中國災(zāi)害管理體制的初步研究

中國災(zāi)害管理體制的初步研究

世界氣候變化和極端氣候變化對(duì)以自然災(zāi)害博物館而聞名的中國提出了重大挑戰(zhàn)。如何冷靜地判斷災(zāi)害形勢,適時(shí)而妥善地調(diào)整國家災(zāi)害應(yīng)急管理體制,使各類相關(guān)行政要素的功能得到最大發(fā)揮,關(guān)系到國家的綜合國力與和諧社會(huì)建設(shè)。近年來,國家災(zāi)害應(yīng)急能力的建設(shè),既注意到宏觀體制的充實(shí)和加強(qiáng),又特別強(qiáng)調(diào)行政程序和行政技術(shù)的改善,初步形成了具有中國特色的災(zāi)害管理系統(tǒng)。一、自然災(zāi)害在中國的成因首先需要強(qiáng)調(diào)的是,我國自然災(zāi)害具有十分突出的特殊性。這種特殊性集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一,全國每年受災(zāi)害影響的人口大體在2億左右,占全國人口的七分之一以上,全國常年需要救濟(jì)的貧困人口基本穩(wěn)定在7000萬左右,全國每年因?yàn)?zāi)倒房平均在200萬間左右。如此龐大的數(shù)量,使自然災(zāi)害在我國有著較強(qiáng)的社會(huì)性,影響面廣,社會(huì)關(guān)注程度高;其二,在歷史上,荒政管理的強(qiáng)弱是歷代王朝興衰的一個(gè)重要標(biāo)志,因?yàn)?zāi)荒而導(dǎo)致的農(nóng)民起義經(jīng)常造成王朝的更替,救災(zāi)行政實(shí)際上是國家行政的最后一道安全線,災(zāi)害管理在我國有著很強(qiáng)的政治性。我國自然災(zāi)害的基本特征較為明顯。一是災(zāi)害種類多。除了火山以外,各類自然災(zāi)害,幾乎在中國都發(fā)生過。我國最為經(jīng)常發(fā)生的災(zāi)害有洪澇、干旱、地震、臺(tái)風(fēng)和滑坡泥石流等5種,其所造成的損失一般占到全國災(zāi)害損失總量的80%以上。二是災(zāi)害的頻度高。每年都要有6—8個(gè)臺(tái)風(fēng)在東南沿海各省和海南登陸;而干旱則是每年都要在幾個(gè)地區(qū)不斷發(fā)生;每年都有5-10次左右的涉及到較大范圍的洪澇災(zāi)害發(fā)生。三是災(zāi)害的區(qū)域性、季節(jié)性強(qiáng)。南方及沿海一帶,往往遭受洪澇災(zāi)害;北方及西北、西南地區(qū),容易出現(xiàn)干旱;西南地區(qū)更是泥石流災(zāi)害的多發(fā)區(qū)。每年的6月到10月,全國許多地方進(jìn)入汛期,水災(zāi)較多。從整體上看,全國災(zāi)害損失呈現(xiàn)出日益嚴(yán)重的趨勢。上個(gè)世紀(jì)九十年代,每年因?yàn)?zāi)損失一般都要超過上千億元,21世紀(jì)以來,則是兩千億元左右;2006年因?yàn)?zāi)造成經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到2528億元,沿海發(fā)達(dá)地區(qū)受災(zāi)害影響加強(qiáng)。決定我國自然災(zāi)害的主要原因,是我國的特殊地理環(huán)境。我國屬于季風(fēng)氣候,不穩(wěn)定性強(qiáng),干濕變幅較大;降水區(qū)域與年度嚴(yán)重不均衡,干旱發(fā)生的范圍廣、頻率高;暴雨與洪澇發(fā)生的機(jī)率大。同時(shí),我國位于歐亞、太平洋及印度洋三大板塊交匯地帶,是歐亞地震帶、喜馬拉雅地震帶及環(huán)太平洋地震帶的重要區(qū)域。另外,我國地形復(fù)雜,山地和高原約占國土面積的69%。這些是形成我國自然災(zāi)害的主要因素。全球氣候變暖以及極端性氣候的增加對(duì)世界各國提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2004年初,美國國防部發(fā)布了《氣候變化的情景及其對(duì)美國國家安全的意義》的研究報(bào)告,認(rèn)為隨著全球變暖,2010—2020年海洋中的溫鹽環(huán)流將面臨崩潰,極端性氣候?qū)?yán)重影響各國的安全。這以后,聯(lián)合國對(duì)于氣候變暖也發(fā)表了重要的報(bào)告。目前,各國已經(jīng)把自然災(zāi)害與國家安全密切地結(jié)合了起來。我國自然災(zāi)害的發(fā)展趨勢也相當(dāng)明顯,極端性氣候不斷增加,如2006年7月14日的“碧利斯”臺(tái)風(fēng)、8月10日的“桑美”超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)、6—8月四川、重慶等地的嚴(yán)重干旱等,已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國社會(huì)的安全,需要我們認(rèn)真對(duì)待。二、急救體制的確立我國自然災(zāi)害的行政管理有著悠久的歷史。新中國成立之初,1950年即成立中央和各級(jí)救災(zāi)委員會(huì);在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成以搶救財(cái)產(chǎn)為主的管理體制;而在市場經(jīng)濟(jì)條件下開始確立以人為本的新型體制并由2005年5月國務(wù)院頒布的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》予以規(guī)范。目前,我國自然災(zāi)害管理的基本系統(tǒng)包括:(1)縣級(jí)抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)委員會(huì)國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為國家減災(zāi)委員會(huì)。其職責(zé)是:——負(fù)責(zé)研究制定國家減災(zāi)工作的方針、政策和規(guī)劃;——組織、協(xié)調(diào)全國抗災(zāi)救災(zāi)工作。國家減災(zāi)委員會(huì)的主任為國務(wù)院副總理;副主任為民政部部長、國務(wù)院副秘書長、發(fā)展改革委副主任、科技部副部長、民政部副部長、商務(wù)部副部長;其成員單位有34個(gè)部、委,包括總參作戰(zhàn)部、武警總部及中國紅十字會(huì)總會(huì)等。減災(zāi)委的秘書長由民政部副部長擔(dān)任。減災(zāi)委辦公室、全國抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室設(shè)在民政部,其職責(zé)包括:——承擔(dān)減災(zāi)和全國抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)工作;——協(xié)調(diào)有關(guān)部門聽取受災(zāi)省份的災(zāi)情和抗災(zāi)救災(zāi)工作匯報(bào);——收集、匯總、評(píng)估、報(bào)告災(zāi)害信息、災(zāi)區(qū)需求和抗災(zāi)救災(zāi)工作情況;——協(xié)調(diào)有關(guān)部門落實(shí)對(duì)災(zāi)區(qū)的支持措施;——召開會(huì)商會(huì)議,分析、評(píng)估災(zāi)區(qū)形勢,提出對(duì)策;——協(xié)調(diào)有關(guān)部門組成赴災(zāi)區(qū)聯(lián)合工作組,協(xié)助、指導(dǎo)地方開展抗災(zāi)救災(zāi)工作。辦公室實(shí)行四位一體的組織實(shí)施體制,即國家減災(zāi)委員會(huì)辦公室、全國抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室、中華人民共和國民政部救災(zāi)救濟(jì)司、國家減災(zāi)中心合署辦公,統(tǒng)一指揮。(2)應(yīng)急預(yù)警機(jī)制及應(yīng)急預(yù)警機(jī)制依托于國家減災(zāi)委,我國已經(jīng)建立了由中央各災(zāi)害信息管理部門參與的中央月度災(zāi)情會(huì)商機(jī)制及應(yīng)急預(yù)警機(jī)制。同時(shí),國家建立的預(yù)警預(yù)報(bào)體系包括:氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報(bào)體系、地震監(jiān)測預(yù)報(bào)體系、洪水預(yù)警預(yù)報(bào)體系、森林和草原防火預(yù)警體系、農(nóng)作物和森林病蟲害預(yù)報(bào)體系、海洋環(huán)境和災(zāi)害監(jiān)測體系、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)體系以及民政災(zāi)情綜合管理信息系統(tǒng)等。(3)制定并完善國家預(yù)案以國務(wù)院2005年5月頒布的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》及相關(guān)的部門預(yù)案為標(biāo)志,形成了自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)。這一系統(tǒng)包括不同災(zāi)種的應(yīng)急預(yù)案,也包括不同行政層面的應(yīng)急預(yù)案。包括省一級(jí)、地和地級(jí)市、縣級(jí)、鄉(xiāng)村及工廠、學(xué)校的應(yīng)急預(yù)案。國家預(yù)案的啟動(dòng)條件是,某一省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi),發(fā)生各類自然災(zāi)害的一次災(zāi)害過程出現(xiàn)下列情況之一即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案:——因?yàn)?zāi)死亡30人以上;——因?yàn)?zāi)緊急轉(zhuǎn)移安置群眾10萬人以上;——因?yàn)?zāi)倒塌房屋1萬間以上;——發(fā)生5級(jí)以上地震,造成20人以上死亡等。在邊疆和少數(shù)民族地區(qū),預(yù)案啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)還要適當(dāng)降低。因?yàn)槲鞑吭S多地方,地廣人稀,按照全國的一般標(biāo)準(zhǔn)將很難啟動(dòng)預(yù)案。同時(shí),旱災(zāi)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)也在探索之中。(4)應(yīng)急響應(yīng)及救助制度。在一般緩刑在重大災(zāi)情發(fā)生后,中央層面一般會(huì)根據(jù)預(yù)案規(guī)定的條件立即啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)。對(duì)于這個(gè)響應(yīng)系統(tǒng),同樣也有較為具體的規(guī)定。國家的應(yīng)急響應(yīng)主要包括:——按照等級(jí)確定響應(yīng)級(jí)別,相關(guān)工作人員值班到位并保證上下級(jí)之間信息暢通;——組建聯(lián)合工作組并在24小時(shí)內(nèi)到達(dá)災(zāi)區(qū);——救災(zāi)物資24小時(shí)內(nèi)救助災(zāi)民到位;——中央應(yīng)急救助資金72小時(shí)內(nèi)下?lián)艿綖?zāi)區(qū)。(5)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫和急救機(jī)動(dòng)能力的提高1998年,在總結(jié)應(yīng)對(duì)特大洪澇災(zāi)害經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,國家決定建立中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫,開始儲(chǔ)備一定的救災(zāi)物資以供應(yīng)急使用。2006年,全國已經(jīng)建立了11個(gè)國家級(jí)的儲(chǔ)備庫,同時(shí),在省、地(市)、縣,也在逐步建立救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫。目前,中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫每年保證儲(chǔ)備15—20萬頂救災(zāi)帳篷,地方則儲(chǔ)備有20多萬頂帳篷和其他救災(zāi)物資。為了提高救災(zāi)的應(yīng)急能力,2004年,中央財(cái)政為國定貧困縣和少數(shù)民族地區(qū)配備了專用的救災(zāi)車輛,縣級(jí)民政部門的救災(zāi)機(jī)動(dòng)能力大大提高。同時(shí),應(yīng)急通訊和其他救災(zāi)裝備也開始逐步普及。(6)社會(huì)動(dòng)員系統(tǒng)為了有效地動(dòng)員社會(huì)支持救災(zāi),我國逐步形成了較為發(fā)達(dá)的救災(zāi)社會(huì)動(dòng)員系統(tǒng),其主要內(nèi)容包括:發(fā)生大災(zāi)后的社會(huì)捐助、經(jīng)常性捐助、地區(qū)對(duì)口捐助、集中捐助活動(dòng)等。近幾年,全國民政系統(tǒng)每年都要接受30億元左右的社會(huì)捐款,有力地支持了災(zāi)害救助。(7)恢復(fù)重建的主要負(fù)責(zé)全國災(zāi)區(qū)民房的恢復(fù)重建由民政部統(tǒng)一指導(dǎo),在地方,省級(jí)一般由民政廳負(fù)責(zé),市、縣則主要由政府直接領(lǐng)導(dǎo)和組織,民政部門負(fù)責(zé)落實(shí)?；謴?fù)重建所規(guī)定的目標(biāo)一般在當(dāng)年內(nèi)完成,保證災(zāi)民春節(jié)前能夠住上新房。2006年,全國共完成民房恢復(fù)重建167萬間。(8)生需要的救助這是建國以后我國政府所確定的一種行之有效的災(zāi)害救助制度。由于災(zāi)害的襲擊,全國每年都要產(chǎn)生需要給以不同程度幫助的救助對(duì)象7000—8000萬人,他們主要是農(nóng)村因?yàn)?zāi)而產(chǎn)生的各類困難人口。救助的基本時(shí)段是,冬令救助為12—2月,主要是春節(jié)期間的救助;春荒救助為3—5月,一季作物區(qū)則要到7月。救助的標(biāo)準(zhǔn)通常按照每人每天一斤糧食救助,中央財(cái)政補(bǔ)助三分之一。(9)成立國家拾遺中心1989年,為響應(yīng)聯(lián)合國倡議,我國政府成立了“中國國際減災(zāi)十年委員會(huì)”,由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全國減災(zāi)工作。2005年1月,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),更名為“國家減災(zāi)委員會(huì)”;同時(shí)成立了由18名院士及著名學(xué)者組成的國家減災(zāi)委專家委員會(huì)。1998年,我國頒布了《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃(1998—2010年)》,對(duì)全國的減災(zāi)工作進(jìn)行整體規(guī)劃,在國際社會(huì)引起較大反響。2002年4月,我國正式組建成立國家減災(zāi)中心,2003年開始投入運(yùn)行。我國與國際社會(huì)建立了較為健全的減災(zāi)與救災(zāi)合作機(jī)制,與俄羅斯和上海合作組織成員國之間簽訂了救災(zāi)協(xié)定,展開全方位的救災(zāi)合作。(10)光學(xué)小衛(wèi)星與合成孔徑雷達(dá)小衛(wèi)星發(fā)射運(yùn)行進(jìn)行的認(rèn)識(shí)2003年2月,國務(wù)院批準(zhǔn)環(huán)境與災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報(bào)小衛(wèi)星星座項(xiàng)目。我國已經(jīng)計(jì)劃在2007-2010年期間,發(fā)射4顆光學(xué)小衛(wèi)星和4顆合成孔徑雷達(dá)小衛(wèi)星組成的星座。我國將要建成的救災(zāi)與減災(zāi)的科技應(yīng)用推廣系統(tǒng)包括減災(zāi)衛(wèi)星系統(tǒng),航空遙感快速反應(yīng)系統(tǒng),以衛(wèi)星導(dǎo)航、通信為基礎(chǔ)的應(yīng)急救災(zāi)指揮調(diào)度系統(tǒng)和地面預(yù)警監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等。三、系統(tǒng)設(shè)置的不完善和應(yīng)用于管理的缺乏國家自然災(zāi)害管理系統(tǒng),需要健全的工作機(jī)制來落實(shí)。所謂工作機(jī)制,就是每日的工作流程與每事的工作程序,這是管理過程中的核心軟件;任何一種管理系統(tǒng),如果缺乏系統(tǒng)的工作機(jī)制,就不可能得到較好的落實(shí);自然災(zāi)害的管理,高度透明,高度敏感,全社會(huì)關(guān)注,需要具有很強(qiáng)的操作性,在每一個(gè)具體環(huán)節(jié)上保證救助的有效性;建立和完善工作機(jī)制,意味著管理工作的不間斷創(chuàng)新。近幾年,我國全面加強(qiáng)了災(zāi)害應(yīng)急管理的工作機(jī)制建設(shè),其主要進(jìn)展包括以下幾個(gè)方面:(1)建立相對(duì)獨(dú)立的預(yù)警機(jī)制國家預(yù)案關(guān)于災(zāi)情信息報(bào)告的規(guī)則要求:縣級(jí)民政部門對(duì)于本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)的自然災(zāi)害,凡造成人員傷亡和較大財(cái)產(chǎn)損失的,應(yīng)在第一時(shí)間了解掌握災(zāi)情,及時(shí)向地(市)民政部門報(bào)告初步情況,最遲不得晚于災(zāi)害發(fā)生后2小時(shí)。對(duì)造成死亡(含失蹤)10人以上或其他嚴(yán)重?fù)p失的重大災(zāi)害,應(yīng)同時(shí)上報(bào)省級(jí)民政部門和民政部;民政部接到重、特大災(zāi)情報(bào)告后,在2小時(shí)內(nèi)向國務(wù)院報(bào)告。這項(xiàng)規(guī)定客觀上要求建立有關(guān)的工作機(jī)制,要求在縣的范圍內(nèi)發(fā)生較大的災(zāi)害時(shí)縣級(jí)民政局要在2小時(shí)內(nèi)直接向民政部報(bào)告災(zāi)情。這就需要確定一系列指標(biāo)和工作網(wǎng)絡(luò)。(2)家災(zāi)后監(jiān)測機(jī)制目前,依托于國家減災(zāi)中心,已經(jīng)建立了國家災(zāi)情的24小時(shí)監(jiān)測機(jī)制。每天晨8時(shí)以前必須發(fā)出的《昨日災(zāi)情》,內(nèi)容包括昨日七時(shí)至當(dāng)日七時(shí)我國和全世界發(fā)生的重大災(zāi)情。(3)應(yīng)急聯(lián)絡(luò)指揮調(diào)度中心全國救災(zāi)系統(tǒng)建立了以電話號(hào)碼“83559999”為中樞的應(yīng)急聯(lián)絡(luò)工作機(jī)制,全國縣級(jí)及縣級(jí)以上民政局長、主管局長和救災(zāi)股長的辦公室電話、家庭電話以及手機(jī)號(hào)碼,全部匯總于國家減災(zāi)中心的應(yīng)急聯(lián)絡(luò)辦公室,遇到應(yīng)急情況,能夠及時(shí)與全國各地進(jìn)行聯(lián)絡(luò)。每當(dāng)災(zāi)情發(fā)生后,少則半小時(shí),多則幾個(gè)小時(shí),中央政府就能夠迅速地與災(zāi)區(qū)政府建立起直線聯(lián)系,從而掌握災(zāi)情和救災(zāi)工作動(dòng)態(tài)。(4)中小型企業(yè)的原因是,資為了落實(shí)24小時(shí)國家減災(zāi)委救災(zāi)工作組到達(dá)災(zāi)區(qū)現(xiàn)場的規(guī)定,建立了較為詳細(xì)的行動(dòng)指導(dǎo)規(guī)則,包括規(guī)定四級(jí)響應(yīng)必須由民政部的司、局級(jí)公務(wù)員帶隊(duì),三級(jí)響應(yīng)則要由民政部副部長帶隊(duì),二級(jí)響應(yīng)由民政部部長帶隊(duì)。赴災(zāi)區(qū)工作組的人員構(gòu)成,一般包括財(cái)政、發(fā)改委、交通以及總參作戰(zhàn)部等有關(guān)部門的代表。2005年,啟動(dòng)30次應(yīng)急響應(yīng),其中三級(jí)響應(yīng)6次,四級(jí)響應(yīng)24次。2006年,則啟動(dòng)40次應(yīng)急響應(yīng),其中三級(jí)響應(yīng)8次。這些響應(yīng),由于規(guī)定明確,各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)都能夠迅速到位,比較及時(shí)地投入到了救災(zāi)一線。(5)災(zāi)群眾要上好基礎(chǔ)為了保證應(yīng)急救助落實(shí)到位,明確規(guī)定在災(zāi)情發(fā)生后,縣級(jí)政府必須在24小時(shí)之內(nèi)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案,做到緊急轉(zhuǎn)移受災(zāi)群眾并保證災(zāi)民有臨時(shí)住所,有飯吃,有衣穿,有干凈的水喝,有病能醫(yī)。同時(shí),要求地方做到的中央要率先做到。目前已經(jīng)建立了中央的應(yīng)急撥款機(jī)制,在達(dá)到國家規(guī)定的4級(jí)響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)后,縣、市與省要立即啟動(dòng)相關(guān)預(yù)案,在24小時(shí)之內(nèi)由省級(jí)民政廳、財(cái)政廳向民政部、財(cái)政部提出申請(qǐng)應(yīng)急資金的請(qǐng)求報(bào)告,民、財(cái)兩部需要立即做出反應(yīng)。(6)恢復(fù)重建程序?yàn)榱吮ＷC恢復(fù)重建的落實(shí),較為系統(tǒng)的工作機(jī)制包括:全國制定統(tǒng)一的恢復(fù)重建戶籍名冊;公開公布每戶得到補(bǔ)助的資金數(shù)量;確定政府補(bǔ)助資金的撥付方式;確定恢復(fù)重建的工作目標(biāo);定期通報(bào)各地進(jìn)度等。(7)《漁民救助卡》的制定這一工作機(jī)制的主要程序包括:全國荒情的綜合系統(tǒng)評(píng)估;《災(zāi)民救助花名冊》的制定;《災(zāi)民救助卡》的發(fā)放;全國災(zāi)民救助人數(shù)的統(tǒng)計(jì)與落實(shí);救助資金與物資必須到位的時(shí)間要求;資金到位的情況通報(bào)制度等。(8)應(yīng)急管理的程序建設(shè)這一工作機(jī)制的主要內(nèi)容包括:指導(dǎo)地方減災(zāi)組織的健全與完善;建設(shè)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫并采購救災(zāi)物資;救災(zāi)演練活動(dòng)的組織;社區(qū)減災(zāi)平安行活動(dòng)的組織;多種形式的農(nóng)村安居工程建設(shè)指導(dǎo);減災(zāi)知識(shí)的普及;國際減災(zāi)合作機(jī)制建設(shè)等。國家災(zāi)害應(yīng)急體系的工作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)表明,程序建設(shè)的關(guān)鍵是要對(duì)日常行政工作進(jìn)行具體化的規(guī)范,制定出各種類型的工作操作規(guī)程,需要具體到每個(gè)工作流程和時(shí)間及工作標(biāo)準(zhǔn)的限定;程序建設(shè)的實(shí)質(zhì)是將工作指導(dǎo)從一般性的原則指導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘Ｐ缘牟婚g斷的管理;提高行政管理質(zhì)量的一項(xiàng)重要辦法應(yīng)該是在滿足人民和社會(huì)需要的前提下細(xì)化具體的行政管理。四、災(zāi)后救濟(jì)制度與傳統(tǒng)工作模式的對(duì)比我國自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系建設(shè)的實(shí)踐表明,救災(zāi)類似和平年代的戰(zhàn)爭,如何應(yīng)對(duì)突發(fā)性自然災(zāi)害,對(duì)于各級(jí)黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)人是一個(gè)相當(dāng)重要的考驗(yàn),直接檢驗(yàn)政府的執(zhí)政能力,是政府“軟實(shí)力”的重要體現(xiàn)。應(yīng)對(duì)突發(fā)性的自然災(zāi)害,實(shí)際上是要在幾個(gè)小時(shí)內(nèi)對(duì)于災(zāi)情信息、人員和物資安排、救助計(jì)劃等迅速做出決定,這需要詳細(xì)的計(jì)劃和規(guī)定。在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)對(duì)突發(fā)性自然災(zāi)害,輿論高度透明,重大突發(fā)事件包括各類公共危機(jī)事件紛至沓來,尤其是極端性氣候事件接連不斷,挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存,需要我們不斷轉(zhuǎn)變工作方式。從更廣闊的視角看,我國自然災(zāi)害救助管理體系建設(shè)正在面臨著重大的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在:在救災(zāi)目標(biāo)方面,從過于強(qiáng)調(diào)減少經(jīng)濟(jì)損失轉(zhuǎn)向以人為本;在救助內(nèi)容方面,從事后救濟(jì)轉(zhuǎn)向全方位救助,尤其是應(yīng)急救助;在救助指揮方面,從經(jīng)驗(yàn)性轉(zhuǎn)向系統(tǒng)的預(yù)案與應(yīng)急行動(dòng);在救災(zāi)過程方面,從封閉性轉(zhuǎn)向全方位透明;在救助標(biāo)準(zhǔn)方面,從低標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向保證基本生活并與國際接軌;在救災(zāi)裝備方面,從傳統(tǒng)工作手段轉(zhuǎn)向高科技裝備的應(yīng)用。但是,必須看到,由于我國長期實(shí)施災(zāi)后救濟(jì)的行政管理體制,與這一體制結(jié)合而長期形成的傳統(tǒng)工作機(jī)制的轉(zhuǎn)型還需要一定時(shí)間,我國自然災(zāi)害管理體系建設(shè)面臨著一定挑戰(zhàn)。最突出的矛盾在于,健全工作程序的指導(dǎo)模式還存在著較大的局限性。比較美國對(duì)“卡特里娜”颶風(fēng)的處理,他們除了撤換緊急救援署的署長以外,國會(huì)的調(diào)查報(bào)告提出了17條教訓(xùn)與125項(xiàng)改進(jìn)政府工作的建議。我們則在改革具體工作程序方面注意力不夠,社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)往往是撤銷官員,追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。其實(shí),現(xiàn)在的主要問題是由于社會(huì)發(fā)生了重大變化,許多工作領(lǐng)域責(zé)任不清,程序不明,缺乏規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。如果不去下大氣力解決這一迫切的歷史性課題,不去努力建立新的工作標(biāo)準(zhǔn)、工作程序和工作機(jī)制,行政管理質(zhì)量很難有