論清季總統(tǒng)各國(guó)事務(wù)

論清季總統(tǒng)各國(guó)事務(wù)

1861年1月，清政府成立了總理政府（總理府和總務(wù)部）。在40年的時(shí)間里，它是清政府負(fù)責(zé)外交和外交部的機(jī)構(gòu)。1901年，外交部成立?？偫硌瞄T的設(shè)立是中國(guó)封建國(guó)家機(jī)構(gòu)向近代化國(guó)家機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化的過渡階段,是清末官制改革的先聲。與同期清政府的其它中央國(guó)家機(jī)構(gòu)相比,總理衙門在工作制度和運(yùn)轉(zhuǎn)方式上有自己的一些特點(diǎn),這是我們?cè)诳疾焱砬逭沃贫仁窌r(shí)應(yīng)該注意的。一、從總體上講,分析了官員的工作過程,即是指部隊(duì)伍清代統(tǒng)治者自己標(biāo)榜的政治效率是:勤、速、密奕為避免各衙門的上述惡習(xí),奕訴等人為總署所制定的辦公原則可歸納為:人員精練、分工明確、辦事迅速、嚴(yán)格保密四點(diǎn)?？偫硌瞄T“十條章程”規(guī)定:總署“無庸多立名目”,“必得人人辦事”,斷不可濫竽充數(shù)⑦?？偸鹫戮o論總辦、幫辦,額內(nèi)、額外,都有份內(nèi)的崗位職責(zé)?？偫硌瞄T分設(shè)英國(guó)股、法國(guó)股、俄國(guó)股、美國(guó)股、海防股和司務(wù)廳、清檔房等機(jī)構(gòu),每股都有明確的職掌。章京分兩班輪流到署辦事,以5日為一班,如曠班不到,查明參處;每天派一人宿署值夜,章京輪流宿署。將總理衙門的人員與軍機(jī)處作一比較:總署大臣多數(shù)年份在10人左右,而軍機(jī)大臣為6～7人;總署額內(nèi)章京(包括總辦、幫辦)20名,軍機(jī)處額內(nèi)章京32名;總署額外章京16名,軍機(jī)處額外章京無定額;總署供事44名,軍機(jī)處供事無定額,總署清檔房、司務(wù)廳的各項(xiàng)公務(wù)都由章京擔(dān)負(fù),軍機(jī)處專設(shè)方略館、內(nèi)翻書房,其中官吏均無定額,僅翻書房翻譯官就有40名;總署蘇拉12名、馬差弁16名,軍機(jī)處不詳,但其文件繁多機(jī)密,蘇拉和馬差弁的數(shù)目必定多于總署?？梢?大臣一級(jí),總署要多于軍機(jī)處,而章京、供事等具體辦事人員,軍機(jī)處要比總署為多11。如果我們考慮到總理衙門已逐漸成為全國(guó)外交、洋務(wù)及一切新政之“總匯”,成了清政府實(shí)際上的“內(nèi)閣”,它所經(jīng)辦之事“不獨(dú)繁于六部,而實(shí)兼綜乎六部”的事實(shí)12,那應(yīng)該說,總署以100名左右的官吏,辦理如此大量繁雜的事務(wù),是相當(dāng)精練的了。人少事繁決定了總署處理公務(wù)必須明快迅速?？偸鸬母黜?xiàng)章程規(guī)定遇事速辦,革除了其它衙門辦理文稿經(jīng)由堂吏、司員、堂官多道手續(xù)的弊端,統(tǒng)由章京自行辦稿。每日值宿章京為次日的工作作好準(zhǔn)備。這大大提高了工作效率,保證了辦事迅速。從總署所經(jīng)手的大量檔案、文獻(xiàn),可以看出其公務(wù)繁忙的程度和辦事的快速。每日處理的公文都有數(shù)十上百件,包括奏折、奏片、與京師各衙門和各省將軍督撫南北洋大臣出使大臣的往來咨文、信函、與外國(guó)使臣的照會(huì)、節(jié)略、會(huì)談?dòng)涗?、各種條約章程,以及各地呈報(bào)的商情、稅務(wù)、新聞紙,與總稅務(wù)司和同文館的各種往來文件、堂諭,各種清檔等等。自1884年總署設(shè)電報(bào)處以后,京內(nèi)外凡外交、軍情重事都用電報(bào)傳遞信息,總署也更多地利用電報(bào)了解和指示各地的外交與洋務(wù)活動(dòng)。各地電奏都由總署譯呈,電旨也經(jīng)總署交發(fā),因而公務(wù)更繁,對(duì)辦事速度的要求也更高。在甲午戰(zhàn)爭(zhēng)中,總署曾因電報(bào)遲誤時(shí)刻,兩次申飭電報(bào)局,要求究查嚴(yán)辦,并命令各電報(bào)局房堅(jiān)持值夜班,還曾計(jì)劃將京師電報(bào)內(nèi)局裁撤,在總署內(nèi)設(shè)報(bào)房,以便少一周折13。后來于1897年把電報(bào)房設(shè)在了總署清檔房?jī)?nèi)?？梢哉f,總理衙門是清政府的“一架高速運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器”。二、高級(jí)保密方面與軍機(jī)處相似,總理衙門最為注意保密。這是因?yàn)榭偸鹚?jīng)辦的外交事務(wù),如和戰(zhàn)大局、軍事防務(wù)、對(duì)外因應(yīng)策略等,都涉及國(guó)家的重大利益,屬于高級(jí)機(jī)密。嚴(yán)格保密是近現(xiàn)代國(guó)家外交機(jī)關(guān)工作的基本原則?？偸鸪踉O(shè),就制定了較為完善的保密制度,作出了具體詳細(xì)的規(guī)定。大致可歸納為如下幾個(gè)方面:1、辦理帶著眼點(diǎn)所有應(yīng)辦尋常奏稿、文移、照會(huì)等,均令章京自辦,供事只供繕寫,不準(zhǔn)假手辦理;機(jī)密要件由總署大臣密奏,或由兼領(lǐng)之軍機(jī)大臣面奏,不另具折。這樣既加快辦事速度,又避免傳播。2、宿署章京照管一般文件留存總署,每天下班后,將所有文件和文稿封鎖柜內(nèi),由宿署章京照管。而機(jī)密要件則不許留在署中,必須收集存放于軍機(jī)處。奉到朱批奏折,照各衙門之例,于次日繳回軍機(jī)處。收存于軍機(jī)處的文件由軍機(jī)處兼行章京專門保管和調(diào)取。3、選舉官員4、受限制的堂官及其時(shí)間總署與各衙門交涉事件,一般事務(wù)由公文知照,機(jī)密要件由總署章京中的該衙門司員當(dāng)面回明各該部堂官;與各部無涉之事,不令該堂官與聞,以免泄密。總署與南北洋大臣、各省將軍督撫的來往公文、信函,也都要求各地嚴(yán)格保密。光緒年間使用電報(bào)之后,規(guī)定凡外交、軍情等重要電報(bào),都必須用密碼傳遞,并嚴(yán)禁各電局隨意翻閱。5、《隋書》卷一六四《旋轉(zhuǎn)都令官司奏劾》外省情報(bào),事屬機(jī)密者,援照“奏而不咨”的成例,不向總署咨報(bào),而由軍機(jī)處隨時(shí)知照總理衙門。長(zhǎng)期主持總理衙門事務(wù)的恭親王奕訴敘述總署的保密工作說:“臣衙門自辦理洋務(wù)以來,凡有應(yīng)行事件,均由臣等督率章京慎密將事,從不敢稍涉疏忽。其最密者,或由臣等手自繕寫具奏,并經(jīng)奏明公牘而外,準(zhǔn)令函商,無非嚴(yán)防泄漏之意14?！痹谥杏⑿藜s談判期間,因事關(guān)機(jī)要,奕訴等選派章京專司其事,“慎益加慎”。所有各省將軍督撫關(guān)于預(yù)籌修約的密陳,上諭都令交總署大臣核議,對(duì)這些文件總署都嚴(yán)密保管。辦理天津教案時(shí),“凡有陳奏事件,以及與各省大吏往來文移書札,悉令該章京等親自繕寫,不假胥吏之手”。章京也都隨時(shí)嚴(yán)密防范,“凡非經(jīng)手辦理之人,概不得預(yù)聞窺探”15。因此沒有泄密事件發(fā)生。對(duì)于違章泄密的人員,無論是總署大臣,還是章京,處分都十分嚴(yán)厲。1884年有官員奏劾總署大臣張蔭桓“有私行函致上海道”邵友濂情事,經(jīng)總署管理奕劻等查實(shí),張所復(fù)上海道電信,“皆系公同商辦”,“所寄電信內(nèi)有措詞未當(dāng)”。于是上諭著將張蔭桓及在京上班的總署大臣包括奕劻在內(nèi)共9人均交議處,并申飭說:總署“從前辦事每有不能詳慎之處,嗣后該大臣等務(wù)當(dāng)加意慎重,不得仍蹈前轍,致干重戾16?！睌?shù)日后,清廷以此為口實(shí)之一,將周家楣、張蔭桓等6名大臣撤職?？偸鸩坏珜?duì)本衙門人員保密規(guī)定很嚴(yán),由于同各省疆吏公文函件往返頻繁,因而也十分注意告誡地方大員保密。奕三、總理衙門的經(jīng)費(fèi)奕訴最初為總理衙門確定的則務(wù)管理原則是“經(jīng)費(fèi)宜節(jié)”,“杜絕浮濫”20。40年間,總署基本遵依著這一原則行事。由于總署大臣、章京均為兼差,都有本職薪俸,在各本衙門領(lǐng)取,所以總署初設(shè)時(shí)僅考慮到辦公經(jīng)費(fèi)一項(xiàng),以每月300兩銀為度。清制,各衙門司員、書役,都有公費(fèi)桌飯等,每月從本衙門解到的飯銀內(nèi)開支,也有從戶部庫(kù)款中支領(lǐng)的。總理衙門“十條章程”指出,總署不援此例辦理,以免經(jīng)費(fèi)浮濫。擬定僅給予章京、供事值班桌飯,不再另給公費(fèi)飯銀;所用文具紙張也不向各庫(kù)領(lǐng)取。所有一切桌飯、文具,及蘇拉工食等,每月不得超過300兩銀,由總署大臣控制支放。如有剩余,留作添置器具等。待一年后,核有支出數(shù)目,再定額支經(jīng)費(fèi)。當(dāng)時(shí),京師各衙門的辦公經(jīng)費(fèi),相當(dāng)一部分是由各省解到的飯銀分支使用。而總署為新設(shè)衙門,沒有應(yīng)解飯銀,又不便動(dòng)用正款。因此奕訴奏請(qǐng)從上海、天津等海關(guān)的關(guān)稅解部餉項(xiàng)內(nèi),劃出一部分,由各通商口岸的地方大員直接解交總署,充作總署的辦公經(jīng)費(fèi)。此款未解到前,先向戶部借銀3千兩應(yīng)用,等解到后立即歸還部款?？偸鹦蘩硌瞄T的費(fèi)用,另向戶部領(lǐng)取,造冊(cè)報(bào)銷。而咸豐則指示,總署經(jīng)費(fèi)直接由戶部領(lǐng)取,不許直接提用關(guān)稅。上諭“著即按照所定每月支領(lǐng)銀兩數(shù)目,逕由戶部關(guān)支,將來各口解到酌提關(guān)稅銀兩,統(tǒng)交戶部,無庸解交總理衙門,該衙門如有不敷之處,即奏明由戶部支領(lǐng)21。”這樣,一則給予總署及時(shí)由戶部領(lǐng)取經(jīng)費(fèi)的便利,二則限制了它攙越動(dòng)用關(guān)稅的企圖。每月300兩的經(jīng)費(fèi),不久就證明遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。1861年5月,奕與此同時(shí),總理衙門辦公衙署的改建修理,也本著節(jié)儉的精神從事?？偸鹦略O(shè),無辦公處所,奕戶部月?lián)?00兩的經(jīng)費(fèi),次年便感不足。1862年總署設(shè)立了京師同文館,所需費(fèi)用大增。籌議的結(jié)果,是飭令各海關(guān)從所收外國(guó)船鈔項(xiàng)下酌提三成,按各關(guān)3個(gè)月一結(jié)奏報(bào)之期,同時(shí)直接解交總署。1873年,又將輪船招商局所納船鈔及船牌費(fèi)等,撥解總署使用。但船鈔收入各年都不相同,要以外國(guó)輪船進(jìn)口數(shù)目的多少而定,因而解交總署的船鈔款數(shù),各年也不一樣。據(jù)統(tǒng)計(jì),歷年解交總署的船鈔,自1862年至1898年,最高為1898年,19.2萬多兩;最低為1871年,5.8萬兩;其余年份大多在7～9萬兩之間22。可見船鈔是總署經(jīng)費(fèi)的主要來源。以上戶部撥款和船鈔兩項(xiàng),是總署的經(jīng)費(fèi)收入。兩項(xiàng)合計(jì),1886年之前,每年7～9萬兩不等,自1886年起,每年都在10萬兩以上,1898年則幾達(dá)20萬兩。總理衙門的經(jīng)費(fèi)支出一般都低于收入,每年均有節(jié)余。1894年之前,年支出在4～5萬兩至8～9萬兩之間,1894年之后則在10萬兩以上,1898年達(dá)18.98萬多兩23。不要以為這些支出都用于總署辦公,實(shí)際上,其中大部分用在與總署自身工作無關(guān)的項(xiàng)目上?，F(xiàn)略述如下:神機(jī)營(yíng)費(fèi)用。此費(fèi)本不應(yīng)由總署支付,但因自神機(jī)營(yíng)設(shè)立時(shí)起,就長(zhǎng)期由奕訴管理,于是其經(jīng)費(fèi)便由總署付給。這項(xiàng)費(fèi)用數(shù)額不小,除個(gè)別年份在1.5萬兩～2.4萬兩之間以外,大多年中都是3.5萬兩。步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門兵丁津貼。這是津貼步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門巡夜兵丁皮衣、加餐費(fèi)用,每年均為3千兩。捐助。為捐助學(xué)堂、義塾、公善堂及粥廠、暖廠等教育和慈善機(jī)構(gòu)的費(fèi)用,每年2千兩～5千兩不等。京師同文館經(jīng)費(fèi)。同文館是總署的附設(shè)機(jī)構(gòu),其費(fèi)用除神機(jī)營(yíng)而外,為數(shù)最多。1870年以前,每年在6千～1萬兩之間,其后漸增,1872年至1886年在15萬兩～2萬兩之間,之后多為2.5萬兩上下,1898年幾達(dá)3.5萬兩。以上4項(xiàng)合計(jì),每年在4萬余兩～7萬余兩左右。這些費(fèi)用實(shí)際上不應(yīng)由總理衙門所支付。除此之外,每年還余有2～3萬至5～6萬兩,真正是總署辦公的費(fèi)用。這包括以下各項(xiàng):薪俸工食?？偸鸫蟪?、章京大都由其原任職的衙門支付薪俸,但一部分額外章京的薪水銀則須由總署付給。主要是供事、蘇拉、馬差弁、聽差等人的工食銀,以及其它各種工役和臨時(shí)性工匠的工食銀,還有年節(jié)賞銀等。合計(jì)每年支出,1885年以前為5千兩左右,1885年至1890年為8千兩左右,其后增至1～2萬兩,1898年達(dá)3.8萬多兩。這項(xiàng)費(fèi)用迅速增加的原因,是由于1891年之后,每年都發(fā)給章京津貼,以及蘇拉等的節(jié)賞,年在萬兩以上。又增設(shè)了翻譯官數(shù)名,每年薪水銀2千兩上下。1897年以后,又聘有外籍律師,薪水每年萬兩左右。飯銀。清代各衙門都有飯銀,為數(shù)很大?？偸馂楣?jié)約開支,規(guī)定只有值班章京、供事,才供給桌飯,不發(fā)飯銀,因此這項(xiàng)支出不多。每年為2～2.5千兩左右。建筑、添置及修理經(jīng)費(fèi)。主要是維修房屋、添置家具及建造房屋所用,其中以修理為多,建筑很少,這項(xiàng)經(jīng)費(fèi),最少年份3～5百兩,最多年份上萬兩。1886年以前,一般每年1～2千兩,其后每年4～5千至8～9千兩不等。清檔房費(fèi)用。每年2千兩左右,自1897年起增至4～5千兩,大多用于電報(bào)費(fèi)。交際費(fèi)。即與各國(guó)公使等交往酬酢的費(fèi)用,如宴會(huì)、招待、饋贈(zèng)、慶賀、制造寶星等。1866年只用13兩,大多年份為數(shù)百兩至1～2千兩,個(gè)別年份達(dá)4～5千至8～9千兩。1898年竟達(dá)4.1萬多兩。川資。大臣、章京及供事、馬差弁等因公務(wù)出差,辦理外交及其它事務(wù),所支用的往來旅費(fèi)。每年數(shù)十兩至上千兩不等,多數(shù)年份2～3百兩,1898年為4千多兩。派赴外國(guó)委員整裝銀。斌椿隨赫德赴歐洲考察,志剛、孫家谷精蒲安臣出使歐美,為壯觀瞻,出國(guó)人員都發(fā)銀置新官服等,使臣及其隨員赴外國(guó)的行裝銀都由總署支付。1870年崇厚使法,其隨員的行裝銀也由總署發(fā)給。三次整裝用銀分別是1.1千兩、8.6千多兩、600兩。到光緒初年,清政府向英、美、日等國(guó)派常駐使臣,整裝銀一項(xiàng)遂歸入出使經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下,而不再由總署支付。印書處經(jīng)費(fèi)。同文館印書處為總署印刷文件所支費(fèi)用,每年1千～4千兩不等。印刷及裝訂費(fèi)。指在坊間印刷及裝訂條約、檔案、書籍的費(fèi)用。每年100余兩至500～600兩。1892年之后,每年1千兩上下,1898年達(dá)3千多兩。心紅紙張費(fèi)。每年400～500兩左右,1898年近700兩。茶燭煤炭費(fèi)。每年500至800余兩不等,個(gè)別年份僅100余兩。其它支出。各項(xiàng)雜用和臨時(shí)開支。每年100～200兩至上千兩不等,1878年達(dá)9千多兩。上述事實(shí)表明,總理衙門在經(jīng)費(fèi)的使用上,基本上是做到了“力求撙節(jié)”、“杜絕浮濫”,這在1898年之前,尤為突出。四、“各浚策”的請(qǐng)命及請(qǐng)命總理衙門所辦理的外交與洋務(wù),不僅為清代前期所未遇,也是中國(guó)數(shù)千年歷史所沒有的,真可謂“千古之創(chuàng)局”。這對(duì)于依祖宗成法、按先朝舊例為辦事原則的清政府來說,無疑是個(gè)大難題。對(duì)付新問題,自應(yīng)采用新辦法?？偸鹪谔幚碓S多重大問題時(shí),采取了廣泛征求和聽取京內(nèi)外大臣意見的方式,以增強(qiáng)所作決定的可行性。他們尤其注重聽取地方洋務(wù)派大員曾國(guó)藩、左宗棠、李鴻章、沈葆楨、丁日昌等人的意見。這是總理衙門在決策程序上的一個(gè)重要特點(diǎn)。廣咨眾議的方式,總署在成立之初就曾加以采用,而1865年以后,這種方式運(yùn)用得更加廣泛了。還在總署設(shè)立之前,奕訴就奏請(qǐng)將“借師助剿”問題密令江浙地區(qū)各督撫體察籌議。不久,奕在討論內(nèi)政外交的重大方針,或處理棘手的中外交涉事件時(shí),總署更為注重聽取有關(guān)疆吏的看法和建議。1865年赫德向總署呈遞《局外旁觀論》,次年英使阿禮國(guó)又向總署遞交威妥瑪所寫的《新議略論》。兩文論述了中外關(guān)系形勢(shì),要挾總署必須嚴(yán)格遵守各項(xiàng)現(xiàn)行的不平等條約,同時(shí)尖銳地指摘了清政府在內(nèi)政方面的各種弊端,提出“借法自強(qiáng)”和“緩不濟(jì)急”的主張25。奕訴等人雖感到“其中恫喝挾制,均所不免”,但也認(rèn)為所陳內(nèi)治外交各種利弊,“不無談言微中”26?？偸鹕献嘀赋?各國(guó)都以中國(guó)不能保護(hù)洋商為借口,要挾中國(guó);而各通商口岸的中外交涉全靠各督撫大臣督飭地方官處理得宜,才能避免外國(guó)借口生事。這些不是總署與外使口舌相爭(zhēng)所能解決的。赫、威文中所論各條,都是各國(guó)蓄謀力爭(zhēng)的?！捌淙绾卧O(shè)法預(yù)防,俾各國(guó)目前不致生疑,如何設(shè)法自強(qiáng),使中國(guó)日后有備無患”,應(yīng)由督撫大員就各地情形及全國(guó)局勢(shì),進(jìn)行籌議27。因此請(qǐng)命東南各省督撫及南北洋大臣,“各抒所見,專折密陳”28。1867年總署為預(yù)籌中英修約,奏請(qǐng)旨令沿江沿海各督撫將軍共商對(duì)策?？偸鹬赋?一切外交事務(wù),“其綱領(lǐng)雖挈之于內(nèi),而實(shí)則行之于外”,修約是國(guó)家大事,如果總署獨(dú)行己意,“于理既有所不同,于事亦有所不宜”。沿海疆吏和南北洋大臣,多年辦理洋務(wù),了解各種情況,對(duì)于修約中的各項(xiàng)問題,一定“思之至熟”。奕訴希望他們與總署“同肩斯任”,“互相詢謀”,“合力齊心,共圖良策”29?？偸疬@次請(qǐng)命參與籌議的大吏很多,包括盛京、直隸、山東、兩江、湖廣、江蘇、江西、浙江、閩粵等地的將軍、督撫、南北洋通商大臣,以及陜甘總督左宗棠、船政大臣沈葆楨。在獲得諭準(zhǔn)之后,總署又專門給上述官員發(fā)出密函,申明“今日所處之勢(shì)乃極險(xiǎn)之勢(shì),今日所值之時(shí)乃極難之時(shí)”,因而“廣求方略”,希望他們實(shí)事求是地發(fā)表意見30。后來,在籌議海防時(shí),總署又奏請(qǐng)各省疆吏共同商討切實(shí)辦法。對(duì)于1879～1880年間的中俄伊犁交涉,總署則請(qǐng)命主持新疆軍務(wù)的左宗棠和南北洋大臣認(rèn)真籌畫,并由左宗棠通籌全局。不久,又多次奏請(qǐng)將該問題交由朝中百官廷議。此外,在處理中外劃界、通商、教務(wù)教案、華工華僑等問題時(shí),總署也常常征詢有關(guān)督撫和駐外使臣的意見?？偫硌瞄T之所以在重大問題上廣咨眾議,主要有三方面的原因。其一,總署不了解外情,心中無數(shù),需要各省將軍督撫如實(shí)反映本地區(qū)的中外交涉情況,并各從實(shí)際出發(fā)提出意見和建議。其二,朝中封建頑固派的勢(shì)力遠(yuǎn)較地方強(qiáng)大,總署的很多意見和措施,經(jīng)常受到頑固派的譏貶和訾議。為了對(duì)抗朝中頑固派的阻撓,總署極需與地方督撫中的洋務(wù)派官僚聯(lián)絡(luò)一氣,內(nèi)外呼應(yīng),推動(dòng)洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的開展和外交政策的貫徹。其三,出于對(duì)慈禧淫威的畏懼,怕承擔(dān)罪名和挨整,避免“專擅”之譏。同時(shí)也使“局外”的官僚了解“局內(nèi)”隱情,以求得體諒。奕訴等人的目的,是為了能在內(nèi)政外交的大政方針上和重要問題的處理方案上,做到上下一心、內(nèi)