城市化與工業(yè)化雙重推動(dòng)下的城市發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題

城市化與工業(yè)化雙重推動(dòng)下的城市發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題

城市規(guī)模和規(guī)模由目前呈現(xiàn)加速擴(kuò)張趨勢(shì),城市自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，在工業(yè)化和城市化的雙重推動(dòng)下，中國(guó)城市人口快速增長(zhǎng)，城市化率從1978年的17.9%增加到2007年的44.9%，年均增長(zhǎng)0.93%。我國(guó)城市總數(shù)也由1978年的193個(gè),增加到2007年的655個(gè),其中人口在50萬(wàn)以上的大城市也由40個(gè)增加到140個(gè)。與此同時(shí),大城市規(guī)模也快速擴(kuò)張,如南京市近10年來(lái)年均新增20余萬(wàn)人。城市特別是大城市的快速發(fā)展,給國(guó)家和社會(huì)快速創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí),也帶來(lái)了類似于美國(guó)1960年代的蔓延性擴(kuò)張所造成的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、發(fā)展低效率等不可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。未來(lái)10年到20年,我國(guó)城市化還將保持較快的增長(zhǎng)速度,大城市以其特殊的資源效率優(yōu)勢(shì),仍將成為我國(guó)城市化的主要承載空間。本文以空間為對(duì)象,以南京為例,重點(diǎn)研究大城市空間發(fā)展的有效控制問(wèn)題,提出適合我國(guó)國(guó)情與制度環(huán)境的城市增長(zhǎng)管理工具,以期促進(jìn)我國(guó)城市總體規(guī)劃的有效實(shí)施。1增長(zhǎng)管理工具。在全球增加從目前國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于城市增長(zhǎng)管理的研究看,大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,城市增長(zhǎng)管理(growthmanagement)政策的運(yùn)用最初起源于美國(guó)。其產(chǎn)生的主要背景是戰(zhàn)后的美國(guó)城市快速增長(zhǎng)、城市無(wú)限制蔓延擴(kuò)張帶來(lái)了資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、基礎(chǔ)設(shè)施浪費(fèi)、土地利用低效等問(wèn)題。美國(guó)的一些學(xué)者開(kāi)始檢討這種無(wú)限制的發(fā)展方式,并開(kāi)始研究制定相應(yīng)的政策和措施,期望采取主動(dòng)的增長(zhǎng)管理方式抑制城市的無(wú)序增長(zhǎng),這些政策措施被稱作增長(zhǎng)管理的“工具”或“技術(shù)”。在美國(guó)的佛羅里達(dá)州、華盛頓州等還制定了增長(zhǎng)管理方面的法律來(lái)約束城市的無(wú)序增長(zhǎng)。隨著增長(zhǎng)管理理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展,各地區(qū)都結(jié)合自身的發(fā)展環(huán)境與條件進(jìn)行了不斷創(chuàng)新,各種增長(zhǎng)管理工具不斷出現(xiàn),增長(zhǎng)管理工具類型也不斷豐富。這些增長(zhǎng)管理的工具一般分為城市增長(zhǎng)控制與開(kāi)敞空間保護(hù)兩大類,主要包括:城市增長(zhǎng)邊界、城市服務(wù)邊界、擴(kuò)建限制、公交導(dǎo)向型開(kāi)發(fā)、環(huán)境影響報(bào)告、設(shè)定城市最終規(guī)模、綠帶控制、設(shè)置農(nóng)田專區(qū)等。這些增長(zhǎng)管理工具在美國(guó)等國(guó)家與地區(qū)得到比較廣泛的應(yīng)用,并取得了比較成功的經(jīng)驗(yàn)。以應(yīng)用最普遍的一項(xiàng)增長(zhǎng)管理工具——城市增長(zhǎng)邊界(UrbanGrowthBoundaries)管理為例,美國(guó)俄勒岡州波特蘭市,成功地運(yùn)用了“城市增長(zhǎng)邊界”的管理工具,有效地控制了城市的無(wú)序增長(zhǎng);首爾的綠帶政策也成功地控制了城市向周圍農(nóng)村地區(qū)的無(wú)序蔓延。從我國(guó)所處的工業(yè)化與城市化的發(fā)展階段,以及法律與制度環(huán)境來(lái)看,以上城市增長(zhǎng)管理工具也是比較適合我國(guó)國(guó)情的。2城市空間形態(tài)的失控改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)大多數(shù)城市都經(jīng)歷了二到三次總體規(guī)劃的編制和修編過(guò)程,很多城市正在開(kāi)展新一輪總體規(guī)劃修編工作。每當(dāng)我們?cè)u(píng)價(jià)城市總體規(guī)劃實(shí)施成效時(shí),在為總體規(guī)劃對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到引領(lǐng)作用而感到欣慰的同時(shí),也都會(huì)遺憾地發(fā)現(xiàn),城市總體規(guī)劃預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間往往存在一定的偏差,尤其是城市空間形態(tài)的失控已經(jīng)成為大多數(shù)城市尤其是大城市的發(fā)展之痛。大城市城市空間形態(tài)的失控,主要體現(xiàn)在城市增長(zhǎng)邊界的失控,產(chǎn)生的后果是城市發(fā)展無(wú)序蔓延帶來(lái)的城市形態(tài)的變形、城市發(fā)展占用生態(tài)空間、土地利用低效無(wú)序、城市公共資源的浪費(fèi)等。其原因,一方面來(lái)自于城市規(guī)劃自身對(duì)城市快速發(fā)展的預(yù)期不足和對(duì)城市預(yù)期目標(biāo)的過(guò)于理想,另一方面主要來(lái)自于對(duì)城市增長(zhǎng)管理缺乏有效的技術(shù)手段與政策工具。根據(jù)《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2005—2020)》草案的預(yù)測(cè),我國(guó)城市化還將保持較快的增長(zhǎng)速度,2020年全國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到56~58%,城鎮(zhèn)人口將達(dá)到8.1~8.4億人。與此同時(shí),我國(guó)人多地少、人均資源占有量相對(duì)較少的國(guó)情,使得過(guò)去30余年以付出沉重環(huán)境資源為代價(jià)的粗放式發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼。未來(lái)10年到20年,如何結(jié)合我國(guó)國(guó)情、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),協(xié)調(diào)好快速發(fā)展需求與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的矛盾,將成為正在開(kāi)展新一輪總體規(guī)劃修編城市面臨的最為緊迫的問(wèn)題。從某種程度講,我國(guó)大城市當(dāng)前與未來(lái)一段時(shí)間將要面臨的發(fā)展問(wèn)題,與美國(guó)1960年代城市增長(zhǎng)管理政策產(chǎn)生的背景有很多相似之處,因此,借鑒美國(guó)等國(guó)家城市增長(zhǎng)管理的成功經(jīng)驗(yàn),選擇適合各城市可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃技術(shù)與增長(zhǎng)管理工具,也就顯得十分必要與迫切。3大力推進(jìn)技術(shù)與政策工具的應(yīng)用創(chuàng)新以提高城市增長(zhǎng)管理成效城市增長(zhǎng)管理的目的是引導(dǎo)城市從無(wú)序增長(zhǎng)到有序增長(zhǎng),從而促進(jìn)城市的全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,這與科學(xué)發(fā)展觀的要求是相一致的,這也是城市規(guī)劃的目的所在。那為什么總體規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中往往出現(xiàn)失控現(xiàn)象呢?筆者認(rèn)為,一方面來(lái)自于城市規(guī)劃的技術(shù)工具和支撐城市規(guī)劃實(shí)施的政策工具的缺乏和不完善;另一方面,技術(shù)工具與政策工具需要相互支持與配合,才能使城市增長(zhǎng)得到真正有效的管理。南京在制定2020年城市總體規(guī)劃中,以增長(zhǎng)管理為導(dǎo)向,嘗試進(jìn)行了規(guī)劃編制技術(shù)與政策工具應(yīng)用的探索。南京現(xiàn)行總體規(guī)劃2010年即將到期,經(jīng)建設(shè)部批準(zhǔn),2007年起依法啟動(dòng)了總體規(guī)劃修編工作。新一輪總體規(guī)劃提出的南京城市發(fā)展總體目標(biāo)是:構(gòu)建“區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、高效和諧發(fā)展的新都會(huì)”。南京當(dāng)前和今后20年左右面臨的主要發(fā)展矛盾是:在發(fā)展規(guī)模上面臨無(wú)限需求與有限供應(yīng)之間的矛盾,在空間增長(zhǎng)上面臨無(wú)序蔓延與有序控制之間的矛盾,在土地利用上面臨粗放低效與集約高效之間的矛盾……。依據(jù)城市發(fā)展目標(biāo)、針對(duì)發(fā)展中的矛盾,2020年南京城市總體規(guī)劃的編制,針對(duì)規(guī)模增長(zhǎng)管理、形態(tài)增長(zhǎng)管理、設(shè)施配置管理三個(gè)方面,采用了技術(shù)與政策兩種工具:技術(shù)工具是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)、解決發(fā)展矛盾的重要技術(shù)手段,政策工具是支撐技術(shù)手段落實(shí)的重要政策保障(表1)。3.1通過(guò)政策工具解決發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題在人多地少的國(guó)情下,城市規(guī)模的控制應(yīng)更加關(guān)注對(duì)用地增長(zhǎng)規(guī)模的控制。一方面土地資源的供應(yīng)有限、土地利用效率不高,另一方面各級(jí)地方政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為“旗號(hào)”的土地?cái)U(kuò)張需求強(qiáng)勁,這是新一輪總體規(guī)劃修編城市所面臨的普遍矛盾,南京也不例外。南京在新一輪總體規(guī)劃修編中,主要通過(guò)遠(yuǎn)景容量控制與規(guī)劃期城市、土地、經(jīng)濟(jì)“三規(guī)”協(xié)調(diào)平衡的技術(shù)方法,以及農(nóng)村土地整理政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、投資開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等政策工具解決發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。遠(yuǎn)景容量控制的主要目的是確保城市生態(tài)安全的基本底線,主要方法是分析影響南京城市發(fā)展規(guī)模的相關(guān)因素,按照“短板”效應(yīng)確定關(guān)鍵影響因素后,確定南京未來(lái)發(fā)展適宜的城市規(guī)模,保障城市的宜居性和發(fā)展的可持續(xù)性。規(guī)劃期城市發(fā)展規(guī)模的確定是總體規(guī)劃最難也是最容易引起爭(zhēng)議的矛盾焦點(diǎn),其主要難點(diǎn)在于如何協(xié)調(diào)好需求、供應(yīng)、效率三者之間的平衡關(guān)系。南京城市總體規(guī)劃修編之初,就確定了“三規(guī)”協(xié)調(diào)的技術(shù)路線,由國(guó)土部門組織編制土地利用規(guī)劃并提出土地供應(yīng)計(jì)劃,由發(fā)改委研究近中遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo),由規(guī)劃部門協(xié)調(diào)需求與供應(yīng)之間的矛盾(圖1)。而協(xié)調(diào)兩者之間矛盾依靠的主要手段就是政策工具。如通過(guò)農(nóng)村土地整理政策,一方面解決農(nóng)村土地利用效率不高、農(nóng)村公共服務(wù)水平難以提高等問(wèn)題,另一方面可以部分解決城市發(fā)展空間不足問(wèn)題;又如通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策和投資開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入機(jī)制,一方面可以促進(jìn)南京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),另一方面可以盤活南京存量土地,提高土地利用效率。最終實(shí)現(xiàn)需求、供應(yīng)、效率三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。3.2基本農(nóng)田作用政策工具改革開(kāi)放以來(lái),經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化的快速推進(jìn),有力推動(dòng)了城市的快速擴(kuò)張,發(fā)展條件具有比較優(yōu)勢(shì)的大城市,在城市總體規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中普遍出現(xiàn)了形態(tài)失控的現(xiàn)象。如何有效控制城市空間形態(tài),是新一輪城市總體規(guī)劃修編面臨的另一個(gè)難題。南京在新一輪總體規(guī)劃修編過(guò)程中應(yīng)用的主要技術(shù)工具包括:遠(yuǎn)景城市形態(tài)控制、確定建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界和生態(tài)綠化控制邊界(綠帶)、劃定基本農(nóng)田穩(wěn)定發(fā)展區(qū);政策工具包括:建設(shè)用地項(xiàng)目許可制度(依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法)、綠線和綠地管理?xiàng)l例、主導(dǎo)功能區(qū)劃與差異化考核制度、基本農(nóng)田專區(qū)保護(hù)條例。遠(yuǎn)景城市形態(tài)的控制借鑒了新加坡X年的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn),是配合遠(yuǎn)景容量控制的空間落實(shí),是確保南京城市生態(tài)安全基本底線、凸現(xiàn)南京山水城林融于一體城市空間特色的重要技術(shù)手段。其主要方法是在建立基本生態(tài)安全格局基礎(chǔ)上,按照TOD導(dǎo)向理念,建立“多心開(kāi)敞、軸向組團(tuán)、擁江發(fā)展”的高效率的城市空間發(fā)展格局(圖2)。建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界、生態(tài)綠化控制邊界和基本農(nóng)田穩(wěn)定發(fā)展區(qū)的劃定,是有效控制遠(yuǎn)景城市空間形態(tài)的重要技術(shù)工具。在總體規(guī)劃中,具體操作方式為:依據(jù)遠(yuǎn)景容量、規(guī)劃期城市發(fā)展規(guī)模、以及遠(yuǎn)景城市空間形態(tài),劃定遠(yuǎn)景、規(guī)劃期建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界;依據(jù)基本生態(tài)安全格局和遠(yuǎn)景城市空間形態(tài)劃定綠化控制邊界;建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界和生態(tài)綠化控制邊界之間的用地作為基本農(nóng)田穩(wěn)定發(fā)展區(qū)。城市在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)城市空間形態(tài)失控的原因,除了技術(shù)手段不夠完善外,另一個(gè)重要原因是實(shí)施政策的缺位與錯(cuò)位。筆者認(rèn)為“三線”(建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界、生態(tài)綠化控制邊界和基本農(nóng)田穩(wěn)定發(fā)展區(qū))控制是確保城市空間形態(tài)的最基本、也是最有效的技術(shù)工具,但是,如果沒(méi)有相應(yīng)的政策工具配合,城市空間形態(tài)在發(fā)展過(guò)程中依然會(huì)走樣。建設(shè)用地項(xiàng)目許可制度是依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法制定的確保建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界得以有效控制的最重要的政策工具,要求建設(shè)用地項(xiàng)目的許可必須限定在建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界以內(nèi);綠線和綠地管理?xiàng)l例和基本農(nóng)田專區(qū)保護(hù)條例是確保城市生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間有效保護(hù)與合理利用的重要政策措施;主導(dǎo)功能區(qū)劃與差異化考核制度的建立(主導(dǎo)功能區(qū)劃即根據(jù)總體規(guī)劃確定的城市功能分區(qū),確定各行政區(qū)的主導(dǎo)功能;差異化考核制度即依據(jù)各區(qū)的主導(dǎo)功能確定相應(yīng)的考核內(nèi)容與考核標(biāo)準(zhǔn)),則是確?！叭€”有效控制的最根本的制度保障。3.3設(shè)施配置管理技術(shù)工具城市發(fā)展規(guī)律表明,城市拓展方向和速度與城市設(shè)施的配置區(qū)位及水平相關(guān):城市設(shè)施配置越完善、配置水平越高的地區(qū),也是城市人口與各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越容易快速集聚的地區(qū)。這也是城市一般都是沿著城市邊緣或者城市交通基礎(chǔ)設(shè)施走廊蔓延的重要原因。因此,遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律,引入城市設(shè)施配置管理工具,也是引導(dǎo)城市有序發(fā)展的重要規(guī)劃手段之一。南京在新一輪總體規(guī)劃修編過(guò)程中應(yīng)用的設(shè)施配置管理技術(shù)工具包括:TOD導(dǎo)向的城市開(kāi)發(fā)(圖3)、梯度服務(wù)設(shè)施供應(yīng)體系;政策工具包括:區(qū)域交通協(xié)調(diào)機(jī)制、城鄉(xiāng)一體化交通體制、差異化服務(wù)設(shè)施保障制度。TOD導(dǎo)向工具在南京城市總體規(guī)劃中的應(yīng)用包括:區(qū)域?qū)用?結(jié)合南京作為國(guó)家重要區(qū)域中心城市這一定位,強(qiáng)化了南京與滬寧、滬杭發(fā)展軸上城市,以及與南京都市圈內(nèi)主要城市之間的高速公路與城際軌道交通的配置;城市層面,結(jié)合南京城市發(fā)展空間格局,強(qiáng)化了城市發(fā)展軸上城鎮(zhèn)之間,滿足不同出行需求的“三快”(高速公路、城市快速路、快速軌道)交通配置,引導(dǎo)城市中心結(jié)合軌道交通樞紐布局以及周邊土地的適度高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)。而建立區(qū)域交通協(xié)調(diào)機(jī)制、城鄉(xiāng)一體化交通體制等,則是TOD導(dǎo)向規(guī)劃實(shí)施的重要政策保障。梯度服務(wù)設(shè)施供應(yīng)體系具體內(nèi)涵是:依據(jù)城市空間發(fā)展戰(zhàn)略,制定不同地區(qū)在不同階段的城市服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)時(shí)序。如,南京在推進(jìn)江北相對(duì)獨(dú)立發(fā)展戰(zhàn)略的同時(shí),提出了按照相當(dāng)于江南主城水平的標(biāo)準(zhǔn)配置城市服務(wù)設(shè)施的政策;在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的同時(shí),提出了城市公共服務(wù)設(shè)施配置向新市鎮(zhèn)和保留村莊傾斜的政策。4總體上應(yīng)根據(jù)各城市的特點(diǎn)靈活選擇增長(zhǎng)管理工具未來(lái)