農村居民點用地規(guī)模的動態(tài)遞增法預測研究

農村居民點用地規(guī)模的動態(tài)遞增法預測研究

一、合理計算農村居民點的重要性土地使用總體規(guī)劃中合理計算農村居民點的土地規(guī)模非常重要，特別是在新的土地利用總體規(guī)劃中。(一)農村居民點是建設用地的重要組成部分之一,農用地、建設用地和未利用土地是我國當前土地一級分類標準中的三大地類,土地利用總體規(guī)劃是對未來一段時期內的土地利用結構和布局的合理安排。建設用地規(guī)劃指標和布局是否合理是土地利用總體規(guī)劃重要的內容,而農村居民點又是建設用地的重要組成部分之一。以湖南省為例,2005年底,農村居民點的用地面積為81.79×104hm2,為建設用地總面積142.04×104hm2的57.58%。因而,農村居民點用地規(guī)模是否合理在土地利用總體規(guī)劃修編中扮演著重要角色。(二)農村居民點用地在規(guī)劃中的角色全國新一輪的土地利用總體規(guī)劃提出了建設用地增加和農村居民點用地面積的縮減相掛鉤的理念,農村居民點用地在規(guī)劃中又扮演了一個重要的角色。各項社會經濟發(fā)展的建設用地,不但要考慮單純的新增建設用地,還要如何通過農村居民點用地的合理利用以提高土地的利用效率,農村居民點的規(guī)劃合理與否將關系到地域經濟發(fā)展的各個方面。(三)作為建設社會主義新農村戰(zhàn)略的保障基礎在全國第十一個五年規(guī)劃中,明確地提出了建設社會主義新農村的理念。而土地是農村各項建設的物質載體,合理確定農村居民點的用地規(guī)模是各項農村建設不可缺少的內容,因而在新一輪土地利用總體規(guī)劃中合理確定這一規(guī)劃指標,成為建設社會主義新農村戰(zhàn)略的保障基礎。(四)土地開發(fā)整理全國土地開發(fā)整理事業(yè)自2002年以來得到了蓬勃的發(fā)展,但分析近五年來的發(fā)展不難看出,對未利用土地的開發(fā)和對已有耕地的整理是當前土地開發(fā)整理的主要方向。在開發(fā)和已有耕地整理的潛力不斷減少的情況下,開展農村居民點的整理工作,將成為新增耕地的主要手段之一,合理的規(guī)劃農村居民點用地,將為在新一輪土地利用總體規(guī)劃實施期間推進農村居民點整理打下良好基礎。(五)我國資源節(jié)約集約利用的必要性國務院《關于做好建設節(jié)約型社會近期重點工作的通知》中明確指出:“粗放型的經濟增長方式尚未得到根本轉變,與國際先進水平相比,仍存在資源消耗高、……我國淡水、土地……等資源不足的矛盾更加突出,環(huán)境壓力日益增大”、“必須統(tǒng)籌協(xié)調經濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關系,……提高資源利用效率,減少損失浪費,以盡可能少的資源消耗,創(chuàng)造盡可能大的經濟社會效益”。土地作為基礎資源之一,農村居民點用地作為土地現(xiàn)狀中最大的建設用地,能夠科學合理的規(guī)劃和確定規(guī)模,有利于實現(xiàn)土地的節(jié)約利用①。二、在上一輪中，計算方法和問題(一)村鎮(zhèn)建設用地總體規(guī)劃人均指標定額法是上輪土地利用總體規(guī)劃進行農村居民點用地規(guī)模預測的主要方法,該方法來源于《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》(試行)中對村鎮(zhèn)農村居民點用地規(guī)模預測的規(guī)定。其計算公式為:式中:U為規(guī)劃期內農村居民點建設用地總規(guī)模(hm2);P為規(guī)劃農村居民點(人);A為規(guī)劃村鎮(zhèn)人均建設用地標準(m2)。同時對村鎮(zhèn)人均建設用地指標進行了規(guī)定(參見《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程(試行)》)。(二)農村居民點用地方面存在的問題盡管上輪土地利用總體規(guī)劃對指導全國土地資源的合理利用起到了很好的指導作用,但仍存在一些問題,其中在農村居民點用地方面存在的問題尤為突出。1.模式比較,存在多種問題測算方法的機械性主要表現(xiàn)在人均建設用地指標的確定上:①全國一刀切的模式,沒有充分考慮我國幅原遼闊,各地有所不同的實際情況;②沒有充分考慮實施的可能性,農村居民點用地規(guī)模的縮減將受到社會、經濟、人口、城鎮(zhèn)化速度等多方面的因素制約,強行的套用人均建設用地標準操作性不強。2.大規(guī)模農村居民造林的面積土地利用是一個動態(tài)的過程,農村居民點用地的變化情況也是一個動態(tài)的。就降低人均居民點占用面積而言,在進行大規(guī)模的農村居民點整理工作沒有開展之前,主要的途徑是依靠對新增農村居民建房的嚴格指標控制來實現(xiàn)的。農村居民建房的多少,直接與農村經濟發(fā)展狀況和住房的使用周期有關。因而,規(guī)劃中以固定的人均用地指標來確定農村居民點用地總規(guī)模的測算辦法是缺乏動態(tài)性的。3.效果不理想由于規(guī)劃方法存在一定的不合理性,導致土地利用總體規(guī)劃實施過程中,農村居民點的建設用地規(guī)劃指標沒有能得到很好的落實,規(guī)劃實施效果很不理想。如《湖南省土地利用總體規(guī)劃(1997-2010年)》確定:至2010年全省的農村居民點用地規(guī)模由1996年底的81.03×104hm2,縮減到2010年的70.30×104hm2,凈減少10.73×104hm2。至2005規(guī)劃實施8年時間,全省的農村居民點的總面積為81.79×104hm2,農村居民點用地面積不但沒有減少還有所增加,規(guī)劃實施效果極不理想。三、合理計算方法(一)采用地下空間改造的方式確定農村居民點用地的確定主要受三個方面的影響:①區(qū)域農村居民在土地利用規(guī)劃實施期間新增建房的數(shù)量及人均用地面積的確定;②城鎮(zhèn)化水平的提高,農村居民轉變?yōu)槌擎?zhèn)人口,對在農村的住房進行拆遷;③對農村居民點整理力度的大小。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中,測算農村居民點用地規(guī)模時只有充分科學的掌握了以上三個方面的因素,并對各因素進行科學合理預測基礎上,才能準確的測算新一輪土地利用總體規(guī)劃中農村居民點建設用地規(guī)模。(二)新增農村居民點用地規(guī)模筆者分析認為,在土地利用總體規(guī)劃中,農村居民點的用地規(guī)模可采用動態(tài)平衡法進行測算,測算公式如下:式中:S1為規(guī)劃農村居民點用地規(guī)模;S0為現(xiàn)在農村居民點用地規(guī)模;S增為新增農村居民點用地規(guī)模;S減為農村居民點用地縮減規(guī)模。其中:S增共包括兩部分的內容:①重新選址的新建房農戶需要的農村居民點建設用地;②由于“分戶”引起的新增農村居民點建設用地。S減共包括三個方面:①新增農戶建房嚴格按照規(guī)劃指標控制節(jié)約的農村居民點用地面積;②農村居民點整理縮減的農村居民點用地面積;③農村居民城鎮(zhèn)化導致的農村居民面積的減少。該方法從區(qū)域的社會經濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度等方面來綜合考慮,動態(tài)的理解農村居民點用地規(guī)模的變化情況,與上輪規(guī)劃的農村居民點測算方法相比較,具有一定的科學性和可操作性。(三)測量方法的范圍根據(jù)對上述方法的論述,筆者認為該農村居民點用地面積的測算方法適合于省、市、縣、鄉(xiāng)四級規(guī)劃且有利于規(guī)劃的協(xié)調。1.多種測算方法對于農村居民點用地規(guī)模的規(guī)定,在科學的界定上是適用因為對農村居民點規(guī)劃規(guī)模的預測是省、市、縣、鄉(xiāng)四級規(guī)劃必須具備的內容,而上輪土地利用總體規(guī)劃,在確定農村居民點用地規(guī)模中普遍采用的是前文所述的方法,其弊端在各級規(guī)劃中都是存在的,一種新的測算方法,在科學的界定下對各級規(guī)劃都是適用的。2.參與編制條件本輪土地利用總體規(guī)劃編制,不是采用純粹的自上而下的編制方法,而是各級規(guī)劃同時進行,且在公共參與的條件彼此協(xié)調編制的。這就為農村居民點用地規(guī)模確定上進行廣泛的調查和聽取廣大人民群眾的建議和意見提供了基礎,而該方法決定了公式(2)中相關指標的確定沒有現(xiàn)成資料可查,如農村居民拆建房率(下文實例中會涉及)等,只有在調查中取得。正是新的規(guī)劃特點,決定了本方法的適用性。3.上級規(guī)劃指標土地利用總體規(guī)劃總體來說是一種自上而下的規(guī)劃,下級規(guī)劃要服從上級規(guī)劃下達的指標。如果上下級規(guī)劃采用統(tǒng)一的調查模式,統(tǒng)一的測算思維并同時開展同一指標測算工作,才能做到互相參照調查數(shù)據(jù),彼此協(xié)調而使規(guī)劃更好銜接,利于規(guī)劃體系的科學性。四、計算示例(一)農村居民點的新規(guī)模計劃1.新建筑，增加農村居民點2.第一階段:農民為城鎮(zhèn)人口。據(jù)年齡限制,其又分據(jù)湖南省第五次人口普查資料,其中在6~14年齡段的人口總數(shù)為1012.25萬人,16~64歲之間未婚人口約為1963.58萬人,按目前的城鎮(zhèn)化水平計算,居住在農村和居住在城鎮(zhèn)該部分人口分別為1237萬人和727萬人,在本輪規(guī)劃期間這個年齡段的人將步入婚姻,組建新的家庭,會和父母分家造成農村分戶的情況。結合湖南省城鎮(zhèn)化水平的速度,同時考慮到該年齡段的人口轉化為城鎮(zhèn)人口的速度快于其他年齡段的人口,按城鎮(zhèn)化水平到2020年比全省平均水平高15個百分點計算(《湖南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2003-2020)》結論),至2020年農村婚齡人口約為590萬人。規(guī)劃期間此類人群可組成300萬個家庭左右,考慮到現(xiàn)在多為獨生子女家庭,調查表明這部分農村婚齡人群另立門戶的比例25%左右,產生的新分戶約為75.00萬戶,屆時戶均人口按3.5人計算,分戶后按人均用地標準150m2用地計算,每戶用地面積約為525m2,分戶新增農村居民點用地面積為3.94×104hm2。(二)州的均建設用地2005年底,湖南省共有農村居民點面積81.80×104hm2,農村人口總規(guī)模為4241.22萬人,平均人均居民點面積為192.86m2。根據(jù)《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》(GB50188-93),農村人均建設用地面積最大不應超過150m2,而湖南省的情況超過了人均用地指標。理論上分析,規(guī)劃期間人均居民點達到標準的上限,全省還有農村居民用地潛力為18.18×104hm2,但考慮到農村居民點用地挖潛受相關因素的限制和約束,完全挖掘農村居民點的理論潛力是不可行的。1.農村居民點拆遷建考慮到在規(guī)劃實施期間,對舊房拆建的農戶嚴格按照標準規(guī)定提供房屋建設用地,會使新建的房屋比原有的房屋占用的面積減少,可以盤活一部分農村居民點建設用地。依據(jù)我們在望城縣開展的調查,農村居民點拆建的比例約為8.21%,望城為湖南省經濟較為發(fā)達的縣,全省的農村居民拆建房的比例將低于這一比例,約為2.0%,根據(jù)2005年統(tǒng)計資料,我省農村戶均人口為3.89人,全省按人均150m2/人的標準進行重新批準建設用地進行計算,每一個拆建戶可節(jié)約用地166.73m2。全省共有農村戶為1481.66萬戶,按拆建比例為2.50%計算,平均每年約可節(jié)約土地0.62×104hm2,到2020可挖潛農村居民點用9.30×104hm2。2.湖南農村居民點的整理隨著耕地保護與經濟建設對土地需求的矛盾日益突出和耕地開發(fā)整理潛力日益減少,在新一輪土地利用總體規(guī)劃實施期間,加快農村居民點的整理,以保障耕地占補平衡,將成為未來15年間重要的土地管理任務之一。盡管湖南省的社會經濟相對不發(fā)達,農村居民點的開發(fā)整理工作還在一定程度上受到投資和農村經濟落后的制約,但在規(guī)劃實施期間開展一定數(shù)量的農村居民點整理工作將成為必然。依據(jù)《湖南省土地開發(fā)整理規(guī)劃(2001-2010)》,全省在規(guī)劃期間共要整理農村居民點面積為61.08×104hm2。而根據(jù)該規(guī)劃的執(zhí)行情況分析,規(guī)劃實施近五年來,農村居民點整理基本上沒有實施,處于停滯狀態(tài),考慮到全省農村經濟的實際情況,從2010年到2020年農村居民點整理目標只可能實現(xiàn)目標的20%左右,根據(jù)湖南省農村居民點整理的典型調查,整理后的農村居民點規(guī)模是整理前的30%左右,則整理后的農村居民點面積為3.67×104hm2。3.湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀根據(jù)全省“十一五”社會經濟發(fā)展目標,全省的城鎮(zhèn)化水平在“十一五”期間以每年1.6個百分點的速度增加,2010年全省城鎮(zhèn)化水平為45%。根據(jù)《湖南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2003年-2020年)》的規(guī)劃,2020年全省城鎮(zhèn)化水平將達到55%左右。根據(jù)《湖南省國民經濟與社會經濟發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》對2020年的深遠影響展望,屆時湖南省人口總規(guī)模將達到7250萬人。屆時的農村人口總量約為3262.5萬人,2005年底全省農村人口總量為4241.22萬人,2020農村人口比2005年末減少978.72萬人。我國由于城鄉(xiāng)二元結構的原因,農村人口城鎮(zhèn)化時常不是“整戶城鎮(zhèn)化”,這種情況中遷人不拆房的情況存在比例較大。根據(jù)當前的調查顯示,農村人口遷人拆房的比例為15%左右,考慮到隨著城鎮(zhèn)化水平的加快和土地管理政策的加強,屆時這一比例可達到30%左右,按此比例計算至2020年,通過農村人口城鎮(zhèn)化,可節(jié)約存量土地5.66×104hm2。(三)模計算表1綜合上述對農村居民點新增規(guī)模的預測和縮減對農居民點規(guī)模的預測,采用式(2)的計算方法可對湖南省農村居民點規(guī)劃規(guī)模計算(表1)。根據(jù)預測結果進行分析,到2020年湖南省的農村人口為3262.5萬人,屆時的人均農村居民點用地為228.20㎡,雖然人均農村居民點面積比2005年要高,但規(guī)劃的結果要比強行套用國家標準(最高人均150㎡)更符合實際和具有可操作性,與上輪規(guī)劃確定的農村居民點縮減規(guī)模相比減少了近3×104hm2,規(guī)劃的科學性也有所提高。五、控制目標的對策措施根據(jù)湖南省上輪土地利用總體規(guī)劃實施的情況進行分析,預測的農村居民點規(guī)模目標要想實現(xiàn),尚有一定難度,因而只有制定科學合理的對策措施才能保障土地利用總體規(guī)劃中農村居民點控制目標的實現(xiàn)。(一)引導土的利用,保證農村居民點的整體布局要想使規(guī)劃的農村居民點規(guī)模能夠順利實施,尤其是農村居民點縮減部分能得實現(xiàn)。應在規(guī)劃中強調農村居民點的布局,在布局中應充分體現(xiàn)“節(jié)約集約”用地的原則,針對不同的農村居民點,分別劃分農村居民點建設區(qū)、農村居民點控制區(qū)和農村居民點縮并區(qū)等不同的規(guī)劃控制區(qū),并針對不同的用地管制區(qū)制訂嚴格的管制規(guī)則,且在新一輪土利用總體規(guī)劃實施過程中嚴格執(zhí)行。(二)土地規(guī)劃編制應在經濟發(fā)展的同時,把農村居點整理作為土地開發(fā)整理的另外一個重點,在土地利用總體規(guī)劃的指導下編制農村居民點整理規(guī)劃。對經濟條件較