牟定縣共和鎮(zhèn)周山村委會農(nóng)村基層治理難的問題思考

牟定縣共和鎮(zhèn)周山村委會農(nóng)村基層治理難的問題思考摘要農(nóng)村是國家“三農(nóng)”治理體系的重要組成部分，“三農(nóng)”相互依存相互影響。把“農(nóng)村”工作擺在更加突出的位置，對深化觀念轉(zhuǎn)變具有重要意義。因此，要完善和推進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)，落實(shí)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的有關(guān)要求，推進(jìn)依法治國，全面深化改革。在此大背景之下，本文以牟定縣共和鎮(zhèn)周山村為例，基于當(dāng)前牟定縣共和鎮(zhèn)周山村委會概況及農(nóng)村基層治理現(xiàn)，通過對牟定縣共和鎮(zhèn)周山村委會農(nóng)村基層治理存在的困境進(jìn)行詳細(xì)探討，剖析出牟定縣共和鎮(zhèn)周山村委會農(nóng)村基層治理困境的成因，從而有針對性的提出提高農(nóng)村基層治理水平的方法和對策，以期為為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層治理現(xiàn)代化提供一定的參考，為制定農(nóng)村基層農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)以及出臺適合本土的農(nóng)村政策提供科學(xué)化的依據(jù)，同時(shí)還能夠?qū)τ诮窈蟮钠渌貐^(qū)相關(guān)研究發(fā)揮出一定的借鑒價(jià)值。關(guān)健詞：牟定縣；農(nóng)村基層；基層治理目錄TOC\o"1-2"\h\u18550前言 前言新環(huán)境下，不斷提升農(nóng)村基層治理成效顯得越來越重要。但農(nóng)村基層采取的治理方式仍需不斷改革探索，不能僅靠中央和國家層面的推動。中央和國家從宏觀層面和全局角度謀劃和重建社會治理。在宏觀方向的正確指引下，更需要的是各地不同的具體做法。在此過程中，缺乏理論研究或教條式的理論指導(dǎo)，對各地的具體實(shí)踐效果產(chǎn)生了負(fù)面影響。因此，新形勢下，通過對治理理論的認(rèn)真研究，從不同角度闡述了治理理論的內(nèi)涵，在其他文獻(xiàn)中客觀理性地分析了不同地區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀和存在的問題，探索符合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展要求的基層治理模式，在一定程度上可以對當(dāng)前農(nóng)村基層治理實(shí)踐的發(fā)展起到顯著的推動作用，完善相關(guān)研究，為農(nóng)村基層治理理論研究提供具體的案例支撐，對推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化也具有一定的價(jià)值。一、牟定縣共和鎮(zhèn)周山村委會概況及農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀（一）牟定縣共和鎮(zhèn)周山村概況牟定縣共和鎮(zhèn)周山村，隸屬于牟定縣共和鎮(zhèn)。位于鎮(zhèn)西，距共和鎮(zhèn)政府所在地5公里。到鎮(zhèn)上的路是柏油路，交通便利，距離縣城5公里。東鄰吉盛，南接龍鳳，西接牌坊，北接慶豐。下轄上石、下莊等21個(gè)村民小組。農(nóng)村839戶，農(nóng)村人口3357人，其中農(nóng)業(yè)人口3142人，勞動力2435人，其中從事第一產(chǎn)業(yè)2197人。1.基礎(chǔ)設(shè)施目前，該村已實(shí)現(xiàn)通水、通電、通路、通電視、通電話。全村通自來水839戶，仍有108戶飲水困難或水質(zhì)不達(dá)標(biāo)（占農(nóng)戶總數(shù)的12.87%）。通電838戶，有線電視678戶，電視機(jī)722戶（分別占總戶數(shù)的99.88%、80.81%和86.05%）；有固定電話或移動電話561戶，其中移動電話517戶（分別占總數(shù)的66.87%和61.62%）。村到鎮(zhèn)的路是柏油路；進(jìn)村的路是子彈路面；村內(nèi)主干道全部為未硬化路；距最近車站4公里，距集市5公里。全村現(xiàn)有汽車9輛，拖拉機(jī)8輛，摩托車124輛。全村耕地有效灌溉面積2601畝，有效灌溉率88.62%，其中高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田2601畝，人均高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田0.8畝。全村沼氣池養(yǎng)殖戶152戶；安裝太陽能183戶；完成“一池三改”（改廚房、改廁所、改馬廄）152戶。全村有15個(gè)自然村通了自來水；已通電的有15個(gè)自然村；有一個(gè)15個(gè)自然村通達(dá)；通電視的自然村有15個(gè)；電話里有個(gè)15號自然村。還有2個(gè)自然村飲水困難或水質(zhì)不達(dá)標(biāo)。該村農(nóng)戶住房以土木結(jié)構(gòu)住房為主，其中39戶居住磚混結(jié)構(gòu)住房；住在磚木結(jié)構(gòu)房屋的有57戶；有743戶居民居住在土木結(jié)構(gòu)住房中。2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全村農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入2143萬元，其中：種植收入440萬元，占總收入的21%；畜牧業(yè)收入254萬元，占總收入的12%（其中生豬2255頭、肉牛57頭、肉羊0只）；漁業(yè)收入20萬元，占總收入的0.9%；林業(yè)收入30萬元，占總收入的1.4%；第二、三產(chǎn)業(yè)收入1294萬元，占總收入的60%；工資性收入80萬元，占總收入的3.7%。農(nóng)民人均純收入1599元，農(nóng)民收入主要在種養(yǎng)業(yè)。全村外出務(wù)工收入54萬元，其中常年外出374人（占勞動力的11.26%)，省內(nèi)務(wù)工304人，省外務(wù)工70人。（二）牟定縣共和鎮(zhèn)周山村委會農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀1982年12月憲法修改，調(diào)整了我國基層組織體制，以明確形式界定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。到目前為止，這也是中國最基層的行政區(qū)。目前，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。1987年11月，六屆全國人大常委會第二十三次會議召開。會上順利通過了《村民委員會組織法（試行）》，組織法明確了村委會的職能、權(quán)限等相關(guān)要求。1998年，云南省常務(wù)會決定撤銷行政區(qū)辦事處，改為行政村，成立村黨支部和村委會；1999年，全省實(shí)行村民自治。此后，隨著社會不斷發(fā)展，云南省農(nóng)村基層治理逐步形成了“鄉(xiāng)政村治”的格局。在云南省牟定縣共和鎮(zhèn)周山村，農(nóng)村基層治理也采用“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的行政管理和村民自治的民主管理兩個(gè)方面進(jìn)行。20年的推進(jìn)和發(fā)展，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和基層社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，牟定縣共和鎮(zhèn)周山村也進(jìn)入了新的發(fā)展階段。農(nóng)村基層組織多元化、社會結(jié)構(gòu)多樣化、政治發(fā)展復(fù)雜化，成為牟定縣新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要標(biāo)志。隨著社會的進(jìn)步和基層民主政治的發(fā)展，農(nóng)民群眾的民主意識、自治意識越來越強(qiáng)，對構(gòu)建平等有序的基層民主結(jié)構(gòu)的要求也越來越高。牟定縣農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀也在發(fā)生變化，主要有以下特點(diǎn)：1.農(nóng)村基層治理主體多元化隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，牟定縣農(nóng)村社會的封閉性逐漸被打破，特別是在流動方面。村莊社會不再像以前那樣只是由單一集體經(jīng)濟(jì)、本村戶籍或共有集體產(chǎn)權(quán)的村民組織起來，而是開始呈現(xiàn)出現(xiàn)代的多元財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在居住方面覆蓋了更多來自五湖四海的人群，當(dāng)然也不會有不同形式的外出村民。在新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)前提下，當(dāng)前牟定縣鄉(xiāng)村治理主體發(fā)生了重大變化，人們摒棄了上世紀(jì)80年代農(nóng)村事務(wù)只有人民公社有決策權(quán)的局面?，F(xiàn)在，無論是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是財(cái)產(chǎn)分配，都要徹底摒棄人民公社說了算的舊思想。進(jìn)入新時(shí)代，牟定縣共和鎮(zhèn)周山村治理主體更加多元、開放、包容，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村黨組織、村委會等群眾性自治組織、群團(tuán)組織和社會力量共同參與的治理主體結(jié)構(gòu)。2.農(nóng)村基層治理手段多樣化黨的十九大報(bào)告關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署中，明確提出“治理有效”要基于什么發(fā)展要求。從過去沿襲的“管理民主”到現(xiàn)在的“治理有效”，這一過程的變化也表明，農(nóng)村基層治理在治理方式和手段上更加豐富多樣。走訪中，牟定縣共和鎮(zhèn)周山村在2020年以前是“軟弱渙散”村。村集體收入發(fā)展緩慢，農(nóng)民收入水平低，村黨支部書記說了算，群眾上訪不斷，村民關(guān)系冷淡，傳統(tǒng)道德文化失傳。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)黨委政府下定決心，決定對該村進(jìn)行全方位管理。首先，充分發(fā)揮村黨組織在農(nóng)村基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，實(shí)行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”，為黨員設(shè)崗定責(zé)，落實(shí)公開承諾和志愿服務(wù)制度，督促黨員真正發(fā)揮先鋒模范作用。群眾普遍認(rèn)為黨員素質(zhì)比群眾素質(zhì)高。其次，規(guī)范村民自治采取的方式，但凡是涉及村民切身利益的事項(xiàng)，都要第一時(shí)間在本村組織召開村黨支部、村民委員會聯(lián)席會議。各村黨支部在會上提出決策建議，聯(lián)席會議討論通過后，再召集黨員、村民代表討論決定；各村按照村規(guī)民約實(shí)行民主管理，最終努力營造良好村風(fēng)。經(jīng)過3年努力，該村治理能力大幅提升。村集體收入增加了，村莊生態(tài)環(huán)境好了，農(nóng)民滿意度提高了。該村的經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)了牟定縣共和鎮(zhèn)周山村鄉(xiāng)村治理模式的基本特點(diǎn)，即以村民自治為核心，結(jié)合實(shí)際情況，融合一定的法治和德治手段，治理模式逐步多元化，村莊治理效果開始見成效。3.農(nóng)村基層治理范圍擴(kuò)大化在改革開放剛剛開始實(shí)施的時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體上呈現(xiàn)出非常嚴(yán)重的滯后現(xiàn)象。當(dāng)前，黨和國家把發(fā)展的著力點(diǎn)放在推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方向上，正因如此，才開創(chuàng)了社會主義建設(shè)的新格局。由于近年來經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)增長而采取的發(fā)展模式越來越片面，以至于鄉(xiāng)村治理的其他領(lǐng)域沒有得到足夠重視，導(dǎo)致鄉(xiāng)村矛盾頻發(fā)，這對基層工作無疑是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。立足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，牟定地區(qū)農(nóng)村基層治理重心大幅提升，從原來的以經(jīng)濟(jì)增長、社會穩(wěn)定為重點(diǎn)，向與群眾生活息息相關(guān)的民生方向發(fā)展，逐步將文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)作為基層治理不可或缺的核心問題。據(jù)走訪了解，2020年村收入中，除了發(fā)放工資、辦公經(jīng)費(fèi)等固定支出外，平均每個(gè)村要投入近幾十萬到上百萬用于水利工程、村道硬底化、學(xué)校建設(shè)、人居環(huán)境整治、農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)、村級園區(qū)建設(shè)等民生項(xiàng)目。以上資金一部分來自上級政府財(cái)政扶持資金，一部分來自村集體收入資金。二、牟定縣共和鎮(zhèn)周山村委會農(nóng)村基層治理存在的困境（一）村委會行使權(quán)力不夠規(guī)范從法律角度看，在我國憲法中，明確規(guī)定村民委員會是村民會議和村民代表大會的主體，村民會議和村民代表大會都是自治組織。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，這三種組織的基層治理與法律法規(guī)規(guī)定存在差異，削弱了村民會議、村民代表大會的應(yīng)有職權(quán)。再者，村民委員會屬于上級機(jī)關(guān)的基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)，他們沒有決定權(quán)，相應(yīng)的有決定權(quán)的村民會議、村民代表會議被村委會掩蓋，不能按時(shí)召開。其中最重要的是對村民委員會行使自治權(quán)缺乏法律監(jiān)督。這種不合理的召集周期沒有明確行使問責(zé)制。（二）農(nóng)村基層治理能力較薄弱一方面，隨著近年來城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力逐漸向城市轉(zhuǎn)移，造成我國大部分農(nóng)村地區(qū)勞動力短缺、老齡化嚴(yán)重。農(nóng)村基層組織隊(duì)伍建設(shè)結(jié)構(gòu)不平衡，整體素質(zhì)偏低，年齡嚴(yán)重失衡。另一方面，地方市、鎮(zhèn)、村更多關(guān)注農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，在村更多關(guān)注上級政策落實(shí)，完全忽視自身治理優(yōu)化，沒有將政策與百姓有效結(jié)合。此時(shí)，需要基層自治成員掌握鄉(xiāng)村社會治理的根本規(guī)律，適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的新常態(tài)。（三）農(nóng)村公共服務(wù)有待改善新中國成立以來，我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)化的不斷實(shí)施，使得城鎮(zhèn)的面積不斷擴(kuò)大，進(jìn)而引發(fā)了多種社會問題，如政府效率低下、農(nóng)村人才匱乏等熱點(diǎn)問題。鄉(xiāng)村教育成為鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給體系中亟待解決的重要問題，隨著農(nóng)村留守兒童比例越來越大，農(nóng)村家庭對教育重要性認(rèn)識不足，許多孩子被迫放棄學(xué)業(yè)，鄉(xiāng)村學(xué)校教師數(shù)量不斷萎縮，何談吸引高素質(zhì)的教師到農(nóng)村地區(qū)提供教育服務(wù)。（四）農(nóng)村基層黨組織建設(shè)薄弱一是村級兩委矛盾多發(fā)。在農(nóng)村，由村書記兼任村主任或村主任兼任村書記。這種“一肩挑”，在農(nóng)村基層治理能力強(qiáng)的情況下，不容易出問題。二是農(nóng)村基層黨組織由于資源和手段的嚴(yán)重缺乏，給其他社會力量進(jìn)入農(nóng)村社會帶來了機(jī)會。其中宗族勢力和宗教勢力的影響明顯呈上升趨勢。（五）農(nóng)村村民自治流于形式作為我國農(nóng)村基層民主最基本的管理制度，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民綜合運(yùn)用民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理等手段，團(tuán)結(jié)農(nóng)村各方面力量，整合各種資源，共同管理農(nóng)村公共事務(wù)，從而充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益和需求，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)目的的過程。但事實(shí)上，由于我國長期以來受到分散的小農(nóng)生產(chǎn)方式的制約，農(nóng)民更多地關(guān)注自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，不關(guān)心農(nóng)村公共事務(wù)，或者在思想認(rèn)識上存在種種錯誤，對村民自治一無所知。村里召開村民大會難，是因?yàn)榇迕駴]有認(rèn)識到公共事務(wù)對自己和鄉(xiāng)村建設(shè)的重要性，沒有一定的補(bǔ)助，很難吸引村民參加村民大會。即使是頂著壓力或補(bǔ)貼參加村民會議的村民，也缺乏實(shí)際參與，對會議內(nèi)容和要求盲目隨意應(yīng)付。對于村民來說，與公共事務(wù)有關(guān)，討論缺乏參與公共事務(wù)積極性的原因，主要原因是村級組織缺乏社會公共事務(wù)的管理權(quán)限和提供公共服務(wù)的能力。由于財(cái)權(quán)、事權(quán)、物權(quán)的缺失，難以提供滿足村民公共服務(wù)需求的能力，村級組織無法對村里稍大的事情做出決策。這使得僅限于村委會選舉的村級組織擁有決策權(quán)，村民自治中所要求的村民民主管理缺乏相應(yīng)的管理內(nèi)容，民主監(jiān)督?jīng)]有監(jiān)督內(nèi)容，從而使村民自治實(shí)際上成為一種純粹的形式。三、牟定縣共和鎮(zhèn)周山村委會農(nóng)村基層治理困境的成因當(dāng)前，農(nóng)村留守人員對公共事務(wù)熱情不高、基層村干部被過度束縛的現(xiàn)象比較普遍。解決問題要分析原因，才能真正對癥下藥，解決農(nóng)村發(fā)展人的兩大難題。（一）傳統(tǒng)觀念和復(fù)雜的輿論的制約與城市各種法律法規(guī)的約束不同，在農(nóng)村，人們習(xí)慣性的不成文規(guī)定和非正式的社會規(guī)范對農(nóng)民的制約更大，主要表現(xiàn)在農(nóng)村仍然受到傳統(tǒng)家庭觀念和農(nóng)村復(fù)雜輿論場的制約。一是農(nóng)村女性大多還秉持著女性固守家庭的舊觀念，對公共事務(wù)“不好意思”“難為情”。他們重視鄰里關(guān)系，不會提出個(gè)人意見。在鄉(xiāng)村社會，良好的社會關(guān)系往往是家庭婦女是否體面的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是村內(nèi)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜，存在多種聯(lián)系，如依托宗族血緣關(guān)系的龐大家族體系，大小團(tuán)隊(duì)之間、團(tuán)隊(duì)與農(nóng)戶之間、鄰里之間的社會關(guān)系等。這些社會關(guān)系相互交錯，形成了復(fù)雜的鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在我國具有一定的普遍性。然而，村里的熟人關(guān)系和農(nóng)民對流言蜚語的恐懼，使得大多數(shù)村民對村里的公共事務(wù)視而不見，使他們在公共事務(wù)和政策反饋中失聲。（二）農(nóng)村基礎(chǔ)平臺實(shí)力薄弱村莊是農(nóng)民的生活空間，也是村民發(fā)展的平臺。鄉(xiāng)村平臺薄弱與鄉(xiāng)村建設(shè)人才流失之間存在辯證關(guān)系。一方面，鄉(xiāng)村平臺薄弱，抵擋不住城市相對高薪的吸引力，留不住需要養(yǎng)家糊口的青壯年。另一方面，隨著村里青壯年外出，村莊建設(shè)缺乏主力軍，村莊平臺日益弱化。主要原因是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，醫(yī)療、教育、衛(wèi)生相對落后，而城市基礎(chǔ)設(shè)施完善，醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老有保障，導(dǎo)致越來越多的年輕人外出務(wù)工。他們期待著用自己吃苦耐勞的本領(lǐng)站在城市。于是，農(nóng)村就出現(xiàn)了人留不住，年輕人不想回去，也不想回去的尷尬問題。鄉(xiāng)村發(fā)展人才匱乏，發(fā)展內(nèi)生動力不足，極大影響了鄉(xiāng)村發(fā)展的速度和質(zhì)量。（三）農(nóng)村治理的內(nèi)卷化基層治理的內(nèi)卷化在農(nóng)村村干部身上也能看到，基層工作任務(wù)重、壓力大已成為普遍共識。農(nóng)業(yè)稅取消以來，基層工作職能由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，國家開始向基層投入大量資源，主要依靠“項(xiàng)目制”和“一卡通”補(bǔ)貼。同時(shí)，為了保證農(nóng)村資源的合理有效利用，國家制定了越來越具體的資源使用規(guī)范。這些資源使用規(guī)范在防止基層資源濫用的同時(shí)，也極大地限制了基層治理主體的能動性，造成基層治理中的形式主義和內(nèi)卷化。農(nóng)村村干部自身也存在隊(duì)伍不健全、隊(duì)伍老化、隊(duì)伍業(yè)余化等現(xiàn)實(shí)問題，上山下鄉(xiāng)的制度規(guī)則讓他們花費(fèi)大量時(shí)間過于關(guān)注任務(wù)的完成狀況和痕跡，以減少與農(nóng)民溝通交流的時(shí)間和精力。雖然制度和規(guī)則在防治基層干部腐敗、限制資源浪費(fèi)和濫用資源等方面起到了很好的規(guī)范作用，但也加深了村干部與村民之間的懸置程度。村干部難以擰成一股繩，影響村莊發(fā)展的問題顯而易見。（四）農(nóng)村既得利益者的阻撓在農(nóng)村，哪個(gè)宗族的人當(dāng)選村支書或村主任，那么這個(gè)宗族間接控制的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)就會高于其他宗族或其他家族，削弱了農(nóng)村基層的凝聚力。由于宗族之間的競爭也會使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)減少，會高于其他宗族，使得基層農(nóng)村被社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)所壟斷，并不同程度地削弱了農(nóng)村的外在壓力和凝聚力，打破了鄉(xiāng)村權(quán)力的均衡結(jié)構(gòu)。因此，在每個(gè)階段都會出現(xiàn)一個(gè)群體或個(gè)人的既得利益。這些既得利益者的民主觀念和民主意識十分淡薄，實(shí)際上他們對農(nóng)村基層治理權(quán)力的壟斷在某種程度上是為了凸顯宗法勢力的增長，為了使自己的家族更加強(qiáng)大，他們會通過各種手段和方法，做出各種組織基層民主政權(quán)建設(shè)、阻礙農(nóng)村民主自治發(fā)展的行為。因此，從整體上看，制約農(nóng)村民主政治發(fā)展的重要因素是一些既得利益者的阻撓，特別是家庭宗法觀念對民主政權(quán)的挑戰(zhàn)，從觀念上制約了民主觀念的進(jìn)一步發(fā)展和拓展，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村基層民主政權(quán)的建設(shè)。對于工作在一線的村級組織工作人員來說，既沒有能力也沒有權(quán)力更沒有財(cái)力去做農(nóng)村民主思想教育工作，缺乏有效的宣教手段和經(jīng)費(fèi)支持，即使投入大量時(shí)間和精力，效率和效果仍然不明顯，從長遠(yuǎn)來看不利于農(nóng)村民主氛圍的培育和村級組織的發(fā)展。四、解決牟定縣共和鎮(zhèn)周山村委會農(nóng)村基層治理困境的辦法（一）完善農(nóng)村基層治理的法律制度一是完善《憲法》的相關(guān)規(guī)定，考慮將《憲法》中國家機(jī)構(gòu)章節(jié)對村民自治問題的相關(guān)條款移轉(zhuǎn)，安排在公民權(quán)利和義務(wù)中的最后一章，建議將農(nóng)村村民自治的若干條款依次順延。進(jìn)一步細(xì)化村民自治規(guī)定性條文，使法律法規(guī)具有可操作性；二是完善《中華人民共和國村委會組織法》的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范要兼顧民主監(jiān)督、管理和決策、選舉的內(nèi)容平衡。修改選舉雙過半規(guī)則，要充分考慮當(dāng)前農(nóng)村選民及民主實(shí)際，要堅(jiān)持辯證思想，必須實(shí)行相對多數(shù)的選舉規(guī)則，即獲得的選票數(shù)所占比例較大即可當(dāng)選。必須全面考查候選人的資格，特別是對消極因素的考察，這樣可以保證被提名的候選人能夠真正勝任村委會工作。（二）明確農(nóng)村基層自治的主體職責(zé)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民主政治建設(shè)力度，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)府政治權(quán)力基于民意認(rèn)可的合法性運(yùn)行。為實(shí)現(xiàn)地方自治雙重運(yùn)行，將鄉(xiāng)村民意自下而上的反應(yīng)與鄉(xiāng)村自上而下的權(quán)利運(yùn)行機(jī)制相結(jié)合，使國家權(quán)利在滲透到農(nóng)村的過程中，能夠真正幫助農(nóng)村社會解決難題，協(xié)助農(nóng)村自治，發(fā)揮更好的自治效果，也實(shí)現(xiàn)自上而下的表決機(jī)制，反映村民意愿，為村民表達(dá)意見、參與決策提供平臺。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核方面，尤其要將自上而下的考核納入體系，重視農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的滿意度評價(jià)，減少上級政府考核的比例，建立多元化的考核標(biāo)準(zhǔn)體系。（三）加強(qiáng)農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)基層干部培養(yǎng)也要建立多元化的引進(jìn)和培養(yǎng)渠道，拓寬基層干部來源，特別是要把活力和創(chuàng)造性匹配起來，建設(shè)認(rèn)真擔(dān)當(dāng)?shù)霓r(nóng)村干部隊(duì)伍。吸納大學(xué)生志愿服務(wù)隊(duì)伍參與基層事務(wù)管理，特別是要加強(qiáng)宣傳和教育，引導(dǎo)當(dāng)?shù)卮髮W(xué)生參與村級自治，提高大學(xué)生為家鄉(xiāng)服務(wù)的意識和熱情。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織工作人員公開公平的選舉制度，特別是在農(nóng)村，要弱化宗族觀念對基層組織干部的影響。建立績效考核機(jī)制，對村級組織工作人員在工作過程中的表現(xiàn)進(jìn)行跟蹤和評價(jià)，突出的表現(xiàn)要給予必要的獎勵和肯定，不足的地方要懇切提出，不斷提升基層組織集體榮譽(yù)感，提升公共服務(wù)能力。（四）選擇漸進(jìn)性政治發(fā)展模式縱觀人類社會的發(fā)展，由人類建立起來的政治體系必然是不完美的，受時(shí)代因素影響，雖然有局限性，這些局限也無法通過變革和創(chuàng)新來解決，所以，人類政治制度的完善是一個(gè)連續(xù)的、不間斷的過程，循序漸進(jìn)的政治發(fā)展不能建立在抽象的想象之上，也不可能建立一個(gè)像樣的政治體系，只能在充分尊重原有制度的前提之上，根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會經(jīng)濟(jì)條件，不斷完善政治體系，利用修正后的政治體制促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，反哺、推動社會發(fā)展。這樣，就為建立更好的政治體系打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，漸進(jìn)式政治發(fā)展是從自生秩序中選擇的政治發(fā)展模式，以和平方式，最終實(shí)現(xiàn)政治體系主體向民主政治體系的轉(zhuǎn)化，如果一個(gè)政治體系能夠?yàn)樯鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件，保護(hù)公民的基本自由權(quán)利和維護(hù)社會穩(wěn)定，那么，這樣的體系就能夠推動制度改革，助推政府治理工作不斷前進(jìn)。（五）明確村級組織自治權(quán)限職責(zé)村級組織的自治權(quán)限和職責(zé)要明確，特別是要調(diào)整三農(nóng)政策思路，把村級組織的權(quán)限和職責(zé)交還給村級組織，不能由各級政府代行職責(zé)。要充分信任村級組織，認(rèn)識到村級組織作為農(nóng)村自治制度關(guān)鍵主體的重要性，樹立村務(wù)村管理念，賦予農(nóng)村基層組織鄉(xiāng)村治理的權(quán)限和職責(zé)。徹底解決農(nóng)村基層組織“空心化”問題，除了賦予村級組織鄉(xiāng)村治理相關(guān)職能外，還需要從保障角度進(jìn)行制度安排，從基層治理的手段和資源角度滿足基層治理需求，建立基層組織目標(biāo)責(zé)任制，提高基層干部工作效率，通過激勵措施激勵村級干部充分爭取和調(diào)動一切資源和力量完成鄉(xiāng)村治理任務(wù)。同時(shí)，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理主體責(zé)任意識的培育