論我國(guó)政府績(jī)效管理制度基礎(chǔ)之構(gòu)建

論我國(guó)政府績(jī)效管理制度基礎(chǔ)之構(gòu)建閆娟政府績(jī)效管理的最大挑戰(zhàn)來(lái)自于制度障礙。因而,我們只有從本質(zhì)上變革與完善政府管理模式內(nèi)在的制度基礎(chǔ)(如組織、體制、人事、預(yù)算、審計(jì)及授權(quán)與責(zé)任機(jī)制等),為績(jī)效管理在政府部門的有效應(yīng)用提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)的“制度平臺(tái)”,才能真正解決我國(guó)政府績(jī)效管理存在的問(wèn)題和障礙,才能從“質(zhì)”上提升我國(guó)政府的績(jī)效管理水平,從而最終推動(dòng)我國(guó)政府改革的進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府的公共責(zé)任。目前我國(guó)理論界對(duì)之也有一些探討,但大多或是對(duì)西方國(guó)家政府績(jī)效管理的制度基礎(chǔ)的一個(gè)簡(jiǎn)單介紹,或是對(duì)我國(guó)政府績(jī)效管理進(jìn)行障礙分析時(shí)略及“制度基礎(chǔ)”這一方面,或是與政府績(jī)效管理的理念混在一起談,或是在談到政府的職能定位、機(jī)構(gòu)改革、運(yùn)行機(jī)制及管理方式方法等問(wèn)題時(shí)略及。本文將試圖對(duì)與政府績(jī)效管理的實(shí)施密切相關(guān)的政府管理模式內(nèi)在的制度基礎(chǔ)進(jìn)行剖析,以期通過(guò)引進(jìn)、發(fā)展、深化與完善“新績(jī)效預(yù)算制度”、“績(jī)效審計(jì)制度”、“公務(wù)員績(jī)效管理制度”、“授權(quán)與責(zé)任機(jī)制”、“社會(huì)積極參與機(jī)制”以及通過(guò)立法保障工作積極推進(jìn)政府績(jī)效管理的制度化和規(guī)范化進(jìn)程,為政府績(jī)效管理制度基礎(chǔ)的構(gòu)建作一個(gè)新的注解。一、實(shí)施新績(jī)效預(yù)算制度從受托責(zé)任的角度講,財(cái)政預(yù)算是公眾賦予政府的一種財(cái)務(wù)受托責(zé)任,也是公眾對(duì)政府財(cái)務(wù)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督的一種機(jī)制;它不僅要起到防治政府的貪污腐化和財(cái)政資金的濫用的作用,還要或更應(yīng)能保障財(cái)政資金安全有效地運(yùn)行,并不斷改進(jìn)財(cái)政資金的配置效率與管理效率。無(wú)疑,政府預(yù)算管理問(wèn)題是影響政府績(jī)效管理實(shí)施效果的關(guān)鍵因素之一。近年來(lái),在公共財(cái)政制度的改革與建設(shè)中,我國(guó)各級(jí)財(cái)政在預(yù)算管理制度方面推行了以建立部門預(yù)算為主的多項(xiàng)改革,取得了一些成績(jī),由過(guò)去的以收入管理為中心轉(zhuǎn)向以支出管理為重點(diǎn),財(cái)政職能由直接調(diào)控轉(zhuǎn)向宏觀的間接調(diào)控。不過(guò),目前我國(guó)的預(yù)算制度基本上還沒(méi)脫離傳統(tǒng)預(yù)算模式的窠臼或說(shuō)仍深受傳統(tǒng)預(yù)算模式的影響,政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核、評(píng)估和報(bào)告都以預(yù)算投入為基礎(chǔ),財(cái)政預(yù)算信息也無(wú)法反映政府部門的真實(shí)支出,支出控制機(jī)構(gòu)、支出使用單位和政府整體預(yù)算所關(guān)注的都是投入信息而非績(jī)效信息,支出使用者只需對(duì)投入負(fù)責(zé)而不必對(duì)產(chǎn)出和成果負(fù)責(zé),支出控制者只需確保支出使用者服從與預(yù)算過(guò)程相關(guān)的規(guī)則。可見(jiàn),我國(guó)現(xiàn)有的預(yù)算制度忽視了財(cái)政績(jī)效這一至關(guān)重要的問(wèn)題,更是嚴(yán)重存在著“政府績(jī)效評(píng)價(jià)悖論”的困境,當(dāng)然就不能真正解決財(cái)政資金使用低效率的問(wèn)題。因而,為了改進(jìn)政府績(jī)效,提高財(cái)政資金的使用效率,如何借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施預(yù)算改革的成功經(jīng)驗(yàn),以公共受托責(zé)任為起點(diǎn),在現(xiàn)已實(shí)施的預(yù)算改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步改革預(yù)算管理模式、建立“以績(jī)效為基礎(chǔ),以結(jié)果為導(dǎo)向”的新績(jī)效預(yù)算制度等已經(jīng)提上了議事日程。當(dāng)今,新績(jī)效預(yù)算制度是我國(guó)預(yù)算體制改革的必然選擇,這幾乎已成為公共財(cái)政理論和實(shí)踐界的共識(shí);但作為新生事物,新績(jī)效預(yù)算制度本身也有一些不容忽視的基本缺陷,其在我國(guó)的實(shí)行也存在諸多障礙(如我國(guó)傳統(tǒng)公共財(cái)政管理模式在理念、體制、方法上的干擾影響,預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的不健全,與新績(jī)效預(yù)算制度相配套的政府會(huì)計(jì)與審計(jì)制度的缺失,對(duì)專業(yè)人才的大量需求及實(shí)施新績(jī)效預(yù)算的高成本壓力等)。因而,我國(guó)政府應(yīng)對(duì)影響預(yù)算制度改革的各種關(guān)鍵因素及其相互影響予以充分的關(guān)注,然后努力為實(shí)施新績(jī)效預(yù)算制度營(yíng)造有利條件,以拓展實(shí)施預(yù)算制度改革所需的空間,并增強(qiáng)自身組織、推進(jìn)改革的能力?？偟膩?lái)說(shuō),其一,要加快制定統(tǒng)一、規(guī)范的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法,建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù);其二,要形成“以績(jī)效為基礎(chǔ),以結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算管理文化,對(duì)預(yù)算管理制度和相關(guān)政治制度進(jìn)行改革,逐步形成有利于新績(jī)效預(yù)算制度實(shí)施的制度環(huán)境,建立政府內(nèi)部對(duì)新績(jī)效預(yù)算制度實(shí)施的授權(quán)機(jī)制。其三,要將新績(jī)效預(yù)算改革納入政府改革的整體框架,循序漸進(jìn)地推進(jìn),提高公共部門和社會(huì)公眾對(duì)改革的接受能力。其四,要加快對(duì)新績(jī)效預(yù)算管理專業(yè)人才的引進(jìn)與培訓(xùn),提升政府實(shí)施新績(jī)效預(yù)算制度的能力。另外,還要積極推進(jìn)和完善以公共受托責(zé)任為基礎(chǔ)、以績(jī)效管理為導(dǎo)向的應(yīng)計(jì)制政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)和績(jī)效審計(jì)制度,以支持新績(jī)效預(yù)算制度的有效運(yùn)行。二、進(jìn)一步發(fā)展和完善績(jī)效審計(jì)制度1、轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念。目前我國(guó)審計(jì)觀念嚴(yán)重存在偏差,主要表現(xiàn)在:重財(cái)務(wù)審計(jì),輕績(jī)效審計(jì),認(rèn)為績(jī)效審計(jì)只是財(cái)務(wù)審計(jì)的補(bǔ)充和延伸;重公營(yíng)企業(yè)審計(jì),輕政府部門和非贏利組織審計(jì);重事后審計(jì)。輕事前和事中審計(jì)等。因而,我們需要確立正確的審計(jì)觀念:(1)堅(jiān)持以績(jī)效審計(jì)為主,實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)的有機(jī)結(jié)合。財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)各有其特征和作用,二者相互補(bǔ)充。財(cái)務(wù)審計(jì)的目的是檢查與評(píng)價(jià)公共財(cái)政資金和資源使用韻真實(shí)性和合法性,它是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的前提和基礎(chǔ)?？?jī)效審計(jì)的目的則是檢查與評(píng)價(jià)公共財(cái)政資金和資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性及可持續(xù)性等。鑒于我國(guó)基本國(guó)情和政府審計(jì)現(xiàn)狀,可以先在開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)的同時(shí)積極開(kāi)展及逐步推進(jìn)績(jī)效審計(jì),堅(jiān)持績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)并重;再逐步增強(qiáng)審計(jì)部門的績(jī)效審計(jì)權(quán)能,加大績(jī)效審計(jì)分量,實(shí)現(xiàn)從以財(cái)務(wù)審計(jì)為中心向以績(jī)效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變,最終形成以績(jī)效審計(jì)為主、績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)并存且有機(jī)結(jié)合的現(xiàn)代政府審計(jì)格局。(2)將績(jī)效審計(jì)的領(lǐng)域由公營(yíng)企業(yè)擴(kuò)展到政府部門和非贏利組織。考慮到政府部門和非贏利組織創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的特殊性,或換句話說(shuō)“政府部門、非贏利組織雖然不直接參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng),但其決策會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響”。為了能使政府促進(jìn)發(fā)展而不是阻礙發(fā)展,為了保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展能有效而穩(wěn)定地健康運(yùn)行,為了能使人民安居樂(lè)業(yè),就非常有必要對(duì)政府部門和非贏利組織開(kāi)展績(jī)效審計(jì),以盡量避免其失職和決策失誤。(3)堅(jiān)持事前、事中和事后審計(jì)“三管”齊下。即:在決策的問(wèn)題構(gòu)建及方案選擇階段,運(yùn)用事前審計(jì)對(duì)決策進(jìn)行評(píng)價(jià)及對(duì)決策的執(zhí)行效果進(jìn)行預(yù)見(jiàn);在決策執(zhí)行階段,運(yùn)用事中審計(jì)對(duì)決策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督與控制,及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議;在決策評(píng)估階段,運(yùn)用事后審計(jì)對(duì)決策的執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估,并指出工作中的疏漏之處,同時(shí)提出進(jìn)一步完善的建議。2、改革審計(jì)體制。確保審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。審計(jì)機(jī)關(guān)只有真正獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)能,不受其他行政機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干預(yù),才能真正發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)作用;而只有首先確保審計(jì)在組織上、經(jīng)費(fèi)上及人員上的獨(dú)立,才能保證審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)能。在我國(guó),地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受國(guó)家審計(jì)署和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo),審計(jì)的主體實(shí)際上是政府下屬機(jī)構(gòu),在行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作,并納入行政組織管理范疇,這種行政型審計(jì)體制在很大程度上制約了審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使其審計(jì)權(quán)能,審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性很難從根本上得到保證,無(wú)法適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的需求,致使審計(jì)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)作用難以得到有效發(fā)揮。因而,必須改革現(xiàn)行審計(jì)體制,確保審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性,為績(jī)效審計(jì)的發(fā)展掃除障礙。具體改革思路是:在對(duì)我國(guó)國(guó)情及現(xiàn)行審計(jì)體制現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,合理借鑒美英國(guó)家的立法模式來(lái)設(shè)置我國(guó)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān),逐步實(shí)現(xiàn)行政型審計(jì)體制向立法模式轉(zhuǎn)變。即在人大常委會(huì)設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu),使其不受行政當(dāng)局的控制和干預(yù),從而提高審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性;并且,在《審計(jì)法》或相關(guān)法律、法規(guī)中對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的法律地位、審計(jì)權(quán)限、范圍、目標(biāo)等內(nèi)容以法律形式加以明確,為績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展提供有利的法制環(huán)境。3、建立統(tǒng)一、規(guī)范的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系?？?jī)效的衡量和評(píng)價(jià)是績(jī)效審計(jì)的重要內(nèi)容,績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建是績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)與前提。然而,由于績(jī)效審計(jì)范圍的廣泛性和復(fù)雜性、績(jī)效證據(jù)收集渠道的多樣性與不穩(wěn)定性、績(jī)效審計(jì)方法的靈活性等特征。使得績(jī)效審計(jì)目前缺少可供遵循的統(tǒng)一、規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系。我國(guó)目前的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)基本上是針對(duì)公營(yíng)企業(yè)的,且主要是經(jīng)濟(jì)性指標(biāo),很少涉及社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展指標(biāo),而政府部門和非贏利組織績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系幾乎是一片空白,這嚴(yán)重阻礙了我國(guó)績(jī)效審計(jì)的深入開(kāi)展。因而,建立統(tǒng)一、規(guī)范的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系,已是當(dāng)前我國(guó)加快推進(jìn)審計(jì)改革、建立績(jī)效審計(jì)制度的迫在眉睫之事。且要針對(duì)公營(yíng)企業(yè)、政府部門和非贏利組織的不同情況設(shè)計(jì)不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系,注重定性與定量分析的有機(jī)結(jié)合。4、優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu),提高審計(jì)人員素質(zhì)。績(jī)效審計(jì)是對(duì)公共財(cái)政資金和資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性及可持續(xù)性等進(jìn)行的審查、分析和評(píng)價(jià),其審計(jì)范圍廣泛、審計(jì)方法多樣、審計(jì)證據(jù)需具有充分性和適當(dāng)性、審計(jì)結(jié)論需具有客觀性、公正性及建設(shè)性等特征,對(duì)審計(jì)人員的結(jié)構(gòu)與素質(zhì)要求很高,即需要具備高層次、高素質(zhì)、多門類的專業(yè)人才,才能高質(zhì)量地完成績(jī)效審計(jì)工作。而我國(guó)目前的審計(jì)人員無(wú)論從結(jié)構(gòu)上還是整體素質(zhì)上都不能滿足績(jī)效審計(jì)的需要,具體表現(xiàn)在:一是審計(jì)人員結(jié)構(gòu)單一,主要是“財(cái)會(huì)型”人員,缺少工程類、經(jīng)濟(jì)類、管理類、信息類、法律類及資源類等相關(guān)專業(yè)人員;二是審計(jì)人員素質(zhì)不高,普遍缺乏管理、經(jīng)濟(jì)、工程技術(shù)等專業(yè)知識(shí),綜合分析能力不強(qiáng),對(duì)于現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)也不甚精通。因而,為了進(jìn)一步發(fā)展和完善我國(guó)績(jī)效審計(jì)制度,必須形成多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu),并不斷提高審計(jì)人員素質(zhì)。5、加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)法制建設(shè)。我國(guó)《審計(jì)法》沒(méi)有對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的針對(duì)性授權(quán),有關(guān)績(jī)效審計(jì)的一些規(guī)定只是散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則》及一些會(huì)議紀(jì)要中,且在某種程度上還缺乏系統(tǒng)性、指導(dǎo)性及前瞻性,這在很大程度上嚴(yán)重制約了我國(guó)績(jī)效審計(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。因而,我們應(yīng)該在對(duì)我國(guó)國(guó)情及績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,積極、合理借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效審計(jì)法制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)我國(guó)績(jī)效審計(jì)法制建設(shè),為有效實(shí)施績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。首先,需要修改《審計(jì)法》及其實(shí)施條例,明確和強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)的法律地位,并為我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)制定普遍使用的基礎(chǔ)框架(目標(biāo)、指導(dǎo)原則等);其次,在《審計(jì)法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,制定績(jī)效審計(jì)的一般準(zhǔn)則、現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)準(zhǔn)則、報(bào)告準(zhǔn)則等;最后,借鑒世界審計(jì)組織績(jī)效審計(jì)指南以及西方發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效審計(jì)的成功經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國(guó)國(guó)情及績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀,盡快制定出我國(guó)績(jī)效審計(jì)指南。三、建立基于績(jī)效管理理念的新的授權(quán)與責(zé)任機(jī)制如果政府部門和政府人員在經(jīng)費(fèi)、人事和組織目標(biāo)等方面的管理權(quán)力受到太多限制,那么其節(jié)約經(jīng)費(fèi)、提高績(jī)效的動(dòng)力和責(zé)任自然就會(huì)相應(yīng)地缺失。事實(shí)也證明,“過(guò)度規(guī)制”是政府工作低效的一大理由,大量“繁文縟節(jié)”極大地限制了政府的管理能力及效率提高。近年來(lái),隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起,特別是面對(duì)廣大公眾和政府部門自身對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)與改善的迫切要求,許多西方國(guó)家都將“放松規(guī)制,授予權(quán)能”作為其行政改革綱領(lǐng)中必不可少的重要內(nèi)容,并且作為所有其他行政改革措施的一個(gè)重要基礎(chǔ)和前提。政府授權(quán)一般包括三個(gè)層面:政府向社會(huì)的授權(quán)、政府組織問(wèn)的授權(quán)以及政府組織內(nèi)部層級(jí)間的授權(quán)。授權(quán)可以使政府更加靈活、反應(yīng)更快、更有效率、更有創(chuàng)新精神、更具成本壓力和效益觀念及更加負(fù)責(zé)等,是評(píng)估與改善政府績(jī)效的一個(gè)重要機(jī)制。不過(guò),在實(shí)施授權(quán)的過(guò)程中,我們也應(yīng)該理性而辯證地看到:規(guī)制在某種程度上也具有不可抹殺的積極價(jià)值它是對(duì)有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理性總結(jié)。體現(xiàn)法治精神,可能會(huì)帶來(lái)高效率;放松規(guī)制后,行政的合法性和合理性很大程度上依賴于被授權(quán)組織和個(gè)人自身,也使得依賴于被授權(quán)組織和個(gè)人的他律弱化,這就有可能會(huì)危及到公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。因而,若想真正實(shí)現(xiàn)授權(quán)對(duì)提高政府績(jī)效的價(jià)值,就必須至少注意兩點(diǎn):一是,保持適度、適時(shí)授權(quán),切忌過(guò)度放松規(guī)制;二是,建立與授權(quán)能有機(jī)結(jié)合的責(zé)任機(jī)制,以保證授權(quán)取得良好效果。公共責(zé)任在政府活動(dòng)中一直占據(jù)著十分重要的地位,政府活動(dòng)要能體現(xiàn)人民的意志,爭(zhēng)得人民的同意,以求最大限度地實(shí)現(xiàn)公共福祉與公共利益,否則就喪失了其合法性的基礎(chǔ)。在當(dāng)今世界各國(guó)的行政改革中,隨著政府職能定位、組織結(jié)構(gòu)、管理理念和管理方式方法的變化,責(zé)任機(jī)制也朝著管理主義方向發(fā)生了轉(zhuǎn)變,即一種區(qū)別于傳統(tǒng)責(zé)任機(jī)制的新的責(zé)任機(jī)制正在被認(rèn)同與建立。這種新的責(zé)任機(jī)制,是在仿效私人部門責(zé)任機(jī)制基礎(chǔ)上對(duì)傳統(tǒng)責(zé)任機(jī)制的改進(jìn),它強(qiáng)調(diào)“目的”和“結(jié)果”而非“規(guī)制”和“程序”;它基于“公共責(zé)任”和“顧客至上”的理念建立起政府與公眾的直接責(zé)任關(guān)系,通過(guò)實(shí)施顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及滿意度評(píng)價(jià)來(lái)確?！肮駷楸尽?它通過(guò)工作目標(biāo)、績(jī)效合同及激勵(lì)制約機(jī)制等來(lái)謀求結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。既要增強(qiáng)被授權(quán)單位和人員的自主權(quán)、獨(dú)立性和創(chuàng)造力,又要提高工作效率和管理能力;它通過(guò)高度統(tǒng)一組織價(jià)值觀念,構(gòu)筑組織共同愿景,建立圍繞使命的組織文化。因而,無(wú)論是從理論研究還是實(shí)踐探索看,要使政府績(jī)效管理有效運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)其良好的施行效果,就必須建立基于分權(quán)化管理、公共責(zé)任、結(jié)果為本及顧客導(dǎo)向等績(jī)效管理理念的新的授權(quán)與責(zé)任機(jī)制,這種新的授權(quán)與責(zé)任機(jī)制,是政府績(jī)效管理有效實(shí)施的制度基礎(chǔ)。四、以績(jī)效為取向推進(jìn)公務(wù)員制度建設(shè)1、進(jìn)一步健全公務(wù)員績(jī)效考核機(jī)制從1993年我國(guó)正式建立國(guó)家公務(wù)員制度開(kāi)始。政府就開(kāi)始對(duì)公務(wù)員進(jìn)行績(jī)效考核。也不斷尋求制度創(chuàng)新。但從客觀和科學(xué)的角度來(lái)看,當(dāng)前的公務(wù)員績(jī)效考核不僅仍然帶有傳統(tǒng)人事管理模式的烙印,制度創(chuàng)新中也遇到了諸多新問(wèn)題。致使績(jī)效考核機(jī)制的功能發(fā)揮不充分。具體表現(xiàn)在以下幾方面,其一,考核目的不夠明確。我們不少公務(wù)員包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部,對(duì)公務(wù)員績(jī)效考核認(rèn)識(shí)不到位,考核目的不明確。是盲目地去做這項(xiàng)工作,沒(méi)有真正把公務(wù)員績(jī)效考核當(dāng)作是提升政府組織和公務(wù)員個(gè)人素質(zhì)和能力,改善其行為和績(jī)效的有效管理工具和手段,而多是為了考核而考核。其二,考核指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系不夠健全。目前我們很多地方實(shí)行的公務(wù)員績(jī)效考核多是以德、能、勤、績(jī)四方面(或德、能、勤、績(jī)、廉五方面)為內(nèi)容的寬泛的綜合性評(píng)價(jià),沒(méi)有進(jìn)行指標(biāo)細(xì)化和設(shè)計(jì)評(píng)定分值,且偏重定性考核,忽視定量考核;分類、分層考核的基本要求不明確,考核內(nèi)容缺乏針對(duì)性;考核等次偏少,難以起到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)作用;等等。其三,考核程序與方法不夠科學(xué)和規(guī)范。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的公務(wù)員考核就一直是循著“個(gè)人小結(jié)-+民主評(píng)議_+領(lǐng)導(dǎo)總結(jié)一集體評(píng)優(yōu)_+填寫表格一考核委員會(huì)審定”這條路線?？?jī)效資料的收集、整理與分析環(huán)節(jié)薄弱甚或缺失,考核主體不夠多元化,更加缺乏來(lái)自社會(huì)的參與,考核的民主和公開(kāi)程度不夠。其四;考核結(jié)果的利用不夠合理和充分。在實(shí)際操作過(guò)程中,沒(méi)有切實(shí)將考核結(jié)果同獎(jiǎng)懲、工資、培訓(xùn)、職務(wù)升降、辭退等環(huán)節(jié)掛鉤,“干多干少一個(gè)樣,干好干壞一個(gè)樣”的現(xiàn)象并未徹底改觀,考核的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣及促進(jìn)提升功能未得到有效發(fā)揮。從公務(wù)員績(jī)效考核具體實(shí)施的實(shí)踐情況看,我們需要針對(duì)以上公務(wù)員績(jī)效考核中存在的問(wèn)題,進(jìn)一步健全公務(wù)員績(jī)效考核機(jī)制,增強(qiáng)其科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性。(1)建立健全公務(wù)員績(jī)效考核指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系?？己酥笜?biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系是公務(wù)員績(jī)效考核工作的依據(jù)和基礎(chǔ),也是難點(diǎn)和重點(diǎn)。要建立科學(xué)客觀、合理有效的績(jī)效考核指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系,關(guān)鍵需要注意以下幾點(diǎn):其一,在通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、訪談、討論等方式與公務(wù)員個(gè)人充分溝通的基礎(chǔ)上,根據(jù)組織的績(jī)效目標(biāo)、公務(wù)員的崗位職責(zé)及現(xiàn)有權(quán)力與條件制定公務(wù)員績(jī)效考核指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn),且指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)確立以后應(yīng)及時(shí)公布,使公務(wù)員從心理上真正認(rèn)同自己參與制定的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),從而積極工作、接受考評(píng)。其二,以分層、分類考核為思想指導(dǎo),根據(jù)不同工作性質(zhì)、不同職務(wù)層次、不同機(jī)構(gòu)特點(diǎn)及不同地域環(huán)境等因素分別建立考核指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系,增強(qiáng)考核內(nèi)容的針對(duì)性和可操作性,且要依據(jù)組織目標(biāo)與價(jià)值取向設(shè)定指標(biāo)權(quán)重,這樣既能增強(qiáng)考核結(jié)果的信度與效度,也能增強(qiáng)被考核者之間的可比性。其三,在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí),注意經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、政治性指標(biāo)和社會(huì)性指標(biāo)相協(xié)調(diào),注意定性分析和定量分析相結(jié)合。(2)實(shí)行考核主體的多元化。政府的性質(zhì)及其承擔(dān)的公共責(zé)任決定了公務(wù)員績(jī)效考核不能僅由政府自身來(lái)進(jìn)行,而需要政府外部考核主體的參與。以全方位、多視角對(duì)公務(wù)員進(jìn)行多重考核,建立多元化的民主考核機(jī)制。公務(wù)員績(jī)效考核主體不僅包括公務(wù)員自身、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和同事,還應(yīng)引進(jìn)政府管理和服務(wù)的對(duì)象社會(huì)公眾、獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及相關(guān)專家的考核(即我們常說(shuō)的“社會(huì)考核”,具體可根據(jù)工作性質(zhì)和內(nèi)容確定社會(huì)考核的權(quán)重)。這樣,一方面,可以從多種信息渠道收集績(jī)效信息,增強(qiáng)信息的可靠性和可信度,使考核結(jié)果更趨于更加全面、客觀和準(zhǔn)確;另一方面,可以增強(qiáng)公務(wù)員的社會(huì)責(zé)任感,使公務(wù)員確立“以民為本”的工作原則和政績(jī)觀,社會(huì)考核同時(shí)也是對(duì)公務(wù)員進(jìn)行外部監(jiān)督的一種手段。(3)及時(shí)反饋績(jī)效考核結(jié)果。通過(guò)績(jī)效考核,可以對(duì)公務(wù)員以往的績(jī)效事實(shí)以及在取得績(jī)效過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的能力、態(tài)度和行為進(jìn)行全面了解。但僅僅了解過(guò)去的結(jié)果并不是績(jī)效管理的最終目的,幫助被考核者改進(jìn)績(jī)效,從而更好地實(shí)現(xiàn)組織整體目標(biāo)才是真正目的。所以,主管領(lǐng)導(dǎo)還應(yīng)該將績(jī)效考核結(jié)果及時(shí)反饋給被考核者,且結(jié)果反饋要體現(xiàn)交流的互動(dòng)性。一般是,通過(guò)績(jī)效面談,使被考核者切實(shí)了解自己的績(jī)效,認(rèn)識(shí)自己有待改進(jìn)的方面,并且,也可客觀地提出對(duì)考核結(jié)果的意見(jiàn)、自己在完成績(jī)效目標(biāo)中遇到的困難及所期望得到的指導(dǎo)和幫助;另一方面,主管領(lǐng)導(dǎo)也要與被考核者一起認(rèn)真分析績(jī)效不良的原因進(jìn)而提出下一步的改進(jìn)計(jì)劃,且要營(yíng)造一個(gè)以解決問(wèn)題為中心的接納環(huán)境,并給予悉心的指導(dǎo)與幫助,這也是績(jī)效反饋關(guān)注的重點(diǎn)。只有這樣。才能不斷提高公務(wù)員的個(gè)人能力和工作滿意度,增強(qiáng)其歸屬感和參與感,使其明確工作目標(biāo)、改進(jìn)工作方法,從而提高組織績(jī)效。也實(shí)現(xiàn)了考核的真正意義。2、建立與完善基于績(jī)效考核結(jié)果利用的激勵(lì)與約束機(jī)制一般來(lái)說(shuō),主要從以下三個(gè)方面對(duì)公務(wù)員進(jìn)行激勵(lì)與約束:(1)薪酬調(diào)整。為了增強(qiáng)薪酬的激勵(lì)與約束作用,應(yīng)將公務(wù)員的個(gè)人績(jī)效與其薪酬相掛鉤,建立基于工作績(jī)效的靈活的工資制度與獎(jiǎng)金制度,即根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果進(jìn)行適度的薪酬調(diào)整。改革傳統(tǒng)的同級(jí)同酬、缺乏成本一收益觀念的等級(jí)工資制。另外,與績(jī)效掛鉤的報(bào)酬在公務(wù)員薪酬體系中所占的比例也應(yīng)根據(jù)工作性質(zhì)有所區(qū)別。(2)公務(wù)員培訓(xùn)及發(fā)展計(jì)劃。通過(guò)績(jī)效,可以知道被考核者哪些地方做得好,哪些地方做得不好,可以了解到被考核者的能力狀況和發(fā)展?jié)摿?從而根據(jù)組織和被考核者當(dāng)前的狀況制定出有針對(duì)性的各種公務(wù)員培訓(xùn)及發(fā)展計(jì)劃,即根據(jù)公務(wù)員有待發(fā)展提高的方面所制定的一定時(shí)期內(nèi)完成的有關(guān)工作績(jī)效和工作能力改進(jìn)和提高的系統(tǒng)計(jì)劃。而且,在制定和實(shí)施公務(wù)員培訓(xùn)及發(fā)展計(jì)劃過(guò)程中,主管領(lǐng)導(dǎo)要與公務(wù)員持續(xù)保持良好的溝通,并給予指導(dǎo)和幫助。這是政府人力資源開(kāi)發(fā)和管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是提高政府績(jī)效的核心所在。當(dāng)今,各國(guó)政府改革運(yùn)動(dòng)都高度重視發(fā)揮公務(wù)員團(tuán)隊(duì)的作用,致力于以能力建設(shè)為核心規(guī)范和深化公務(wù)員培訓(xùn)制度,不斷挖掘公務(wù)員的潛能,提升公務(wù)員的素質(zhì)與水平,并把公務(wù)員培訓(xùn)作為制度完善、隊(duì)伍建設(shè)的重點(diǎn)來(lái)抓。(3)職務(wù)與職位調(diào)整。通過(guò)對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的分析,可以判斷被考核者是否符合某職務(wù)和某職位對(duì)其素質(zhì)和能力的要求?；蛘甙l(fā)現(xiàn)被考核者的素質(zhì)和能力正在發(fā)生變化,以至不再適應(yīng)組織的要求,組織可以及時(shí)給予適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改變,最大限度地發(fā)揮公務(wù)員的潛能,使得人適其崗,以保證整個(gè)組織的高績(jī)效運(yùn)行。而且,更主要的是“要不斷創(chuàng)造有挑戰(zhàn)性的工作崗位并將之賦予有創(chuàng)造、進(jìn)取的高績(jī)效員工,給他們創(chuàng)造更大的職業(yè)生涯發(fā)展空間?！绷硗?我們也亟需變革傳統(tǒng)“論資歷、論學(xué)歷、論關(guān)系”的用人標(biāo)準(zhǔn),加快建立以績(jī)效為取向的公平、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的選拔任用機(jī)制,促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。五、完善社會(huì)積極參與機(jī)制政府要極力培育和擴(kuò)大社會(huì)權(quán)力,調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的參與積極性,增強(qiáng)社會(huì)力量的參與能力,形成政府與社會(huì)之間的友好互動(dòng)網(wǎng)絡(luò),為政府績(jī)效管理提供重要的社會(huì)支撐。具體來(lái)說(shuō)。我們可以從以下方面尋求對(duì)策措施:1、確立社會(huì)積極參與的價(jià)值理念改進(jìn)政府績(jī)效管理必須取得社會(huì)的積極參與,社會(huì)的積極參與也必定能有效地改進(jìn)政府績(jī)效管理。其一,對(duì)于政府來(lái)說(shuō),要堅(jiān)決摒棄“官本位”的思想與自上而下的管制模式,取而代之的是對(duì)“服務(wù)意識(shí)與責(zé)任意識(shí)”的強(qiáng)調(diào)。一方面,政府”要把公眾當(dāng)作自己的顧客,顧客滿意是第一位的。同樣,在政府履行公共服務(wù)的職能并對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估時(shí)要從顧客滿意的角度出發(fā)。實(shí)施顧客導(dǎo)向的管理,增加顧客選擇的機(jī)會(huì),調(diào)查和審視社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的要求和滿意程度?！绷硪环矫?政府要把公眾當(dāng)作社會(huì)的主人,接受公眾對(duì)政府績(jī)效提出的要求,并鼓勵(lì)公眾積極參與公共事務(wù),協(xié)助政府界定與解決重要問(wèn)題,監(jiān)督政府的公共行動(dòng)與承諾履行情況。再者,政府還要積極培育第三部門的力量,增強(qiáng)其自主性和獨(dú)立性。充分發(fā)揮其在公共事務(wù)管理及政府績(jī)效改善中的重要作用,尤其是要增強(qiáng)獨(dú)立的第三方評(píng)估主體在政府績(jī)效評(píng)估與改善中的地位與作用。其二,對(duì)于公民來(lái)說(shuō),要明確自己的社會(huì)主體地位,增強(qiáng)自己的主體意識(shí),積極參與公共事務(wù)及政府績(jī)效管理,并不斷努力提高自己的參與能力。以改善參與效果及提升參與價(jià)值。其三,對(duì)于第三部門來(lái)說(shuō),要在政府的扶助下努力增強(qiáng)自身的自立性和自治能力。不斷發(fā)展壯大,承擔(dān)起作為重要社會(huì)治理主體的責(zé)任,同時(shí)為公民參與提供有效的組織依托和實(shí)現(xiàn)途徑。2、完善公民積極參與機(jī)制其一,進(jìn)一步完善政務(wù)公開(kāi)制度,尤其是公開(kāi)政府績(jī)效及其管理狀況。這是公民參與的基本前提和必要條件,要解決的主要問(wèn)題是知情權(quán),保證公民確實(shí)享有充足、真實(shí)的信息。而且,其目的不僅僅是讓公眾知曉,而是使公眾在知曉的基礎(chǔ)上參與決策、執(zhí)行和監(jiān)督等。其二,在“公開(kāi)”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步征詢公民的需求、意見(jiàn)及建議等,并保證公民表意渠道的多樣與暢通。一方面,在公共服務(wù)提供及政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì)中引入“使用者介入”機(jī)制。通過(guò)公民的參與,保證公共服務(wù)的提供滿足公民的需求,保證政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì)更科學(xué)、客觀、全面。另一方面,在政府績(jī)效評(píng)估中引入“顧客滿意度測(cè)量”技術(shù),即通過(guò)運(yùn)用社會(huì)調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等方法征求社會(huì)公眾對(duì)政府工作的滿意程度,并將此作為評(píng)估政府績(jī)效的重要依據(jù)之一。其三,政府要認(rèn)真、誠(chéng)懇地對(duì)待公民的表意,及時(shí)作出回應(yīng),且要注意基于平等交流的雙向互動(dòng)協(xié)調(diào),健全政府與公民的對(duì)話機(jī)制。一方面。政府要對(duì)公民的需求和意見(jiàn)作出答復(fù)及解釋,而且還要在意見(jiàn)有分歧時(shí)進(jìn)行基于平等交流的雙向互動(dòng)協(xié)調(diào),直到政民雙方取得共識(shí)、達(dá)成一致為止;另一方面,政府要將公民的參與結(jié)果運(yùn)用于改善政府工作、提高政府績(jī)效,不要讓公民有“作秀”之感,否則就不要奢望公民能積極參與。其四,政府還要接受公民的監(jiān)督,而且在某種程度上可以說(shuō)公民監(jiān)督貫穿于整個(gè)公民參與過(guò)程,同時(shí),還要健全問(wèn)責(zé)制度、決策失誤責(zé)任追究制度及糾錯(cuò)改正制度等以加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督,保證公民參與的有效性。公民不僅是政務(wù)的知曉者、意見(jiàn)的提出者,而且還是決策的參與和執(zhí)行者以及政務(wù)監(jiān)督與協(xié)助者。3、鼓勵(lì)、培育和發(fā)展獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)基于政府績(jī)效評(píng)估本身專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高的特點(diǎn),除了社會(huì)公眾外,獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估作用也不容忽視。獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)主要由一些非政府組組織、高校、研究機(jī)構(gòu)及媒體等組成,其有權(quán)利、有責(zé)任、也有能力參與政府績(jī)效管理,且作為政府績(jī)效評(píng)估的重要外部評(píng)估主體。其具有政府內(nèi)部評(píng)估主體無(wú)可比擬的獨(dú)特功能優(yōu)勢(shì)。一方面,由于其獨(dú)立性和專業(yè)性,可以使得評(píng)估結(jié)果更加科學(xué)、客觀、公正,也可以彌補(bǔ)單一政府績(jī)效評(píng)估主體的不足;另一方面,獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)可以為公民參與提供有效的組織依托和實(shí)現(xiàn)途徑,發(fā)揮其利益表達(dá)和政策過(guò)濾器的作用、承擔(dān)一定的社會(huì)管理責(zé)任。因而,其一,今后我國(guó)需要大力培育和發(fā)展更多獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu),增強(qiáng)其對(duì)政府社會(huì)管理事務(wù)的參與度,加強(qiáng)其政府績(jī)效評(píng)估的主體地位;并且,對(duì)其身份和地位在法律上給予確認(rèn)、在政策上給予支持、在管理上給予配合,從而促進(jìn)其不斷發(fā)展壯大,最終促進(jìn)社會(huì)治理主體尤其是政府績(jī)效評(píng)估主體的多元化。其二,第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)自身也要增強(qiáng)其專業(yè)性,堅(jiān)持評(píng)估地位的獨(dú)立自主性、評(píng)估內(nèi)容與方法的科學(xué)性、評(píng)估過(guò)程的公開(kāi)透明性及評(píng)估結(jié)果的客觀公正性,逐步樹(shù)立其評(píng)估的權(quán)威性和公信力。其三,獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)還應(yīng)充分利用媒體與公眾的力量,增強(qiáng)評(píng)估的影響力與導(dǎo)向功能,并通過(guò)評(píng)估來(lái)推動(dòng)政府改革與創(chuàng)新、提高政府績(jī)效、促進(jìn)政府創(chuàng)造更多的公共價(jià)值。其四。在厘清政府與獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的關(guān)系及各自所應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任基礎(chǔ)上。政府也要依法對(duì)獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。因勢(shì)利導(dǎo),善加利用,發(fā)展二者的良好合作關(guān)系,以使二者共同完善我國(guó)政府績(jī)效管理、提升我國(guó)公共服務(wù)品質(zhì)。六、通過(guò)立法保障工作積極推進(jìn)政府績(jī)效管理的制度化和規(guī)范化進(jìn)程立法保障是開(kāi)展和完善政府績(jī)效管理的法律前提和重要基礎(chǔ)。將政府績(jī)效管理的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、程序、方法及結(jié)果利用等通過(guò)法律、法規(guī)的形式給予確認(rèn),不僅有助于推進(jìn)政府績(jī)效管理的廣泛應(yīng)用,而且能夠保證政府績(jī)效管理的統(tǒng)一性和規(guī)范性?？偟膩?lái)說(shuō),我國(guó)當(dāng)前的政府績(jī)效管理尚未形成制度化、規(guī)范化的政府績(jī)效管理體系,更缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)和相關(guān)政策作為制度保障。具體體現(xiàn)在以下幾方面:其一,政府績(jī)效管理多處于自發(fā)、半自發(fā)的狀態(tài),缺乏整體的戰(zhàn)略規(guī)劃和相應(yīng)的制度保障。政府績(jī)效管理活動(dòng)尚未在政府部門全面、系統(tǒng)地推進(jìn),還只是停留在個(gè)別地方、個(gè)別部門的分散試驗(yàn)階段,沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃和安排,也缺少健全的專門的評(píng)估機(jī)構(gòu);在制度保障方面,雖然我國(guó)有些地區(qū)已頒布了有關(guān)政府績(jī)效管理的法律條文或條例,但還沒(méi)有較高層次的、系統(tǒng)的政府績(jī)效管理立法和制度規(guī)范,而目前僅有的一些與政府績(jī)效相關(guān)的立法也大都是從財(cái)政、科技、人事及國(guó)有資本金使用等方面進(jìn)行的專項(xiàng)立法,以及一些相關(guān)制度如社會(huì)