政府自利性與政府回應(yīng)機(jī)制建設(shè)

政府自利性與政府回應(yīng)機(jī)制建設(shè)

回應(yīng)政府建設(shè)已成為當(dāng)前政府行政體制改革的重要方向。政府被賦予社會公共利益的守護(hù)人角色,公利性成為政府回應(yīng)的邏輯前提。政府代表公共利益是其不可推卸的職責(zé),與此同時(shí),政府追求自身利益也是不容忽視的客觀事實(shí)。政府自利性的傾向與政府公利性之間的張力在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時(shí)期愈發(fā)地彰顯,嚴(yán)重制約著政府回應(yīng)機(jī)制的建設(shè)。作為公利性和自利性的矛盾統(tǒng)一體,當(dāng)官意與民意相左、公利與私利背離時(shí),政府的自利性與公利性就會出現(xiàn)嚴(yán)重的不兼容,對政府回應(yīng)機(jī)制建設(shè)的消極影響會隨之顯現(xiàn)出來。因此,探討政府自利性與政策回應(yīng)機(jī)制的關(guān)系,對于當(dāng)前完善政策回應(yīng)機(jī)制建設(shè)有著重要的意義。一、政府的自利性政策回應(yīng)是指現(xiàn)代政府公共管理過程中,對公眾的需要和所提出的問題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的政策決策過程,它要求公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求做出及時(shí)和負(fù)責(zé)的反應(yīng),不得無故拖延,在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。美國學(xué)者格羅弗·斯塔林認(rèn)為,回應(yīng)是一個(gè)組織對公眾提出的政策變化這一要求作出迅速反應(yīng),也可以說是政府對公眾所提要求作出超一般反應(yīng)的行為。(P132)可以說,政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應(yīng),并采取積極的公共決策措施公正、有效地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益的公共管理過程,就是政府公共決策的回應(yīng)。在這個(gè)回應(yīng)過程中,政策制定過程中各要素間的相互關(guān)系、內(nèi)在機(jī)能和運(yùn)轉(zhuǎn)方式,就是政策回應(yīng)機(jī)制。(P77-78)回應(yīng)型政府建設(shè)是當(dāng)前我國地方政府的重要目標(biāo)。一個(gè)活力化且值得民眾信任的政府,理應(yīng)為社會公共事業(yè)服務(wù),為公共利益服務(wù)。但是,事實(shí)上,無論是從理論上,還是在實(shí)踐生活中,政府作為復(fù)雜的政治主體,或多或少都無法擺脫其利益困境。政策回應(yīng)機(jī)制的建立主要體現(xiàn)在政府公共政策制定和執(zhí)行過程上,目前地方政府回應(yīng)性不足主要源于地方政府政策過程中嚴(yán)重的自利性導(dǎo)向。它對于政策回應(yīng)機(jī)制的消極影響主要表現(xiàn)為政府在承擔(dān)其職能時(shí)將會根據(jù)自身的利益偏好而行動,導(dǎo)致政府實(shí)有職能的擴(kuò)張和應(yīng)有職能的萎縮等問題。公共選擇理論把傳統(tǒng)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)運(yùn)用到分析政府行為中,對政府的自利性本質(zhì)進(jìn)行了詳細(xì)、系統(tǒng)的闡述。該理論認(rèn)為,政府自利性是存在的,因?yàn)檎賳T是理性人,他從事政治活動的目的是追求自身利益的最大化。1957年唐斯(AnthonyDowns)在他的《民主的經(jīng)濟(jì)理論》一書中提出:“民主政治中的政治家與經(jīng)濟(jì)中追求利潤的企業(yè)家是類似的。為了實(shí)現(xiàn)他們的個(gè)人目的,他們制定他們相信能獲得最多選票的政策,正像企業(yè)家生產(chǎn)能獲得最多利潤的產(chǎn)品一樣。”(P295)同樣,制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的國家理論將政府看成“經(jīng)濟(jì)人”,即政府在制定公共政策過程中要進(jìn)行“成本-收益”分析。政府同時(shí)承擔(dān)兩種角色。當(dāng)政府作為公共利益代表時(shí),則為長遠(yuǎn)利益而進(jìn)行制度創(chuàng)新;當(dāng)政府作為統(tǒng)治者時(shí),則會為個(gè)人或者團(tuán)體而謀求最大利益。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為,政府存在有兩個(gè)目的:一是在要素市場上界定所有權(quán)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者租金最大化,二是在第一個(gè)目的的框架中減低交易費(fèi)用以使社會產(chǎn)出最大,從而增加國家稅收。在諾斯看來,政府統(tǒng)治者的收入最大化和增加稅收都是以追求政府自身利益為前提的。(P225-226)政府自利性存在著橫向和縱向多種表現(xiàn)。第一種是由于資源競爭所產(chǎn)生的政府自利性。主要體現(xiàn)在某些方面相互競爭的各地方政府之間,更多是政府自身從本位主義的視角和地方利益來考慮政府的公共行為。這種自利體現(xiàn)在六個(gè)方面,即不同地區(qū)政府利益之爭、上下級政府的利益之爭、政府與本地企業(yè)與民眾利益之爭、為了吸收外來投資而無原則地讓利、地方政府為實(shí)現(xiàn)本地的經(jīng)濟(jì)社會管理職能而與中央爭利。同時(shí),政府內(nèi)部的部門自利性也表現(xiàn)明顯,即條塊分割的職能部門間為爭奪政府有限資源而展開的博弈游戲。這些職能部門作為單位、小團(tuán)體利益代表者的角色越來越凸顯出來?！罢?yàn)檎毮懿块T作為一個(gè)利益共同體,是其成員的共同利益的代表者,因而為了部門的利益而與國家或是地方爭利益的現(xiàn)象頻頻發(fā)生?！钡诙N則是政府組織中的個(gè)人自利性。物質(zhì)自利強(qiáng)烈而廣泛地存在于人們的公共行為動機(jī)中。作為政府組織中最活躍實(shí)體的官員處在同樣的市場經(jīng)濟(jì)條件下也受到“無形的手”的支配,“作為自然人的政府官員并不會因?yàn)槌袚?dān)公共責(zé)任而自然產(chǎn)生任何道德優(yōu)勢”(P94),進(jìn)而受“經(jīng)濟(jì)人”的本性驅(qū)使,他們必定要對手中掌握的“全社會公共利益權(quán)威的價(jià)值再分配權(quán)利”加以發(fā)揮,以使之往對自己資源占有最大化的軌道上發(fā)展。斯蒂格勒在分析政府官員的自利性時(shí)認(rèn)為:“一個(gè)理性的人必然受到對其行動有影響的刺激機(jī)制支配。無論他自己的個(gè)人欲望是什么,如果某種活動將帶來懲罰,他必然會取消這種活動,如果能帶來較大利益,將會吸引他趨于這種活動。胡蘿卜和棍棒對科學(xué)家和政治家的支配作用與對驢子的支配作用是一樣的?！庇纱丝磥?政府官員自利性是在理性指導(dǎo)下對欲望的滿足,并且在規(guī)制力量軟弱或有漏洞存在的情況下,政府官員會利用自己手中掌握的權(quán)力,擴(kuò)張性地滿足自己的利益需求,更有甚者會做出以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等違法亂紀(jì)的事。政府官員直接擁有的行政權(quán)力的自發(fā)擴(kuò)張和自由裁量權(quán)的客觀存在,為其自利的擴(kuò)張和實(shí)現(xiàn)提供了空間。對于政府行為的自利性來說,它在很大程度上是有其合理性的。首先,政府有正常的基本利益,即政府為履行社會公共責(zé)任而必須獲得的資源和利益的總和,作為正常的利益,應(yīng)當(dāng)從制度上給予保障。其次,政府各部門因分工不同,承擔(dān)的社會職能有差異而產(chǎn)生出一種與之相對應(yīng)而獲取的權(quán)利、條件、資源的不同,比如對于管理流浪乞討人員的政策來說,不同的部門在利益分配機(jī)制上是不同的。民政部門,承擔(dān)的是救濟(jì)保障職能,但沒有收益性。公安部門因承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與安全保障職責(zé)而擔(dān)負(fù)較高成本,所以他們更愿意簡單化處理,從而降低人力成本和其他成本。對于收容部門來說,這些人既是負(fù)擔(dān),但也是其收入的來源。角色利益通常也是合理的利益要求,應(yīng)該給予滿足。但是,在實(shí)踐中,許多政府部門通常會過度使用這種角色利益。一些政府部門或人員通過不正當(dāng)手段追求基本利益、角色利益之外的非法利益,如尋租、貪污、受賄等,不良的流浪乞討人員管理體制曾經(jīng)給這些部門帶來經(jīng)濟(jì)上的利益。這就是政府的自利性問題所在。實(shí)際上政府自利性的追求,尤其是失常利益的追求是政府失敗的一個(gè)基本表現(xiàn),它促使政府公共政策失效,并加劇了市場失靈,嚴(yán)重危害公共利益。由此可見,政府在整體上表現(xiàn)出自利性傾向就不難理解。政府組織作為一個(gè)整體的利益主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一,政府利益具有自我膨脹傾向。如果不存在有效的制約機(jī)制或者約束機(jī)制,政府的自身利益就會不斷擴(kuò)張和膨脹。比如,政府追求預(yù)算的最大化。其二,政府機(jī)構(gòu)的體制惰性使政府在制度創(chuàng)新方面受到自身內(nèi)部力量的掣肘,從而行動遲緩,使政府的制度供給總是趕不上社會對制度的需求。在各種公共政策實(shí)踐中,作為功能性的保障,政府的基本利益和角色利益是可以實(shí)現(xiàn)的,但是,在許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)或是在某些經(jīng)費(fèi)得不到保證的部門,作為其履行公共管理職責(zé)的基本條件,追求自身利益,才能談得上是維護(hù)并增進(jìn)公共利益。政府追求失常利益必然導(dǎo)致公共利益扭曲變形為部門利益、地方利益與官員利益。這既不合理也不合法。政府的自利性行為必然是其公共性目標(biāo)的對立面,反觀現(xiàn)實(shí)中層出不窮的尋租現(xiàn)象、政府的低效率以及行政系統(tǒng)的冷漠無情很容易就可以得出這個(gè)結(jié)論。自利性的政府部門根本無公共性可言,有效的公眾參與和政府回應(yīng)更是無從談起。在公共實(shí)踐中,官僚制系統(tǒng)的自利、冷漠以及低效率,公務(wù)員的自私、受賄等自利性行為嚴(yán)重地腐蝕了公共利益。當(dāng)前我國政府自利性的存在同樣是毋庸置疑的客觀事實(shí),“嚴(yán)重且普遍的地方保護(hù)主義、層出不窮的腐敗現(xiàn)象、多次反復(fù)的大規(guī)模政府機(jī)構(gòu)改革,都反映了政府自利性的客觀存在及其嚴(yán)重性”。從本質(zhì)上講,政府自利是政府發(fā)展不成熟的表現(xiàn),是政治體制不完善的體現(xiàn)。二、政策行為的心理動力:政府的政策回應(yīng)路徑不可否認(rèn),政府自利性廣泛存在于政府的各種政策行為當(dāng)中,對于政策回應(yīng)來說,明顯制約著有效的政策回應(yīng)通道的形成,從而使得政府在政策機(jī)制建設(shè)上面臨著各種障礙,主要有下列幾個(gè)表現(xiàn):(一)政府自利性政府自利性發(fā)展必然排斥公眾和社會的決策參與,必然導(dǎo)致公眾參與不足,造成政府回應(yīng)機(jī)制的系統(tǒng)內(nèi)封閉,其直接后果就是政府決策失誤行為越來越多,給國家和人民造成重大的損失。政府自身不能很好地對公共問題進(jìn)行全面的分析,從而使得政策的可行性、合理性等方面考慮不周,容易導(dǎo)致決策的失效。缺乏公眾參與性的監(jiān)督,政府決策在成本效益上考慮較少,因而很多政府政策決策是在政府領(lǐng)導(dǎo)人只考慮政績或?yàn)E用職權(quán)的情況下作出的,因而造成人力、物力和財(cái)力的重大損失。政府自利性必然導(dǎo)致政府的官僚主義發(fā)展。它不但造成政府部門行政效率的低下,還給人民群眾帶來嚴(yán)重的不良影響。各級政府官僚主義盛行的時(shí)候,對于普通百姓來說,公門變衙門,“門難進(jìn),臉難看,話難聽,事難辦”這種領(lǐng)導(dǎo)方式,使政府變成一個(gè)封閉的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng),不是一個(gè)為人民服務(wù)、開放式的領(lǐng)導(dǎo)過程,必然導(dǎo)致政府回應(yīng)的失效?！肮倭胖髁x現(xiàn)象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個(gè)大問題,它的主要表現(xiàn)和危害是:高高在上,濫用權(quán)力,脫離實(shí)際,脫離群眾,好擺門面,好說空話,思想僵化,墨守成規(guī)、機(jī)構(gòu)臃腫,人浮于事,辦事拖拉,不講效率,不負(fù)責(zé)任,不守信用,公文旅行,互相推諉……這無論在我們的內(nèi)部事務(wù)中,或者是在國際交往中,都已達(dá)到令人無法容忍的地步。”(P327)(二)資源性的侵蝕政府承擔(dān)實(shí)現(xiàn)具體的公共利益的責(zé)任,即社會整體公共利益的細(xì)化分割,這是政府公共性的具體實(shí)現(xiàn)。雖然說各部門對于利益的爭奪是以實(shí)現(xiàn)細(xì)化了的公共利益為目標(biāo),但其在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的同時(shí)實(shí)際上為部門利益而忽視最終的公共性,這種自利性傾向?qū)怖娴那治g尤為嚴(yán)重。不可否認(rèn),職能部門代表政府創(chuàng)造了大部分公共價(jià)值,職能價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有賴于各職能部門對于社會資源的部分占有,如果缺乏最基本的物資,職能部門將一事無成。這就存在著這樣一個(gè)邏輯悖論,在政府系統(tǒng)的橫向關(guān)系中,各職能部門為獲取履行自己公共責(zé)任的資源基礎(chǔ),必然會在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行爭奪。這種爭奪在轉(zhuǎn)型國家中往往以隱性的非正式的形式出現(xiàn),從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看,這種內(nèi)部爭奪本身就是一種非生產(chǎn)性的消耗既有公共資源行為,爭奪本身并不創(chuàng)造任何公共價(jià)值。另外,根據(jù)帕金森定律,在既定公共責(zé)任不變的情況下,各個(gè)政府部門的主管都具有增加自己所掌握的資源和部下的自然沖動。還有,部門資源的增加在人情事理層面上跟部門福利掛上鉤,成了部門自利的應(yīng)有之義。職能部門中的非生產(chǎn)性行為,無一不侵蝕著職能部門的公共性利益。在通常情況下,這種公共性侵蝕是在集體自利導(dǎo)向下發(fā)生,其程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過整個(gè)政府或者政府雇員個(gè)體的自利。公共選擇理論告訴我們,無論是政治家群體還是公務(wù)員群體,他們同樣都是“經(jīng)濟(jì)人”,其手中握有的對社會利益再分配權(quán),不可避免地要往有利于其自身利益增長的方向上運(yùn)用。在成熟的民主社會中,通過完善的制度規(guī)制以及內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制,政府中具有公權(quán)的人的自利導(dǎo)向行為能夠得到相當(dāng)?shù)囊?guī)避,從而維護(hù)公共利益。(三)行主體自利性的擴(kuò)張帶有明顯自利性趨勢的政府回應(yīng)體系,在政策方面表現(xiàn)為:對中央或上級政策采取“你有政策,我有對策”式替換性執(zhí)行;“曲解政策,為我所用”式選擇性執(zhí)行;“軟拖硬扛,拒不順從”式象征性執(zhí)行;“土政策”式附加性執(zhí)行;所謂“上有政策,下有對策”,從而造成公共政策減效或失效。公共政策執(zhí)行主體自利性的擴(kuò)張傾向往往會增加公共政策執(zhí)行成本。在很多情況下,社會公眾往往只注意公共政策的執(zhí)行結(jié)果,而對公共政策的成本缺乏有效的考察,往往是成本超支,花了大錢,辦了小事。一個(gè)決策者只考慮其個(gè)體效用函數(shù)中的職位升遷,財(cái)富收入,以及威望和名聲等變量,往往只注重短期效應(yīng),追求自己在任期間有關(guān)指標(biāo)數(shù)字的最大化,只求數(shù)量而不求質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,這些短期行為將對可持續(xù)發(fā)展造成危害。由于政府考慮公共決策的時(shí)候更多的是從本地區(qū)、本部門或領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人利益與政績出發(fā),必然會給國家的政策造成破壞,給廣大人民群眾造成傷害。事實(shí)上,一些地方政府的行政管理已經(jīng)轉(zhuǎn)化為汲取式行為功能。這種汲取式行政管理模式,很少甚至幾乎沒有公共服務(wù)。自利性必然伴隨行政權(quán)力缺乏制約,行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部約束規(guī)范不健全,外部制約機(jī)制沒有成效,造成行政行為不規(guī)范,行政腐敗、行政侵權(quán)和非法行政現(xiàn)象普遍,形式理性或正義嚴(yán)重缺位,這反過來加劇了行政的人治程度。(四)政治參與的制度化政府自利性容易導(dǎo)致政府與公眾之間的距離越來越遠(yuǎn),由此而產(chǎn)生公眾與政府之間一定程度的關(guān)系緊張,削弱了政府合法性的基礎(chǔ),引發(fā)不同程度的政府信任危機(jī)。一些地方政府不能及時(shí)有效地回應(yīng)民眾的要求,解決民眾的問題,甚至于成為“食利性”官員階層,必將導(dǎo)致這些地區(qū)不可避免地出現(xiàn)越來越多的不穩(wěn)定性因素。在民主化發(fā)展的浪潮中,一個(gè)公眾參與不充分、不懂得回應(yīng)人民群眾要求的政府機(jī)構(gòu)必將被能代表人民群眾利益的機(jī)構(gòu)所代替。另外,政府的自利性嚴(yán)重抑制公民政治權(quán)利的發(fā)展?；菊螜?quán)利缺乏意味著政府可以在其認(rèn)為必要的時(shí)候,剝奪公民的合理要求,從而維護(hù)其自身利益和政權(quán)的穩(wěn)定。甚至在很多時(shí)候政府會以“合法的傷害”來抵制民眾的參與要求。可以認(rèn)為,正是較低層次的政治權(quán)利抑制了公眾的參與。著名行政管理學(xué)家王樂夫認(rèn)為,我國目前的民主參與的制度化程度還比較低。雖然我國的基本社會制度為公眾民主參與國家管理提供了根本的保證,但關(guān)于規(guī)范參與行為、暢通參與渠道、保證參與實(shí)施的制度卻不夠健全;社會公眾對國家和政府反饋機(jī)制、國家和政府對社會公眾的回應(yīng)機(jī)制還不完善。這樣,當(dāng)大規(guī)模的突發(fā)事件發(fā)生時(shí),往往就會突破一般的民主參與程度,以非制度化的形式出現(xiàn)。諸如人身攻擊、沖擊政府部門、行賄、越級上訪、散發(fā)大小字報(bào)等,表現(xiàn)出參與的非理性化。(P169)我國公民參與意識薄弱,表現(xiàn)出的直接結(jié)果是大多數(shù)公眾不能有效參與決策過程,而在政策執(zhí)行過程中卻不得不直接受到傷害。可以說,決策過程對公眾尤其是公民個(gè)人利益的相關(guān)性呈隱性狀態(tài),而執(zhí)行階段則其相關(guān)性已顯性化。同時(shí),在回應(yīng)方面,直接導(dǎo)致民眾不重視制度化方式而重視非制度化參與。三、共服務(wù)社會化程度低,政府回應(yīng)阻力重從上述可以知道,政府自利性的主要原因是政府公共服務(wù)社會化程度低,政府利益依賴過多,導(dǎo)致政府回應(yīng)阻力重重。如何克服和減少政府自利性的影響,對于我國地方政府的政策回應(yīng)機(jī)制建設(shè)非常重要。(一)政府回應(yīng)制度建設(shè)應(yīng)關(guān)注社會主體的公共性,尤其強(qiáng)調(diào)公共利益公共選擇理論認(rèn)為,政府工作效率大多不盡如人意,其根源在于政府服務(wù)具有公共性、壟斷性而缺乏競爭性。公眾只能被迫接受政府提供的公共物品而沒有別的選擇,政府把不應(yīng)當(dāng)管的事情也包攬起來,從而使政府包袱太重。從另一個(gè)角度來說,政府公共決策回應(yīng)制度的實(shí)質(zhì)是要政府首先把公共服務(wù)還給社會,從而減輕政府工作負(fù)擔(dān)而專注于社會難以承擔(dān)的公共事務(wù),從而最大程度地提高政府的公共服務(wù)性和提高行政效率,但是,政府從壟斷的社會管理中獲得更多利益,所以難以放棄既得利益進(jìn)行制度改革,來完善政府回應(yīng)制度。政府回應(yīng)制度的建設(shè)必然要求政府從各個(gè)方面加強(qiáng)政府的廉政建設(shè),并且進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變,以適應(yīng)現(xiàn)代行政管理發(fā)展變化的需要。與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革相適應(yīng)才能使政府決策回應(yīng)制度凸顯出來,這其中的困難與阻力可想而知。在盡可能高的效率水平上提供公共產(chǎn)品,并保持公平正義的分配制度從來就是政府運(yùn)作應(yīng)有的價(jià)值導(dǎo)向。政府的公共性主要體現(xiàn)在“政府在對社會所創(chuàng)造價(jià)值的權(quán)威性再分配中堅(jiān)持公共利益”導(dǎo)向的程度。導(dǎo)向程度越高,政府的公共性程度也越高。政府的自利是不能消除的,或者說在短期的行政實(shí)踐中是不能消除的。政府自利對于公共性的侵蝕,只能通過強(qiáng)化政府服務(wù)的競爭性來抵制,以此來突出回應(yīng)機(jī)制的公共利益導(dǎo)向。(二)中央政府和地方政府之間的職權(quán)沖突公共政策的目標(biāo)和任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益,這是現(xiàn)代民主憲政國家的基本通則。公共利益是一切政策的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿,公共政策質(zhì)量的提升必須以公共利益導(dǎo)向?yàn)楸ＷC,克服政府自身的自利性。地方政府適度恰當(dāng)?shù)睦孀非笫谴龠M(jìn)政策順利實(shí)施的動力,而不恰當(dāng)?shù)睦孀非?、過分地強(qiáng)調(diào)自我利益,則會導(dǎo)致政策的失效?？朔胤秸淖岳允紫纫獜闹醒胝偷胤秸年P(guān)系上界定地方政府自利的合理范圍。中央政府和地方政府關(guān)系的合理界定,能夠使地方政府滿足自利采取合理的途徑。中央政府對于地方政府的放權(quán)和收權(quán)憑借的是中央的意志,而且沒有固定的規(guī)律,這種關(guān)系使得地方政府和中央政府爭利,當(dāng)中央政府對地方的控制寬松時(shí),地方政府也盡可能地爭奪權(quán)力,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化。處理好中央政府和地方政府關(guān)系的主要方法,是用法律規(guī)范中央政府與地方政府的權(quán)限,而不是在放權(quán)與收權(quán)之間無規(guī)律地運(yùn)動。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,多元化的利益格局正在我國逐步形成。不同利益主體、不同經(jīng)濟(jì)成分,必然形成不同的利益群體。而不同利益群體之間,既相互補(bǔ)充,又相互競爭,既相互促進(jìn),又相互牽制,這就要求政府部門在制定政策、從事決策時(shí),必須廣泛輸入各種不同的利益表達(dá),善于協(xié)調(diào)不同的利益群體,對所有社會成員一視同仁,統(tǒng)籌兼顧,避免不公正、不合理的行政行為發(fā)生,使自己的決策具有廣泛的社會基礎(chǔ)。利益的分化必然伴隨著利益意識的覺醒,而利益意識的覺醒又會刺激利益表達(dá)的欲望。利益表達(dá)往往十分強(qiáng)烈并帶有多樣化特點(diǎn),這就意味著任何個(gè)人或群體所企求的正當(dāng)利益都不能隨意地被其他個(gè)人或群體的利益所取代。因此,公共權(quán)力體系在吸納民意的渠道上必須具備較高程度的開放性,并形成一種民主化的民意吸納機(jī)制,增強(qiáng)公共組織與公民之間的回應(yīng)性,在公共組織和社會公眾之間搭起暢通的橋梁。政府整體存在著自利傾向,雖然自利傾向是最大,但也是最受制約的,因而可以說其對公共性的侵蝕也是最小的。原因之一是民主社會對于最基本政治運(yùn)行的制度規(guī)定,從而就存在著持續(xù)的制度規(guī)制。其二,由于最高行政層次存在著多元利益主體,而且一般不存在特別強(qiáng)勢的單個(gè)利益主體,而公共利益通常也即是這些多元主體的利益總和。(三)公眾參與的制度路徑地方政府的不合理自利之所以存在的一個(gè)很重要的原因就是政策活動過程不公開,政府暗箱操作,很少讓相對方參與。實(shí)行政務(wù)公開有利于控制政府的自利。公眾議程是政府決策的回應(yīng)制度形成的基礎(chǔ)。讓公眾就自己的利益需求和關(guān)心的社會問題進(jìn)行討論,并賦予其直接進(jìn)入政府過程的權(quán)利,讓社會各種政治力量進(jìn)行協(xié)調(diào),形成社會互動,提出不同的政策方案以供政府選擇?；貞?yīng)機(jī)制的建設(shè),關(guān)鍵在于制度,制度分析學(xué)者已經(jīng)證明:“制度的影響是相當(dāng)大的:制度建立的基本規(guī)則支配著公共的和私人的行動,即從個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)到社會處理公共物品的方式,以及影響著收入的分配、資源配置的效率和人力資源的發(fā)展?！惫妳⑴c公共決策必須遵循一定的制度路徑,如參與的機(jī)制路徑、政府回應(yīng)機(jī)制路徑,但是,所有這些的前提是要有路徑基礎(chǔ)。這些基礎(chǔ)就是要建立有效的政府決策輸入與輸出的系統(tǒng)機(jī)制,這就要求政府決策過程中必須建立公眾議程,形成政府與社會公眾互動的機(jī)制。其次從權(quán)利保障的角度來說,就是要界定公眾參與的范圍,明晰公眾的權(quán)利,完善參與權(quán)利的法律體制。最后形成健全的社會政治參與系統(tǒng),強(qiáng)化社會參與能力,進(jìn)行參與層級的改革與完善等方面。在當(dāng)前,強(qiáng)化政策議程,必須突出政策的公眾性和公利性原則。這就要遵循下列四大原則。(P74)一是公正原則。政策規(guī)劃在解決問題時(shí),要兼顧政策相關(guān)主體的利益,而不能有所偏私。二是個(gè)體受益原則,以公眾為政策規(guī)劃的最終受益者。作為個(gè)體的國民最終是否直接受益,是檢驗(yàn)政策規(guī)劃是否合理的主要社會指標(biāo)。三是劣者受益原則。社會底層作為競爭的失敗者,最需要得到政府的幫助和扶持,政策規(guī)劃在價(jià)值取向上要優(yōu)先考慮處于劣勢的那一部分人。四是普遍受益原則。它著眼于社會上絕大多數(shù)人的需要。政策應(yīng)該致力于實(shí)現(xiàn)社會公共利益,而不是僅僅為少數(shù)人、少數(shù)