí),有必要采取少而精的方式來(lái)編排行政組織立法體系。(1)以《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》為準(zhǔn)設(shè)計(jì)我國(guó)行政組織立法體系?！秶?guó)務(wù)院組織法》反映了中央行政機(jī)關(guān)的基本組織形態(tài),是所有中央行政機(jī)關(guān)組織法的基干,但是并不需要將所有中央行政機(jī)關(guān)組織法內(nèi)容均納入其中,而是側(cè)重于國(guó)務(wù)院自身組織建設(shè)的內(nèi)容,同時(shí)對(duì)中央行政機(jī)關(guān)組織法規(guī)定以法律另行規(guī)定。同時(shí),《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》反映了我國(guó)地方自治的基本架構(gòu),此種立法模式應(yīng)予以保留,不過(guò)可以仿照日本地方自治法的做法,大大擴(kuò)充該組織法的內(nèi)容,其中包括地方各級(jí)人民政府部分。在此,筆者并不贊成目前學(xué)界提出的將地方政府組織法與地方人大組織法分開(kāi)處理的立法模式,因?yàn)檫@種設(shè)想將《憲法》所內(nèi)含的地方自治精神抹煞了。在此,應(yīng)充分借鑒我國(guó)《民族區(qū)域自治法》的立法模式。(2)將中央行政機(jī)關(guān)組織法予以個(gè)別制定。不過(guò),筆者不贊成將各部、委員會(huì)、辦事機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等按照機(jī)構(gòu)性質(zhì)分別予以制定組織法的做法,這種做法忽視了行政組織法中的行政一體性原則,這種行政一體性原則要求中央行政機(jī)關(guān)整體對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)進(jìn)而對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的精神。所以,應(yīng)該制定國(guó)務(wù)院組成部門(mén)即各部、委員會(huì)組織法,除此之外的國(guó)家管理局、辦事機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)要么劃歸國(guó)務(wù)院管理,要么納入各部、委員會(huì)單獨(dú)管理。當(dāng)然,在必要的時(shí)候也可以專(zhuān)門(mén)制定其他行政機(jī)關(guān)的組織法,但是這些行政機(jī)關(guān)與國(guó)務(wù)院及其部委的隸屬關(guān)系應(yīng)該以法律形式予以明確。同時(shí),改變現(xiàn)有地方行政機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,將一些涉及全國(guó)利益的事務(wù)如環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源等從地方政府職能中剝離出來(lái),由國(guó)務(wù)院及其部門(mén)單獨(dú)管理,也就是說(shuō),地方某些行政機(jī)關(guān)不應(yīng)納入地方政府組成部門(mén),而應(yīng)視為國(guó)務(wù)院及其部門(mén)在地方所設(shè)的分支機(jī)構(gòu),而這些分支機(jī)構(gòu)的組織和權(quán)限應(yīng)納入中央行政機(jī)關(guān)組織法中予以規(guī)定。對(duì)此有的學(xué)者已經(jīng)提出:“考慮根據(jù)國(guó)務(wù)院各部門(mén)的情況,在地方設(shè)立跨行政區(qū)的地方分支機(jī)構(gòu)。類(lèi)似海關(guān)、審計(jì)、銀行等部門(mén),實(shí)際上