如何監(jiān)管對研究院的監(jiān)管從牙防組看基金會黑洞

如何監(jiān)管對研究院的監(jiān)管從牙防組看基金會黑洞

為了監(jiān)督和管理基金行為，發(fā)現(xiàn)了許多問題。6月11日上午,衛(wèi)生部召開例行新聞發(fā)布會,公布了牙防組審計結果及處理意見,認為牙防組存在違規(guī)認證、主要負責人違規(guī)領取補貼、違規(guī)開設銀行賬戶等財務管理問題。其中,“牙防組使用牙防基金會票據(jù)收取贊助等款項,使用基金會外匯賬戶提取外匯,用于牙防組人員出國參加國際學術會議等”的審計結果,牽出了牙防組與中國牙防基金會(牙基會)的密切聯(lián)系。本應獨立、公開的牙基會賬戶,成了牙防組借機收錢的“白手套”。據(jù)《瞭望》新聞周刊進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn),牙基會存在的利用基金會賬戶進行違規(guī)金融操作、違反《基金會管理條例》等問題,暴露出我國對基金會的監(jiān)管乏力。在接受本刊記者采訪時,民政部民間組織管理局基金會管理處副處長馬昕表示,盡管民政部門一直在探索加強對基金會的監(jiān)管,但監(jiān)管難到位依然普遍存在?！盎竞细瘛笔潜Ｕ蠌膶徲嫿Y果來看,盡管牙基會存在違規(guī)金融操作,違反《基金會管理條例》等問題,但是其年度工作報告卻被民政部審核為“基本合格”。牙防組是衛(wèi)生部1998年批準成立的一個非法人組織,2005年違規(guī)認證被曝光,2006年被國家認監(jiān)委叫停口腔保健認證,2007年4月底被撤銷。而牙基會則是1994年注冊成立的一個具有獨立法人資格的民間組織。按說,牙防組的撤銷并不會牽連到牙基會,然而事實上,牙防組的遭遇嚴重影響了牙基會的正常運轉,其原因在于兩者之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。衛(wèi)生部規(guī)劃財務司審計處向衛(wèi)生部提交的《關于全國牙防組財務收支情況的審計報告》,將兩者的關系描述為“牙防組利用基金會的賬戶收款,牙防組與贊助單位簽訂協(xié)議后,單位將贊助等款項匯入基金會賬戶,然后再由基金會賬戶轉入牙防組賬戶”。二者形成了“認證的不收錢,收錢的不認證”的各自有利的局面。原本應該獨立、公開的基金會賬戶,成了牙防組借用的平臺。同時,牙基會的資金支出也嚴重違反了《基金會管理條例》的相關規(guī)定。本刊記者在牙基會報送給民政部的2005年度工作報告書中發(fā)現(xiàn),該基金會用于工作人員工資福利和行政辦公支出占總支出的73.42%,公益事業(yè)支出占上年度總收入的17.32%。這與《基金會管理條例》中“公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出,不得低于上一年總收入的70%;基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%”的規(guī)定內(nèi)容呈倒掛之勢。然而盡管如此,該年度報告仍被民政部基金會管理處審核為“基本合格”。針對牙基會的上述問題,馬昕說,2004年以前實施的《基金會管理辦法》比較粗線條,“基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%”的規(guī)定是《基金會管理條例》中才有的內(nèi)容?！痘饡芾項l例》頒布實施后,民政部門也在探索新的管理辦法。2006年初民政部頒布實施了基金會年度檢查辦法,內(nèi)容包括:財務會計報告、注冊會計師審計報告,開展募捐、接受捐贈、提供資助等活動的情況以及人員和機構的變動情況等?！斑@些信息公布后,捐贈人、公眾和媒體就可以進行監(jiān)督?！彼f,目前民政部門主要是通過年度檢查的方式對基金會進行監(jiān)管,但年檢主要看各基金會報送的材料,材料由基金會監(jiān)事簽署意見、業(yè)務主管部門初審?！澳隀z報告并不能反映基金會存在的全部問題?！瘪R昕坦承,由于人力和各方面的限制,對基金會的財務及公益活動狀況不能進行實時監(jiān)督,都只是事后審計和檢查。而且年度報告書中只有直接的收入和支出總數(shù),不能清楚地反映基金會“錢從哪里來,錢到哪里去”的問題,這也給基金會留下了“打擦邊球”的空間。年度工作報告被公開后,牙基會嚴重違反《基金會管理條例》卻仍被審核通過的事實暴露無遺。對此,馬昕說,“牙基會的這個問題是比較嚴重的,但當時考慮到2005年是條例施行的第一年,基金會不可能一下子達到標準,而且不達標的也不止牙基會一個,所以決定給予一定的適應期,因此最后的年檢結論是‘基本合格’?！瘪R昕表示,目前正在做2006年的年檢,如果問題仍沒有糾正,基金會管理處將會對其采取嚴厲措施?；鸬耐顺鰴C制牙基金違規(guī)操作暴露出我國對于基金會管理不嚴格,特別是基金會財務制度建設不健全的普遍性問題。事實上,許多基金會的支出不符合《基金管理條例》的要求,人員工資與管理費用大大超出其公益活動經(jīng)費。本刊記者在民政部的網(wǎng)站上查到了84個基金會(包括公募基金會和非公募基金會)的2005年度工作報告,結果發(fā)現(xiàn),超過半數(shù)的基金會無法達到上述比例的要求。據(jù)粗略統(tǒng)計,在68個公募基金會當中,除去2個新近成立的基金會,只有29個(占43.9%)達到上述要求。不合格的基金會中19個(占28.7%)不但公益事業(yè)支出低于上一年總收入的70%,而且工作人員工資福利和行政辦公支出超過當年總支出的10%。另外有10個(占15.1%)用于公益事業(yè)的支出低于上一年總收入的70%,還有8個(占10%)工作人員工資福利和行政辦公支出超過當年總支出的10%。以湖南省教育基金會為例,其用于工資管理的費用就超出公益活動費用近10個百分點。還有的基金會工作人員工資福利和行政辦公支出占總支出的比例超過80%?！皼]錢就無法運作和開發(fā)項目,沒有項目就帶不來捐贈?！瘪R昕分析指出,缺乏有效的募捐手段,使得這些基金會對公益事業(yè)支出很難達到上一年總收入70%的指標;而基金會的當務之急又要解決生存問題,所以微薄的資金就不得已轉向行政支出,自然也容易超過當年總支出的10%。比如在牙防組權威遭到質(zhì)疑后,牙基會的工作受到嚴重影響,2005年募集捐款甚至為零。但是,根據(jù)目前的規(guī)定,這樣“低位運行”的基金會并不容易退出市場。因為雖然《基金會管理條例》第十六條第二款規(guī)定“基金會無力從事公益活動就必須注銷”,但目前慈善機構的退出機制還沒有得到硬性落實。準確地說,一個基金會即使一年不開展活動,一分錢沒募捐到,也照樣能生存下去。嚴格監(jiān)管,鼓勵對民間組織、基金的發(fā)展牙基會成了牙防組的“小金庫”,兩者共同違規(guī)再次說明要加大對基金會的信息公布力度,加強對基金會理事會的監(jiān)督,鼓勵非公募基金會的發(fā)展等措施,促進基金會事業(yè)的穩(wěn)步健康發(fā)展。接受《瞭望》新聞周刊記者采訪的有關專業(yè)人士指出,要加大基金會監(jiān)管力度,首先應進一步加大基金會信息公布力度,同時加大對公益支出和捐贈收入的監(jiān)管力度。如嚴格明確哪些活動是公益支出,財務報告增加更詳細的科目說明等。“以前報告中只有活動的總成本,以后還要在報告中列出具體活動的科目及成本,對重大的項目還要單做一個財務報告?！瘪R昕說。其次,需加強對基金會理事會的監(jiān)督。牙防組與牙基會組成人員的高度重合,很大程度上影響了牙基會的工作。馬昕說:“如何使理事會組成人員更合理?怎樣避免和其他組織的利益關聯(lián)和交易?這些都是今后需要加強的地方?！逼淙?在嚴格監(jiān)管的同時要特別鼓勵非公募基金會的發(fā)展。馬昕介紹,截至2006年底,全國共有基金會1144個,其中大部分是面向公眾募捐的公募基金會,非公募基金會約有300家,總體上盤子還不大。非公募基金會的捐贈方是固定的,不能進行募捐活動。鼓勵非公募基金會的發(fā)展,也有利于財富的第三次分配。此外,鑒于牙防組和牙基會暴露出的問題,政府有關部門也應意識到很多民間組織存在新舊財務制度銜接上存在概念不清、科目設置不合規(guī)定、資金管理混亂等問題,主動提高執(zhí)政水平,加強對民間組織和基金會的管理。比如,太原市加強對民間組織財務制度的規(guī)范管理工作,早在去年下半年,就組織《民間非盈利組織會計制度》培訓班開班,要求各民間組織建立相關制度、健全財務收支賬冊,接受有關管理部門抽查。另外,基金會的收入也不透明。中國關心下一代健康體育基金會的2005年度工作報告顯示,其當年接受的捐贈款僅為8208元。但實際流入該基金會的現(xiàn)金卻有62萬多元,這筆錢被稱作“其他與業(yè)務活動有關的現(xiàn)金流入”,基本上是各企業(yè)交給基金會的管理費,用在了基金會的日常開銷上。還有不少基金會全年沒有一筆捐贈收入進賬。據(jù)民政部公布的84家基金會2005年度報告顯示,募款數(shù)額低于100萬元的機構有33家,10萬元以下的18家,包括牙基會在內(nèi)的9家基金會當年捐贈收入為零。監(jiān)獄在基本保障中的作用《基金會管理條例》對基金會財產(chǎn)運作的監(jiān)督基金會是運作財產(chǎn)的組織,這就對基金會的財產(chǎn)管理和使用提出很高的要求?！痘饡芾項l例》從八個方面對基金會財產(chǎn)運作進行了約束。一是財產(chǎn)來源要合法。二是基金的保值、增值應當堅持合法、安全、有效的原則。三是重大募集資金、投資活動,需經(jīng)理事會以特殊程序通過,基金會設監(jiān)事,監(jiān)督財務運作等活動。四是基金會的決策不得與基金會的理事、監(jiān)事有利益相關。五是監(jiān)事和不在基金會擔任專職工作的理事不得從基金會獲取報酬;在基金會領取報酬的理事不得超過理事總數(shù)的三分之一。六是基金會每年的公益支出必須達到相當大的比例。七是基金會無力從事公益活動就必須注銷。八是基金會注銷后的剩