外資管理模式的變革與中美雙邊投資協(xié)定的實(shí)施

外資管理模式的變革與中美雙邊投資協(xié)定的實(shí)施

一、準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的概念根據(jù)《國(guó)際法》的一般原則，入境者的待遇是指接受國(guó)（包括自然人和法人）及其公民的待遇（包括自然人和法人）。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中,國(guó)民待遇通常見(jiàn)諸于貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資等各個(gè)領(lǐng)域。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議的研究報(bào)告,在投資領(lǐng)域,按照這種待遇發(fā)生時(shí)段的不同,國(guó)民待遇可以分為準(zhǔn)入前(pre-establishment)國(guó)民待遇和準(zhǔn)入后(postestablishment)國(guó)民待遇。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇,是指企業(yè)設(shè)立、取得、擴(kuò)大等階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇,這就將國(guó)民待遇發(fā)生時(shí)段提前到了投資發(fā)生和設(shè)立階段,其核心是給予外資準(zhǔn)入權(quán)。準(zhǔn)入后國(guó)民待遇,是指營(yíng)運(yùn)階段的國(guó)民待遇,此種國(guó)民待遇僅發(fā)生于運(yùn)營(yíng)階段,排除了投資發(fā)生和設(shè)立階段的國(guó)民待遇。從兩種國(guó)民待遇發(fā)生的時(shí)段分析,準(zhǔn)入前國(guó)民待遇將國(guó)民待遇發(fā)生時(shí)段提前至準(zhǔn)入和設(shè)立階段,與準(zhǔn)入后國(guó)民待遇相比,準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是一種更全面的國(guó)民待遇。在承認(rèn)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇全面性的同時(shí),也需要認(rèn)識(shí)到,這種將國(guó)民待遇前置到準(zhǔn)入階段,也并不意味著對(duì)外資準(zhǔn)入的全面開(kāi)放,準(zhǔn)入前國(guó)民待遇也存在著例外,這種例外體現(xiàn)在負(fù)面清單(negativelist)中。負(fù)面清單實(shí)際上指的是一種對(duì)外資許諾開(kāi)放的反向方式,負(fù)面清單中所列明的限制和禁止外資投資的領(lǐng)域是不給予準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的,而負(fù)面清單外的領(lǐng)域則根據(jù)“法無(wú)明文禁止即自由”這一原則,與內(nèi)資享有同等待遇。大多數(shù)BIT中的負(fù)面清單既包括行業(yè)列表又包括措施列表(也稱“不符措施”),行業(yè)列表是指清單中限制和禁止外資進(jìn)入的行業(yè),而措施列表是與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符的管理措施,或是業(yè)績(jī)要求、高管資格的等方面的管理措施。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的外資管理模式已成為國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢(shì),目前世界上已經(jīng)有70多個(gè)國(guó)家采用了此種模式。我國(guó)也已經(jīng)在第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話期間宣布將引入此種“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”外資管理模式,這是我國(guó)外資準(zhǔn)入制度的重大突破。二、“混合清單”的存在根據(jù)在外資管理模式上,我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持采取“準(zhǔn)入后國(guó)民待遇+混合清單”的模式?！皽?zhǔn)入后國(guó)民待遇”是指給予外國(guó)投資國(guó)民待遇的階段僅限定于運(yùn)營(yíng)階段,外資在我國(guó)的發(fā)生和設(shè)立階段是不享有國(guó)民待遇的;中國(guó)針對(duì)外資準(zhǔn)入實(shí)行的《外商投資指導(dǎo)目錄(2011年修訂)》中,包括了鼓勵(lì)目錄、限制目錄和禁止目錄,這實(shí)際上是一種將正面清單與負(fù)面清單相結(jié)合的做法,就是“混合清單”?！皽?zhǔn)入后國(guó)民待遇+混合清單”的模式,是由中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與自由化程度決定的,適合中國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)情,但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與自由化程度的提高,這種模式需要改革,原因在于:外資發(fā)生和設(shè)立不給予國(guó)民待遇,加之“混合清單”使得外商對(duì)于投資的開(kāi)放領(lǐng)域以及開(kāi)放程度模糊,這都不利于外商進(jìn)行投資。而近期此種模式受到了沖擊,主要體現(xiàn)在對(duì)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”模式的引進(jìn)與上海自由貿(mào)易區(qū)的成立。(一)外資管理模式的突破2013年7月,我國(guó)宣布接受“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的外資管理模式,這是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的“準(zhǔn)入后國(guó)民待遇+混合清單”的重大突破,這種突破主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:1.享有與內(nèi)資待遇的國(guó)民待遇我國(guó)宣布接受準(zhǔn)入前國(guó)民待遇,這意味著外國(guó)投資者及其投資在投資發(fā)生和設(shè)立階段就可以享有國(guó)民待遇,即享有與內(nèi)資同等的待遇。由于此種國(guó)民待遇更全面完整,因此其會(huì)有利于吸引外資。同時(shí),這也是貿(mào)易自由化的具體表現(xiàn),準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是投資自由化的進(jìn)一步承諾。2.清單內(nèi)容應(yīng)保持透明我國(guó)宣布接受“負(fù)面清單”模式,這意味著在投資準(zhǔn)入中,除了負(fù)面清單上所列出的領(lǐng)域,清單外的所有領(lǐng)域皆允許外資準(zhǔn)入。“按照國(guó)際慣例,外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單一旦制定,東道國(guó)對(duì)于清單內(nèi)容的延續(xù)和修改應(yīng)保持透明,并履行相關(guān)的通知和磋商義務(wù)?！笔紫?負(fù)面清單體現(xiàn)了對(duì)透明度的要求,負(fù)面清單中限制或禁止外資進(jìn)入的領(lǐng)域是明確且清晰列出的,無(wú)論延續(xù)還是修改皆應(yīng)及時(shí)通知。其次,負(fù)面清單是投資自由化的要求,相較“正面清單”,允許投資的領(lǐng)域擴(kuò)大了,且政府在準(zhǔn)入階段的干預(yù)減弱了。最后,負(fù)面清單是吸引外資的要求,負(fù)面清單使得投資者對(duì)投資領(lǐng)域開(kāi)放與否及開(kāi)放程度有了清晰的認(rèn)識(shí),更加便于投資者進(jìn)行投資。(二)上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式的特征2013年9月,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》,方案中提到要“探索建立負(fù)面清單管理模式”。同年10月,上海市政府公布了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2013)》(以下簡(jiǎn)稱“負(fù)面清單”)。其中,“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”和“負(fù)面清單”是最受矚目的兩個(gè)詞匯。在上海自貿(mào)區(qū)的立法保障模式中,在外資立法方面國(guó)務(wù)院率先廢除了原三資企業(yè)法等法律在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的適用,改外資“審批制”為“備案制”。與現(xiàn)行的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》相比,上海自貿(mào)區(qū)目前對(duì)外資開(kāi)放的領(lǐng)域并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的增加,但是基于對(duì)上海自貿(mào)區(qū)為“試驗(yàn)區(qū)”的定位,其負(fù)面清單肯定會(huì)隨著改革的不斷深入而變化。也即,上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展過(guò)程就是一個(gè)負(fù)面清單內(nèi)容不斷減少的過(guò)程。上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單模式被認(rèn)為是中美BIT中負(fù)面清單談判的先試先行,但二者又存在著如下幾種區(qū)別。第一,上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單采用的是國(guó)內(nèi)法概念,而中美BIT中的負(fù)面清單則采用是國(guó)際法概念,且一旦在投資協(xié)定中固定就成為一種國(guó)際義務(wù),若違反須承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任。第二,上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單可以隨著改革的不斷深化而變化,而中美BIT中的負(fù)面清單是一種國(guó)際義務(wù),不得隨意更改,若更改需要及時(shí)履行通知和磋商義務(wù)。第三,上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單主要參考外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄進(jìn)行行業(yè)限制,而未涉及國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、業(yè)績(jī)要求和高管資格的措施列表,而中美BIT中的負(fù)面清單應(yīng)與大多數(shù)BIT中的負(fù)面清單相一致,即包含行業(yè)列表與措施列表。第四,上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單的適用范圍僅限在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū),而中美BIT負(fù)面清單的適用范圍則要廣泛得多。上海自貿(mào)區(qū)的成立有著深遠(yuǎn)而廣泛的影響,然而其對(duì)負(fù)面清單的探索是中美BIT中負(fù)面清單的先試先行,因而其本身也存在著不足。不足之處主要體現(xiàn)在:一是上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單中規(guī)定的內(nèi)容過(guò)多。上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單內(nèi)容是依據(jù)《外商投資指導(dǎo)目錄》制定的,但其清單內(nèi)的限制產(chǎn)業(yè)和管制措施甚至比目錄有過(guò)之而無(wú)不及,在擴(kuò)大開(kāi)放行業(yè)門類上并沒(méi)有在2011年指導(dǎo)目錄的基礎(chǔ)上進(jìn)行突破;二是上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開(kāi)放明顯不足,難以滿足市場(chǎng)的需求。服務(wù)業(yè)是美國(guó)最希望中國(guó)擴(kuò)大外資準(zhǔn)入程度的行業(yè)之一,但從自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單中可以看出,自貿(mào)區(qū)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)、通訊網(wǎng)絡(luò)方面仍禁止外商進(jìn)入,在金融服務(wù)方面對(duì)于國(guó)民待遇的突破也很少,對(duì)大部分服務(wù)行業(yè)的開(kāi)放仍然停留在WTO要求的水平上?！皽?zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”模式的引入與上海自由貿(mào)易區(qū)的成立是我國(guó)外資管理模式的重大突破與發(fā)展,這種突破與發(fā)展是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,同時(shí)也是貿(mào)易更加自由化的結(jié)果。三、外資管理模式的選擇經(jīng)濟(jì)全球化與貿(mào)易自由化影響著一個(gè)國(guó)家的外資管理模式,我國(guó)在經(jīng)濟(jì)全球化與貿(mào)易自由化過(guò)程中對(duì)外資管理模式做出了選擇,同意引進(jìn)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的模式。面對(duì)新的外資管理模式,我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取對(duì)策盡量防范風(fēng)險(xiǎn)。(一)注重對(duì)外資的監(jiān)管給予外資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇意味著對(duì)投資自由化的進(jìn)一步承諾,但是這并不意味著放棄對(duì)外資的監(jiān)管權(quán),在一定程度上對(duì)外資進(jìn)行監(jiān)管是必要的。這就需要在開(kāi)放的同時(shí),注重對(duì)外資的監(jiān)管,即“開(kāi)放與監(jiān)管并重”。我國(guó)現(xiàn)階段仍是發(fā)展中國(guó)家,正處在經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期,如果全面取消外資審批將存在風(fēng)險(xiǎn)。因此,我國(guó)應(yīng)遵循“開(kāi)放與監(jiān)管并重”原則,選取部分地區(qū)作為外商投資備案制試點(diǎn)區(qū)域,逐步放開(kāi)外資審批權(quán),并建立跟蹤與評(píng)估制度,不斷積累對(duì)外資準(zhǔn)入、設(shè)立和經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的監(jiān)督與管理經(jīng)驗(yàn)。以此平衡開(kāi)放所帶來(lái)的貿(mào)易自由化與監(jiān)管所帶來(lái)的政府控制度兩者之間的矛盾。(二)完善負(fù)面清單的內(nèi)容和影響因素美國(guó)是最早推行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的國(guó)家,其與相關(guān)締約方在條約框架下對(duì)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇進(jìn)行例外豁免的做法,對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)具有一定的啟示作用。美國(guó)通過(guò)積極運(yùn)用不符措施來(lái)保護(hù)本國(guó)的重要企業(yè)或者新興企業(yè),利用不符措施條款,在特定情況下采取對(duì)一行業(yè)部門的國(guó)民待遇義務(wù)排除的原則。這種做法是值得我國(guó)借鑒的。負(fù)面清單的內(nèi)容是中美BIT談判的最核心之一,將哪些行業(yè)、部門和措施列入負(fù)面清單之中是需要審慎考慮的。負(fù)面清單的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以入世承諾和《外商投資指導(dǎo)目錄》為基礎(chǔ)依據(jù),審慎將需要保護(hù)的行業(yè)與部門納入負(fù)面清單中,還需考慮外資企業(yè)商業(yè)模式的變化以及中美雙方的利益平衡。同時(shí),負(fù)面清單應(yīng)當(dāng)包括目前不存在的部門和領(lǐng)域。中國(guó)在進(jìn)行談判時(shí),應(yīng)當(dāng)努力將目前不存在的部門和領(lǐng)域納入負(fù)面清單之中。以金融服務(wù)投資為例,對(duì)于一些GATS金融服務(wù)附件沒(méi)有明確包括“新金融形態(tài)”,中國(guó)在談判中應(yīng)明確以例外方式提出。此外,應(yīng)當(dāng)允許負(fù)面清單的內(nèi)容合理增加。在實(shí)踐中,按照國(guó)際慣例,外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單一旦制定,東道國(guó)對(duì)于清單內(nèi)容的延續(xù)和修改應(yīng)保持透明,并履行相關(guān)的通知和磋商義務(wù)。在實(shí)踐中,負(fù)面清單通常包括兩個(gè)附件:附件一是現(xiàn)有不符措施的保留清單;附件二是未來(lái)可以實(shí)行新的限制性措施的部門和領(lǐng)域?？梢钥闯?附件一與附件二的不同之處在于,附件二允許引入對(duì)將來(lái)不符措施的保留。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與時(shí)代的進(jìn)步,未來(lái)有許多不可預(yù)見(jiàn)的情況,我國(guó)應(yīng)當(dāng)力爭(zhēng)在中美BIT談判中保留有條件地?cái)U(kuò)大負(fù)面清單的權(quán)力,此種條款往往規(guī)定在事先設(shè)定的負(fù)面清單的例外理由之中。(三)關(guān)于對(duì)我國(guó)投資國(guó)家安全審查的啟示美國(guó)2012年范本中涉及國(guó)家安全的條款是一個(gè)“自裁性”條款:締約方有權(quán)采取其認(rèn)為必要的措施來(lái)維護(hù)和平和安全利益,但什么是必要的措施則由采取措施一方自行決定。美國(guó)國(guó)家安全的界定標(biāo)準(zhǔn)非常寬泛,并沒(méi)有明確給出“國(guó)家安全”的定義,僅給出了一些“必須”考慮的因素。而美國(guó)對(duì)國(guó)家安全審查非常重視,以國(guó)家安全作為根本例外來(lái)排除國(guó)民待遇的適用,可以維護(hù)國(guó)家安全與國(guó)家利益,這點(diǎn)值得我國(guó)借鑒。同時(shí),我們也應(yīng)當(dāng)注意美國(guó)對(duì)我國(guó)投資者的國(guó)家安全審查。2011年以來(lái),我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了國(guó)際安全審查的法律文件,初步建立起