論總理衙門的設(shè)立與兩次鴉片戰(zhàn)爭時期的外交決策

論總理衙門的設(shè)立與兩次鴉片戰(zhàn)爭時期的外交決策

一、傳統(tǒng)的西方關(guān)系和制度上的“統(tǒng)一”,為近代中國的外交實踐提供了新的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代在決策機制上，清初經(jīng)歷了從議會總理會議到內(nèi)閣、從內(nèi)閣到軍事機構(gòu)的轉(zhuǎn)變。由于軍機處有很高的理事和應(yīng)變效率,且保密性極強,很快成為雍正以后的清代皇帝主要的內(nèi)政、外交中樞決策機構(gòu)。據(jù)文獻記載,軍機處可“議大政,讞大獄”“掌軍國大政,以贊機務(wù)”從具體形式來看,軍機處對軍國大政的參議和決策,主要通過為皇帝擬發(fā)諭旨、辦理奏折、承辦皇帝交議的大政、文武官員的選任、奉旨與有關(guān)部門共同處理重大事件等方式實現(xiàn)的皇帝收到地方交涉大臣的奏折,一般“交付軍機處商討,經(jīng)軍機處研究籌劃,再由皇帝下諭給他們訓(xùn)令。甚至連外交照會都是由軍機處草擬后,再以他們的名義送往外國使節(jié)”軍機處與其它中樞機構(gòu)相比,其決策權(quán)力是顯而易見的。但在外交決策中,軍機處從來不與“外夷”接觸,從事交涉的是地方大臣,而決策的是軍機大臣,這就造成兩次鴉片戰(zhàn)爭期間的“交涉在地方、決策在中央”的交涉與決策相分離的特點。軍機處的這些局限性,實際上是傳統(tǒng)中國“天朝上國”外交理論的實踐結(jié)果。第二次鴉片戰(zhàn)爭前后,中外雙方在公使駐京問題上的激烈爭斗反映了中西不同外交觀念的矛盾沖突。第二次鴉片戰(zhàn)爭的失敗,清王朝傳統(tǒng)的外交理論和實踐受到重大挫折,舊的體制沒有能夠有效阻止“夷人”進京,《北京條約》的簽訂,標志著“夷夏之辨”的制度和空間防線已經(jīng)崩潰,清中央政府不得不與“夷人”進行面對面的交涉。于是,1861年1月,咸豐皇帝批準奕訢、桂良、文祥三人辦理善后通商章程六條的奏折任命三人為總理衙門大臣。3月,奕訢等人開始辦公,總理衙門正式成立?？偫硌瞄T的設(shè)立,從制度上改變了清政府過去只是靠欽差大臣和地方封疆大吏直接與外國交涉的局面,使清政府有了專門負責(zé)對外交涉的中央機構(gòu),是晚清外交體制的一次重大調(diào)整。從1861年成立到1901年被裁撤,總理衙門存在的40年,正是以總理衙門為開端的洋務(wù)體制從中央到地方、從國內(nèi)到國外逐漸確立、興盛和衰落的過程。在新的體制下,不僅是中外交涉局面發(fā)生了變化,而且清朝的外交決策的重心也發(fā)生了很大的變化,首先是從軍機處向總理衙門的轉(zhuǎn)移。二、總理衙門與調(diào)查官員的關(guān)系有的學(xué)者認為,總理衙門的主要職權(quán)是交涉權(quán)而沒有決策權(quán)總理衙門職掌的外交事務(wù)很多,《光緒會典》是這樣記述總理衙門職能的:“掌各國盟約,昭布朝廷德信,凡水陸出入之賦,舟車互市之制,書幣聘饗之宜,中外疆域之限,文譯傳達之事,民教交涉之端,三大臣率屬定議,大事上之,小事則行”總理衙門的外交決策職能主要體現(xiàn)在籌劃和審核對外政策、協(xié)調(diào)地方對外交涉、提名涉外人選等。凡涉及外交事務(wù),總理衙門均可向皇帝陳述意見,“事無大小,悉用封奏”早在奕訢等人在奏請成立總理衙門之前,已經(jīng)有大臣針對軍機處“事務(wù)大繁,只能主持大綱”而提出在中央設(shè)立的“通商處”的建議,認為這樣才能做到“案例分明,事有專責(zé),可以日久相安”為了保證其決策職能的實現(xiàn),奕訢等人明確提出總理衙門在人事上與軍機處兼職的主張:“請設(shè)總理各國事務(wù)衙門,以王大臣領(lǐng)之,軍機承書諭旨,非兼領(lǐng)其事恐有歧誤,請一并兼管”辛酉政變后,總理大臣奕訢成了議政王兼首席軍機大臣,主持朝政。總理衙門的司員“輪班入值,一切均仿照軍機處”這種做法立刻引起強烈反彈奕劻奏稱總理衙門不歸軍機大臣兼領(lǐng)有六弊,包括外交決策易延誤事機、中外易生嫌隙、軍機辦理洋務(wù)必至隔膜、總理衙門地位降低、無法指揮地方大吏、無法招致人才等,認為“朝廷重洋務(wù),則必重視總理各國事務(wù)之衙門。臣等可以罷斥,而衙門之權(quán)必不可輕;衙門亦可裁并,而軍機兼理之法必不可改”慈禧為了防止再度出現(xiàn)對自己權(quán)力和地位構(gòu)成威脅的人物,堅持不讓主持總理衙門的大臣與首席軍機大臣之間相互兼職,正好從側(cè)面反映了此前的人事兼職的確給總理衙門帶來一定的決策地位。然而,值得注意的是,依靠與軍機大臣“兼理之法”獲得的決策權(quán)力,畢竟不是總理衙門機構(gòu)自身獨立的合法權(quán)力,這是總理衙門自身無法克服的先天局限。三、傳統(tǒng)的交往經(jīng)驗是交流觀念的實踐基礎(chǔ)。在現(xiàn)代總理衙門在外交決策中的實際作用是十分明顯的,試以晚清政府向外國派遣使臣為例說明這一點。眾所周知,兩次鴉片戰(zhàn)爭的失敗,清政府試圖將列強制約在“朝貢”體系的希望徹底破滅,但“天朝”并沒有因此而崩潰,傳統(tǒng)的“天朝上國”的觀念依然根深蒂固。如何實現(xiàn)與列強之間不同于“朝貢”關(guān)系模式的交往,是清政府所面臨的涉及體制和觀念兩個層面的重大抉擇,也是剛剛成立的總理衙門無法回避的問題。盡管由于傳統(tǒng)觀念的根深蒂固,當(dāng)時的清政府無法從理論上解決如何與列強確立新的關(guān)系模式,總理衙門在向外派遣使臣問題上是小心翼翼的,但卻不是消極應(yīng)付的,而是在實踐層面有步驟地嘗試與列強建立新的交往模式。這些步驟主要包括1866年斌春隨赫德出訪歐洲、1868年蒲安臣率代表團訪問歐美各國、1875年郭嵩燾以使臣身份常駐英國等,實際上經(jīng)歷了試探、訪問、常駐三個階段,而正是這三個階段在實踐上突破了傳統(tǒng)理論的束縛成為近代外交模式的開始總理衙門在這些外交活動中的決策作用是不可否認的。早在斌春出訪之前,總理大臣奕訢就一面向朝廷建議說明“遣使”的必要性:“臣等久擬奏請派員前往各國,探其利弊,以期稍識端倪,籍資籌計”1867年10月,總理衙門為即將離職回國的美國駐華公使蒲安臣餞行,席間奕訢、文祥提出要蒲安臣為使臣代表中國出訪的想法,蒲安臣“毅然以此自任”1875年2月,馬嘉理事件發(fā)生,英國駐華公使威妥瑪立即與總理衙門展開交涉,要求中國政府調(diào)查此事。值得注意的是,3月20日,威妥瑪向總理衙門提出一個包括6項內(nèi)容的書面要求,但其中并沒有提及派遣使臣和赴英道歉的問題。威妥瑪首次提出這一問題是在1875年8月。當(dāng)時他在天津與李鴻章就此案進行交涉,提出了“中國派遣欽差大臣赴英表示歉意”由于種種原因,這一調(diào)整歷經(jīng)了從1861年到1875年的很長時間,但這一時期清朝外交決策在總的方向上表現(xiàn)出一定程度的主動性,是此前軍機處決策時代所沒有的,而且這時的外交決策已經(jīng)很少看到軍機處的影子了,這反映了洋務(wù)體制下清朝的外交決策重心已經(jīng)由軍機處轉(zhuǎn)移到總理衙門。正是這一轉(zhuǎn)移,使得總理衙門一時間在晚清的外交決策中扮演著重要角色,隨著職權(quán)范圍的不斷擴大,與其它中樞機構(gòu)相比,總理衙門的地位也十分顯赫。四、總理衙門“合議制”的決策方式影響了其決策職能的發(fā)揮上述對總理衙門的外交決策職能的初步分析,表明總理衙門確實具有不能忽視的外交決策職能。但不能因此過分夸大它的決策職能,甚至認為總理衙門已經(jīng)取代了軍機處首先,總理衙門缺乏法定的、獨立的決策地位,導(dǎo)致它的決策職能不完善。奕訢等人在奏請設(shè)立總理衙門的時候,就曾設(shè)想“俟軍務(wù)肅清,外國事務(wù)較簡,即行裁撤,仍歸軍機處辦理,以符舊制”1901年,總理衙門改為外務(wù)部,雖是八國聯(lián)軍侵華和《辛丑條約》的直接產(chǎn)物,但清廷也認為:“從前設(shè)立總理各國事務(wù)衙門,辦理交涉,雖歷有年所,惟所派王大臣多系兼差,未能憚心職守,自應(yīng)特設(shè)員缺,以專責(zé)成”其次,總理衙門“合議制”的決策方式,在一定程度上影響了其決策職能的有效發(fā)揮?？偫硌瞄T內(nèi)部決策的方式是合議制,遇有重大事件需要決策,眾多的兼職大臣一般都要到場,集體合議拿出決策。要使這么多兼職的大臣湊到一起本身就是件麻煩事,要讓他們迅