國(guó)土空間規(guī)劃編制問(wèn)題研究

0引言國(guó)土規(guī)劃是基于原有的空間進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)，對(duì)有限的空間進(jìn)行功能、資源利用等多方面的規(guī)劃。以往，空間規(guī)劃是針對(duì)部門行業(yè)，現(xiàn)如今各行業(yè)的發(fā)展，使得國(guó)土資源規(guī)劃，從空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g優(yōu)化的規(guī)劃理念上。國(guó)家進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃，保障了國(guó)土資源統(tǒng)籌和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，保證空間格局合理部署、各項(xiàng)要素合理配置，在空間規(guī)劃體系改革過(guò)程中，落實(shí)好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。結(jié)合國(guó)情將生態(tài)文明建設(shè)和空間開發(fā)協(xié)同規(guī)劃，響應(yīng)不同主體的訴求，對(duì)于當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃工作尤為重要。1新時(shí)期對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃的要求和思考1.1基于空間規(guī)劃的要求當(dāng)前，隨著國(guó)家改革發(fā)展，賦予國(guó)土空間規(guī)劃新的屬性。與以往不同，現(xiàn)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，使得國(guó)土空間規(guī)劃更注重綜合性規(guī)劃設(shè)計(jì)，基于民生建設(shè)加強(qiáng)對(duì)空間高質(zhì)量開發(fā)建設(shè)，為民生發(fā)展提供安穩(wěn)保障。國(guó)土空間規(guī)劃與治理在新的環(huán)境下，面臨著重重壓力和挑戰(zhàn)。國(guó)土空間規(guī)劃與治理訴求如圖1所示，首先，國(guó)土空間是國(guó)家發(fā)展過(guò)程中構(gòu)建藍(lán)圖的重要依據(jù)，與城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃而言相比，國(guó)土空間規(guī)劃需要平衡好城鄉(xiāng)資源，做好資源保護(hù)與發(fā)展，探尋發(fā)展中的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃的壓力與挑戰(zhàn)在于，需要保證規(guī)劃符合自然規(guī)律，促進(jìn)人與自然和諧共生，考慮區(qū)域統(tǒng)籌，合理確定國(guó)土空間資源開發(fā)利用順序。還應(yīng)以前瞻性的眼光看待社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值等，有效提升規(guī)劃價(jià)值。生態(tài)文明建設(shè)背景下，做好生態(tài)修復(fù)也是國(guó)土規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，能夠基于生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完整性，探索空間與自然資源之間的關(guān)系，促進(jìn)綠色空間發(fā)展。此外，針對(duì)于國(guó)土規(guī)劃，還需要滿足多元主體的利益訴求。通過(guò)對(duì)國(guó)土空間合理規(guī)劃編制，滿足生活、生產(chǎn)等目標(biāo)基礎(chǔ)，充分考慮不同主體的利益訴求。政府也需要明確空間資源實(shí)際情況，便于推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。借助現(xiàn)代化技術(shù)手段，推進(jìn)空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)智慧治理。做好規(guī)劃一張圖（圖2），保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境得到綜合規(guī)劃。協(xié)調(diào)各個(gè)主體的訴求，為各個(gè)主體搭建平臺(tái)，為國(guó)土空間治理提供有力保障。圖2國(guó)土空間規(guī)劃一張圖1.2規(guī)劃思考與分析新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃，需要對(duì)原有的國(guó)土空間進(jìn)行重新規(guī)劃，并保證創(chuàng)新性?？臻g規(guī)劃，需要兼顧人口、資源、文化經(jīng)濟(jì)等多方面，利用好自然資源的同時(shí)，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。以往的空間規(guī)劃規(guī)劃根據(jù)不同要求，由不同的部門負(fù)責(zé)處理。各部門之間涉及利益，導(dǎo)致編制存在不合理現(xiàn)象[1]。想要避免各部門為了自身利益影響國(guó)土空間規(guī)劃，需要綜合各部門規(guī)劃內(nèi)容，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，保證規(guī)劃的科學(xué)性。合理進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃，才能避免各部門掙錢有限的資源，通過(guò)完善管理政策，科學(xué)進(jìn)行布置，助力區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)原有的土地進(jìn)行規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的目的。提高空間規(guī)劃的可行性和操作性，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，需要注意不同地區(qū)的差異。不同地區(qū)存在文化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等因素方面的差異，也存在相似性。注重區(qū)域差異和相同點(diǎn)，有助于合理發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，滿足區(qū)域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)供需需求，提高資源利用效率。結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)空間產(chǎn)業(yè)合理布局，才能推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展新態(tài)勢(shì)。2縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃面臨的問(wèn)題當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，面臨著較大的阻礙，由于城鄉(xiāng)發(fā)展差異較大。使得不少縣城區(qū)域發(fā)展受到制約，影響地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致空間分布時(shí)功能較弱；加上區(qū)域空間規(guī)劃，多存在不合理現(xiàn)象。由于國(guó)土空間規(guī)劃編制涉及較多種類，難以平衡各種資源規(guī)劃。加上部分地區(qū)受到歷史因素影響，更是存在土地集約利用率不高、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象；再譬如，部分地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃實(shí)踐的過(guò)程中，由于上傳下達(dá)不到位，片面強(qiáng)調(diào)自上而下，導(dǎo)致下級(jí)只能被動(dòng)接受上級(jí)規(guī)劃要求，使得規(guī)劃不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，影響規(guī)劃的合理性，難以推動(dòng)規(guī)劃工作順利開展；此外，受到各方因素影響，國(guó)土空間規(guī)劃存在統(tǒng)籌不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致生態(tài)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在沖突，影響全要素協(xié)調(diào)性；加上部分區(qū)域治理水平較低，依靠地區(qū)空間治理能力無(wú)法保證規(guī)劃從實(shí)施到管控面面俱到。因此因地制宜的政策十分重要，但是實(shí)施規(guī)劃的部門對(duì)于區(qū)域了解有限，無(wú)法保證各要素的合理配置，導(dǎo)致政策對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響[2]。另一方面，國(guó)家發(fā)展的同時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞。新時(shí)期在對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中，該應(yīng)結(jié)合現(xiàn)代化理念，將生態(tài)文明建設(shè)理念與規(guī)劃編制相融合，堅(jiān)定綠色環(huán)保道路。強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)與空間整治，協(xié)調(diào)國(guó)土空間發(fā)展目標(biāo)，助力國(guó)土空間現(xiàn)代化治理。3國(guó)土空間規(guī)劃編制要點(diǎn)3.1制定差異化規(guī)劃目標(biāo)根據(jù)各區(qū)域的資源制定合理的規(guī)劃方案，能夠有效利用地區(qū)資源，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不同地區(qū)資源多樣化，需要結(jié)合實(shí)際，制定合理方案，才能提高地區(qū)環(huán)境承載力。在土地資源發(fā)展有較好態(tài)勢(shì)的情況下，空間規(guī)劃需要強(qiáng)調(diào)人口發(fā)展以及日后規(guī)模，對(duì)人均建設(shè)指標(biāo)優(yōu)化，促使方案更加合理。采取分類實(shí)施策略的方式，引導(dǎo)周邊縣域發(fā)展，利用城市的資源優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確生態(tài)功能。通過(guò)城市中心輻射帶動(dòng)作用，形成功能齊全、良性互動(dòng)的新格局。國(guó)土空間規(guī)劃是多層次的運(yùn)行體系，需要建立明確的主體事權(quán)關(guān)系，從而對(duì)不同要素進(jìn)行合理配置。國(guó)家與省級(jí)國(guó)土資源更注重協(xié)調(diào)性，要求明確資源承載力的基礎(chǔ)上，保證人均建設(shè)指標(biāo)，構(gòu)建全域空間分區(qū)管控體系，形成分類保護(hù)的總體格局。在實(shí)際規(guī)劃方面，更應(yīng)注重承接性和引導(dǎo)性，做好統(tǒng)籌安排的同時(shí)，還應(yīng)引導(dǎo)資源合理配置。保證規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展，也能使得當(dāng)?shù)刂鸩礁S時(shí)代發(fā)展腳步，實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。通過(guò)功能引導(dǎo)、強(qiáng)化管控，為居民打造良好的人居環(huán)境。3.2明確可操作的發(fā)展路徑為了相應(yīng)國(guó)家國(guó)土空間治理和規(guī)劃，需要各地區(qū)政府結(jié)合空間發(fā)展認(rèn)真考慮，為空間實(shí)施途徑以及管理方案奠定基礎(chǔ)。在思考過(guò)程中，綜合城鄉(xiāng)發(fā)展空間可行性，將可行方案反饋給周邊區(qū)域，制定統(tǒng)一的計(jì)劃。國(guó)土空間規(guī)劃編制的前提在于，充分認(rèn)識(shí)到國(guó)土是有主權(quán)意義的物質(zhì)空間。國(guó)土空間規(guī)劃要認(rèn)真研究地理環(huán)境，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，充分發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)。遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和生產(chǎn)布局規(guī)律，突出市場(chǎng)對(duì)于資源的基礎(chǔ)性配置作用[3]。此外，生產(chǎn)地獄綜合體理論，也是空間規(guī)劃不可或缺的理論。需要綜合地區(qū)經(jīng)濟(jì)，滿足市場(chǎng)供求關(guān)系。利用產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、資源利用等，構(gòu)建適應(yīng)地域的組織結(jié)構(gòu)，推動(dòng)資源節(jié)約集約利用。國(guó)土是政府管轄范圍，也是規(guī)劃編制、實(shí)施的主體，實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，國(guó)土空間規(guī)劃要保證區(qū)域合理權(quán)益，同時(shí)加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)活力。促進(jìn)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，形成城市群的建設(shè)效應(yīng)[4]。3.3發(fā)揮中心城區(qū)帶動(dòng)作用國(guó)土空間規(guī)劃需要基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，立足于實(shí)際，以現(xiàn)有的問(wèn)題和規(guī)劃目標(biāo)為導(dǎo)向，積極響應(yīng)國(guó)家政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃。利用空間規(guī)劃將現(xiàn)有資源盤活利用，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化與綜合化發(fā)展相結(jié)合，發(fā)揮城市的輻射帶動(dòng)作用，保證經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。對(duì)于空間規(guī)劃需要保證主體功能區(qū)合理配置，保證功能區(qū)域分布的不連續(xù)性。經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分則需要基于區(qū)域個(gè)體，保證在空間分布的獨(dú)立性和唯一性。國(guó)土空間規(guī)劃需要保證開發(fā)的適宜性，對(duì)周邊開發(fā)環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)。保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布設(shè)合理，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量發(fā)展。國(guó)土空間開發(fā)適宜性，不僅包括空間內(nèi)的土地資源，還應(yīng)包括土地質(zhì)量以及區(qū)域能否產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)布局的需求。土地質(zhì)量以及基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)置，需要對(duì)其適宜性和生態(tài)修復(fù)性等做出評(píng)價(jià)，用于判斷不同性質(zhì)的土地資源用途，避免減少生態(tài)脆弱性。而國(guó)土空間規(guī)劃則是要求在有限的生產(chǎn)范圍內(nèi)，保證生產(chǎn)和消費(fèi)達(dá)成平衡。強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)分工合作，要求充分發(fā)揮地域特征，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)和區(qū)域優(yōu)勢(shì)，重視土地面積分配問(wèn)題。建立科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制，保證基礎(chǔ)設(shè)施配套與生產(chǎn)體系更加完備，有利于實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，通過(guò)實(shí)行用途管制，保證資源合理開發(fā)，形成動(dòng)態(tài)化發(fā)展過(guò)程，促進(jìn)區(qū)域合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益得到保護(hù)。3.4注重城鄉(xiāng)規(guī)劃融合發(fā)展圍繞著國(guó)土空間規(guī)劃問(wèn)題，需要基于城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村，緊緊圍繞融合發(fā)展，大力推進(jìn)國(guó)土空間總體規(guī)劃，突出各級(jí)規(guī)劃的合理性，以及城鄉(xiāng)融合的重要性。在規(guī)劃編制過(guò)程中，逐步落實(shí)空間主體功能，突破資源流動(dòng)障礙，構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的發(fā)展格局。國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，將縣域作為推動(dòng)城市化發(fā)展的重要切入點(diǎn)，通過(guò)完善產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在更大范圍內(nèi)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展資源，促進(jìn)要素流動(dòng)。鼓勵(lì)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的同時(shí)，還應(yīng)做到資源集中供應(yīng)、精準(zhǔn)投放，滿足多元主體的實(shí)際需求，提高養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，保障人們的幸福生活[5]。3.5統(tǒng)籌生態(tài)綠地系統(tǒng)規(guī)劃從工業(yè)文明到新時(shí)期的生態(tài)文明建設(shè)，城市化發(fā)展帶給國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。在城市發(fā)展驅(qū)動(dòng)系，國(guó)土空間規(guī)劃模式也發(fā)生改變。新型市場(chǎng)化、信息化的變化，改變著現(xiàn)代化國(guó)土空間規(guī)劃與治理方向，構(gòu)筑了新的生態(tài)空間理念。國(guó)土資源空間安全關(guān)乎到資源、糧食等多方面的內(nèi)容，需要部門在編制過(guò)程中，秉承安全底線思維。將集約化、智能化等理念，融入空間規(guī)劃與治理體系中，提高空間安全保障能力。基于涉及全要素，面對(duì)新時(shí)期帶來(lái)的挑戰(zhàn)。通過(guò)收集數(shù)據(jù)分析對(duì)比，保證計(jì)劃與成果縱向傳導(dǎo)，真正實(shí)現(xiàn)上傳下達(dá)，保證空間規(guī)劃政策切實(shí)落地，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的路線如圖3所示。圖3推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的路線生態(tài)環(huán)境方面，要求統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)修復(fù)工作，構(gòu)建綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)空間各要素流動(dòng)。兼顧生態(tài)與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量并重，打造一體化的空間格局。城市發(fā)展的同時(shí)，考慮經(jīng)濟(jì)可行性，帶動(dòng)周邊城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展，布設(shè)綠地、廊道等，保證綠地系統(tǒng)的完整性，推進(jìn)城市空間科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格控制各項(xiàng)要素，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。4結(jié)語(yǔ)綜上所