分稅制財(cái)政管理體制下縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境與出路(幻燈片)

分稅制財(cái)政管理體制下縣鄉(xiāng)財(cái)

政的困境與出路

1一、財(cái)政體制改革的背景及基本評(píng)價(jià)二、分稅制財(cái)政體制下縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的困難和問(wèn)題三、縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境的原因分析四、出路：縣鄉(xiāng)財(cái)政解困的對(duì)策研究2一、財(cái)政體制改革的背景及基本評(píng)價(jià)（一）財(cái)政管理級(jí)次的演變過(guò)程

第一階段從20世紀(jì)50年代中期到80年代中期，為行政公署代管縣（市）階段。第二階段從20世紀(jì)80年代中期至90年代中期，為地市轉(zhuǎn)換并存階段。第三階段從1982年至2004年，為省管市、市管縣階段。第四階段從2004年6月開始，為省管縣階段。3

第一階段為1980—1993年的財(cái)政體制改革一是1980—1984年實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制。二是1985年—1986年實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干、定額上交或定額補(bǔ)貼、收入超基數(shù)比例分成”體制。三是1987—1993年實(shí)行各種類型的包干制。

第二階段為1994年以來(lái)實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革主要內(nèi)容是“三分一返”（二）改革開放以來(lái)我省財(cái)政管理體制的變遷4二、分稅制財(cái)政體制下

縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的困難和問(wèn)題

縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難，可以用三句話來(lái)概括：1、收入規(guī)模小，增長(zhǎng)乏力，可用財(cái)力不足。2、工資性支出壓力大，重點(diǎn)支出難保，基層財(cái)權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。3、債務(wù)難消，赤字難平，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷增大。

原因是多方面的：（一）市管縣體制下縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢（二）縣鄉(xiāng)財(cái)政保障不足，運(yùn)轉(zhuǎn)困難

5（一）市管縣體制下縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢67（二）縣鄉(xiāng)財(cái)政保障不足，運(yùn)轉(zhuǎn)困難

全省縣鄉(xiāng)雖然地域差別大，財(cái)政收支情況不盡相同，但大多數(shù)縣鄉(xiāng)存在一般預(yù)算收入所占比重小，支出水平低，資金調(diào)度困難，可用財(cái)力嚴(yán)重不足等困難和問(wèn)題，屬“吃飯型、風(fēng)險(xiǎn)型、補(bǔ)貼型”財(cái)政。8（1）縣鄉(xiāng)可用財(cái)力大幅下降，財(cái)政收支矛盾加劇。

從我省縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀看，大部分縣（市）經(jīng)濟(jì)以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)為主，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)戶數(shù)少、規(guī)模小，來(lái)自農(nóng)業(yè)方面的稅收與財(cái)政總收入的比重比較高，形成了以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政。在這種財(cái)源結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，收入增長(zhǎng)乏力的情況下，縣鄉(xiāng)財(cái)政的應(yīng)變能力顯得比較弱，收入的增長(zhǎng)滿足不了支出增長(zhǎng)的需要，財(cái)政收支矛盾突出。9收入增長(zhǎng)緩慢2000年—2004年各級(jí)次稅收收入年均增長(zhǎng)統(tǒng)計(jì)圖31%10支出增長(zhǎng)很快

2000年、2004年財(cái)政支出示意圖(單位:萬(wàn)元)基本支出工業(yè)園區(qū)改革支出支持三農(nóng)2000年2004年205543028204417049901102262911（2）工商稅收比重低，財(cái)政收入質(zhì)量不高。

2003年湖北省63個(gè)縣市財(cái)政收入結(jié)構(gòu)圖

12（3）財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多，工資發(fā)放困難。2004年湖北省分級(jí)財(cái)力及供養(yǎng)人員情況①財(cái)政供養(yǎng)人員多，支出壓力大。13②財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，人員支出所占比重過(guò)大，屬典型的吃飯型財(cái)政。年份1998年1999年2000年2001年2002年2003年年均遞增率%合計(jì)2377267627852875293929954.7東部地區(qū)6977817908058218383.8中部地區(qū)933107911501199122912506.0西部地區(qū)7478168458718909073.914③工資拖欠問(wèn)題突出。全省工資拖欠主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是不能足額發(fā)放，有的工資政策兌現(xiàn)不了；二是不能按時(shí)發(fā)放，經(jīng)常拖欠；三是在山區(qū)縣和糧食主產(chǎn)區(qū)的平原縣，上述問(wèn)題尤為突出。15（4）債務(wù)包袱沉重，財(cái)政隱性赤字問(wèn)題嚴(yán)重。

2005年荊門市農(nóng)村村級(jí)債務(wù)構(gòu)成16

縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的另一種表現(xiàn)為隱性赤字問(wèn)題嚴(yán)重。隱性赤字產(chǎn)生的主要原因有兩種：一是財(cái)政短收二是上級(jí)財(cái)政扣款就縣市而言，財(cái)政顯性債務(wù)就有農(nóng)村合作基金會(huì)借款、世界銀行貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸專項(xiàng)貸款、日元貸款、其他金融機(jī)構(gòu)貸款、財(cái)政周轉(zhuǎn)金、糧食“掛帳”、“普九”等。172005年荊門市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)來(lái)源

182005年荊門市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)結(jié)構(gòu)

19三、縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境的原因分析

（一）體制性因素（1）事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)，財(cái)政收支失衡。稅種中央湖北省省以下市、縣增值稅75%8%17%消費(fèi)稅100%營(yíng)業(yè)稅100%100%（高速公路）30%（一般企業(yè)）70%（一般企業(yè)）所得稅100%（中央企業(yè)）60%（跨省企業(yè)、國(guó)稅征收儲(chǔ)蓄、地稅征收）25%（地稅征收）20（2）轉(zhuǎn)移支付制度不完善。

轉(zhuǎn)移支付制度是各國(guó)在解決區(qū)域財(cái)力平衡等方面的重要手段。我國(guó)政府間的轉(zhuǎn)移支付制度是1994年分稅制改革后逐步建立起來(lái)的。從轉(zhuǎn)移支付的金額來(lái)看，絕對(duì)數(shù)量有限，而且真正轉(zhuǎn)移到縣鄉(xiāng)級(jí)的資金更少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付更是一個(gè)固定的常數(shù)，這與縣鄉(xiāng)政府普遍承擔(dān)著義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等多種地方公共產(chǎn)品服務(wù)的責(zé)任極不相稱。21社會(huì)保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金

社會(huì)保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金由于地方自身社保基金收不抵支，和自身財(cái)力不足，必須依靠上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)提供保障，如果上級(jí)財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不及時(shí)到位，下級(jí)為按時(shí)兌現(xiàn)落實(shí)政策，除財(cái)政拿出一部分進(jìn)行補(bǔ)助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務(wù)包袱和利息負(fù)擔(dān)，加重了本級(jí)財(cái)政的困難。22專項(xiàng)類別專項(xiàng)補(bǔ)助的主要項(xiàng)目公共衛(wèi)生主要項(xiàng)目有艾滋病防治、血吸蟲病防治、晚血病人救治、結(jié)核病防治、乙肝防治、人禽流感防治、新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理能力建設(shè)、縣鄉(xiāng)傳染病救治機(jī)構(gòu)建設(shè)、血防機(jī)構(gòu)建設(shè)、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法與能力建設(shè)、農(nóng)村衛(wèi)生人員培訓(xùn)、農(nóng)村中醫(yī)藥服務(wù)能力建設(shè)、農(nóng)村衛(wèi)生三項(xiàng)建設(shè)、計(jì)劃免疫、降消、婦幼保健、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生、衛(wèi)生科研教育、應(yīng)急醫(yī)療救治培訓(xùn)等勞動(dòng)就業(yè)主要項(xiàng)目有國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障、就業(yè)再就業(yè)、勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)、部隊(duì)隨軍配偶下崗失業(yè)期間生活補(bǔ)助等社會(huì)保險(xiǎn)主要項(xiàng)目有企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助（提標(biāo)與補(bǔ)缺口）、農(nóng)墾企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、困難國(guó)有企業(yè)退休人員醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助等社會(huì)優(yōu)撫主要項(xiàng)目有撫恤、關(guān)愛(ài)行動(dòng)、退役士兵安置、退役士兵自謀職業(yè)、退役士兵培訓(xùn)、優(yōu)撫事業(yè)單位建設(shè)等社會(huì)福利主要項(xiàng)目有農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、“福星工程”建設(shè)、基層殘聯(lián)殘疾人綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)、殘疾人抽樣調(diào)查等社會(huì)救濟(jì)主要項(xiàng)目有城市居民最低生活保障、農(nóng)村分散供養(yǎng)孤兒救助、自然災(zāi)害救助、農(nóng)村特困戶救助、農(nóng)村特困戶危房改造、農(nóng)村醫(yī)療救助、城市醫(yī)療救助、艾滋孤兒救助、社會(huì)救助、單親特困母親安居工程資助等其他專項(xiàng)主要項(xiàng)目有企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部生活困難補(bǔ)助、1953年底前參軍復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)到企業(yè)工作的退休人員生活困難補(bǔ)助、離休干部醫(yī)療費(fèi)等23（3）機(jī)構(gòu)臃腫，人員冗贅，職能錯(cuò)位。2005年2002年1999年1996年人數(shù)系數(shù)人數(shù)系數(shù)人數(shù)系數(shù)人數(shù)系數(shù)咸安區(qū)138082.96165983.6125682.7117672.6嘉魚縣86462.40111803.6101482.8184592.38鄂城區(qū)80212.4075132.3663182.3761192.33合計(jì)304752.60352913.01290342.65