空間碎片立法的國際經驗與中國實踐

空間碎片立法的國際經驗與中國實踐

在中國，空間碎片的概念只在相關專家中使用，而不是普通人熟悉的概念。然而,自第一顆人造衛(wèi)星在1957年發(fā)射以來,空間碎片的總數竟然已超過4000萬,它們不僅成為污染空間環(huán)境的主要來源,還對各類在軌航天器構成直接而嚴重的威脅,同時,一旦空間碎片闖入大氣層,無疑會對地面的一切安全構成嚴重的威脅,而核動力航天器墜落時,由于大面積散播一些放射性的物質,將對地面環(huán)境的化學污染和放射性的污染造成非常嚴重的后果。因為清除已有空間碎片既不經濟也不現(xiàn)實,所以現(xiàn)有的方法一般是利用鈍化、離軌等方法進行碎片的減緩。空間碎片的相關立法在國際上一直進展緩慢,沒有一部相關的單行法規(guī)出現(xiàn),中國在這方面基本處于空白狀態(tài)。一、空間碎片的定義困難空間碎片的定義在國際上曾多次給出,但至今未能統(tǒng)一。2002年時,機構間空間碎片協(xié)調委員會(IADC)給出的定義如下:空間碎片,是指處在各類軌道上或重返大氣層的人造物體,包括該人造物體的各類殘片和器件,并且已經喪失功效。因為被定義的對象本身是技術產物,而且其適用范圍仍不斷變化,所以無形中增加了從法律角度來定義的難度。同時,定義的困難也體現(xiàn)出科技立法中從概念到具體法條的技術性和法律性的協(xié)調上?？臻g碎片的定義還牽連到各國的相關權責,想要在各國的協(xié)商下統(tǒng)一定義勢必很難。二、國際空間碎片立法(一)《空間碎片減緩指南》國際上,相關的空間立法公約共有4項:《關于各國探索和利用外層空間包括月球與其他天體活動所應遵守原則的條約》(1966年)、《空間物體所造成損害的國際責任公約》(1971年)、《關于登記射人外層空間物體的公約》(1974年)和《關于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》(1979年)。這些條約都沒有出現(xiàn)空間碎片的相關規(guī)定,導致只能適當引申和微擴解釋相關的條款,在空間碎片問題的各類研究中更是如此。除此之外,《機構間空間碎片協(xié)調委員會減緩指南》(簡稱《IADC減緩指南》)及聯(lián)合國外空委的《空間碎片減緩指南》是兩項專門針對空間碎片的國際文件?！禝ADC減緩指南》作為世界上首部專項針對空間碎片的國際性文件,是一些國際上主要的空間國家進行協(xié)商的階段性成果。該指南規(guī)定了適用情況、空間碎片的定義、減緩的具體要求和措施等,也包括了如何限制正常工作期間釋放碎片、如何使航天器在軌解體的可能性達到最小化、如何在具體的空間任務完成后進行處置、如何防止各類在軌碰撞等。其內容側重表現(xiàn)空間碎片的技術問題,完全不具備法律束縛力,也不屬于國際條約,但是,各國在進行空間活動時都應該充分重視該指南的內容,包括了該國應該承擔對本國私人的空間活動造成不良后果而必須擔負的責任。實踐證明,該指南在具體實施的過程中,發(fā)揮出比各類相關聯(lián)合國的公約更令人滿意的效果,這一點應該引起足夠的重視?！犊臻g碎片減緩指南》的實施實質上依靠國家體制,尚未形成國際法的應有約束力。特殊情況下,可不執(zhí)行個中準則或關聯(lián)內容。該指南采取的是自愿舉措原則,各國通過相應體制確?？臻g碎片緩減成為可能,并最大可能地執(zhí)行相關規(guī)則,因此規(guī)則一定要切實可行。該指南是聯(lián)合國第一個關于空間碎片的法律文件,如果以習慣法形式出現(xiàn),經一段時間的實踐,將有可能對各國產生約束力,有效地影響各國進行空間碎片的立法。在各種所謂的國內空間法中,可以發(fā)現(xiàn)零星規(guī)定“空間碎片”字樣,卻未形成獨立法律。其立法的具體形式體現(xiàn)在:有的建立了空間的基本法律制度,對空間活動進行總體指導,常以“空間活動法”或“航天法”命名,如美國《航空航天法》、《俄羅斯空間活動法》;有的只是專門法律,主要用于制定空間活動特定事項;有的是以國內的相關管理機構的管理活動制定的法律,多為組織法,例如《加拿大空間局法》;有的將之轉為國內法律,主要為了實施有關的國際條約而訂立。(二)空間立法規(guī)范的細化在當前世界各國的國家空間立法實踐中,以俄羅斯為代表的母法主導模式具有一定的代表性。其最大特點在于,《空間活動法》作為綜合性的母法,其實從根本上規(guī)范了一個國家整體的空間立法體系,母法制訂以后的整個立法過程僅僅是對原有的母法進行完善和具體化。該國根據《空間活動法》出臺了一些具體的指導規(guī)范,其中涵蓋對應調整空間碎片減緩問題,即《空間碎片減緩標準》?？梢哉f,類似的規(guī)范性文件都屬于基本法中各類條款的具體細化和集中深化,在空間碎片減緩工作中起到實際調整作用。另外,俄羅斯還相應制定了本國的空間政策,作為科技政策的一種,起到了關鍵性的作用,使得空間立法能順利進行。不過,俄羅斯的模式的缺陷是明顯的:母法其實極大地壓制了空間法的未來發(fā)展領域和可能,空間事業(yè)無法進行所謂的預測,那么,在這樣的固定框架內,相關的立法活動必然會遭受各類限制,這樣將十分不利于國內空間立法活動的快速推進。三、中國空間碎片立法的路徑(一)立法規(guī)范欠缺長期以來,我國在空間立法方面缺乏完善的立法體系,對于空間碎片的立法更是一片空白,而且存在的問題較多,突出表現(xiàn)在以下三個方面:第一,我國建立一些了部門規(guī)章,如《空間物體登記管理辦法》(2001年制定)、《民用航天發(fā)射項目許可證管理暫行辦法》(以下簡稱為《暫行辦法》,2002年制定)和《2006至2020年空間碎片行動計劃發(fā)展綱要》(以下簡稱為《發(fā)展綱要》)。前兩者是中國目前僅有的空間立法規(guī)章,沒有空間碎片的立法文件。中國制定《空間法》作為開發(fā)利用外層空間所有行為的母法的許多條件尚不成熟,比如相關管理體制和行為規(guī)則處于變動中,這無疑讓我國空間立法的法律位階不高,無法為空間碎片的防治提供足夠的力度,更不可能近期內形成一套國內空間立法的完整體系。第二,上述規(guī)章均在空間碎片方面存在明顯漏洞。要防治空間碎片,必須進一步加強各類空間物體的管理,相應文件僅是《空間物體登記管理辦法》,且未明確規(guī)定。《暫行辦法》提出,各類民用航天器如果產生空間碎片,是需要提交材料的,但限制范圍太窄。如果產生了空間碎片,并且造成了各種污染,這一過程的責任如何分擔,沒有明確規(guī)定,對于舉證責任、承擔方式更未提及。第三,從現(xiàn)行空間立法體制來看,存在部門分割、協(xié)調不夠的詬病?！犊臻g物體登記管理辦法》由國防科工委和外交部聯(lián)合發(fā)布,《暫行辦法》由國防科工委和國家航天局共同頒布,而在軍用航天方面,國防科工委和總裝備部也聯(lián)合制定過一些條例。我國空間活動分軍用部分和民用部分,很多國家部門都有相應的管理職權,軍口有總裝備部和國防科工委,民口涉及了外交部、發(fā)改委等?？傮w來說,我國在空間活動缺乏統(tǒng)一的國家層面的管理體制,又不存在明確的主管機關,導致了各部門缺乏應有的協(xié)同合作,進而使我國的空間立法無法有效推進,空間法律法規(guī)體系更不可能完善。(二)確定空間碎片立法的路徑和方案俄羅斯與中國的空間事業(yè)至始至終保持了戰(zhàn)友般的親密互動。不難發(fā)現(xiàn),中國在過去的一系列空間研究和管理體制上完全向俄羅斯看齊,現(xiàn)在的空間各類應用和嘗試的立法也受到俄羅斯的深遠影響?；蛟S可以說,基于國際空間法的現(xiàn)況,我國未來的空間立法,可以嘗試用國家空間活動的全面母法作基礎,配合各種專業(yè)性的航天立法形成我國的空間立法體系,這或許是我國比較適合的框架模式。從軍事上說,兩國的空間軍事技術對口、空間軍備的進出口都需要相似的法律背景做支撐;從立法模式上說,中國的現(xiàn)狀和國情決定其適合俄羅斯的母法主導模式;從國家利益上說,加強和俄羅斯的戰(zhàn)略伙伴關系十分重要。對于我國空間技術的發(fā)展而言,俄羅斯仍具有相當的價值,與俄羅斯在達成共識并處于同一戰(zhàn)線,將有利于我國在相對安全的國際環(huán)境下加快空間技術的研發(fā),以全面推進空天戰(zhàn)略的發(fā)展。因此,可以確定我國以母法主導的空間立法模式,以及子母法交互并進的立法路徑。制定空間碎片管理的單行法規(guī)勢在必行。國際空間碎片的管理一直都在推進,導致我國的空間碎片存在緊迫立法的需要。是否可以說,空間碎片和空間環(huán)境保護問題的單行立法已經可以進行嘗試了呢?而且還可以明確空間碎片相關管理的責任部門,甚至嘗試提高立法的法律位階?事實上,我國暫不宜嘗試制訂此單行法,原因是:第一,從國際環(huán)境看,沒有一個國家制訂過相關單行法,而這些國家有的具備完善的空間立法體系,有的具備相關的空間基本法,都比中國起步早,也相對完善。這些國家在提及空間碎片時模糊其辭或只敲邊鼓,很可能是因軍事等原因要繞開法律責任。國際空間安全問題日益突出,很多空間軍事技術的發(fā)展不可避免會產生空間碎片,甚至故意產生碎片?？梢?中國暫不宜制定此單行法。第二,從國內實際看,軍口的總裝備部、國