從桑弘羊到西漢鹽鐵市場(chǎng)

從桑弘羊到西漢鹽鐵市場(chǎng)

西漢景帝四年（公元前153年），桑弘羊出生在洛陽(yáng)一個(gè)富有的家庭。當(dāng)時(shí)的洛陽(yáng)是“富冠海內(nèi)”的全國(guó)最大的五個(gè)中心城市之一(長(zhǎng)安、洛陽(yáng)、邯鄲、成都和宛)，這里商業(yè)發(fā)達(dá)，有悠久的歷史傳統(tǒng)。戰(zhàn)國(guó)時(shí)，洛陽(yáng)人就是“治產(chǎn)業(yè)，力工商，逐什二以為務(wù)”“巧偽趨利，貴財(cái)賤義，貴富下貧，喜為商賈，不好仕宦”(《史記·蘇秦列傳》《漢書·地理志》)。有名的大商人白圭同農(nóng)民做生意，賺取豐歉和季節(jié)差價(jià)，經(jīng)商本領(lǐng)高強(qiáng)，被當(dāng)時(shí)的商人推為祖師，所謂“天下言治生祖白圭”(《史記·貨殖列傳》)。西漢時(shí)，洛陽(yáng)又出了個(gè)大商人師史，任用一些人當(dāng)伙計(jì)跑買賣，而致財(cái)七千萬(wàn)。桑弘羊既在這樣一個(gè)商業(yè)城市里成長(zhǎng)，自己家里又是經(jīng)商的，耳濡目染，從小就對(duì)商業(yè)有較深的了解。但商人家庭出身、熟悉商業(yè)這一行的桑弘羊，并沒(méi)有走上私人經(jīng)商的道路，相反，后來(lái)他卻變成了西漢政府的官員，大力發(fā)展官營(yíng)商業(yè)，對(duì)當(dāng)時(shí)私營(yíng)的商人資本的發(fā)展卻極盡其抑制之能事。桑弘羊的一生怎么會(huì)向那樣的方向發(fā)展呢?原來(lái)他幼年讀了幾年書后，到十三歲時(shí)(景帝后元三年，即公元前141年，這年正月景帝死，武帝即位，第二年改元為建元元年)，就到長(zhǎng)安宮廷里去當(dāng)了一名侍從，侍候比他僅長(zhǎng)三歲的青年皇帝——漢武帝劉徹(前141年——前88年，在位共五十三年)，開始是為郎(一般侍從)，后來(lái)當(dāng)上了侍中。所謂侍中，就是皇帝的高級(jí)侍從，掌管車馬服物，在生活上常和皇帝接觸，一旦被寵信，就可能越級(jí)提拔，得到高官顯位。桑弘羊雖是商人子弟，但到他那時(shí)，“法律賤商人，商人已富貴矣”(晁錯(cuò)語(yǔ))，商人子弟不得仕進(jìn)的禁令已經(jīng)廢弛，家無(wú)“市籍”者更不受這個(gè)限制，“以訾為郎”的方式往往成為他們進(jìn)身的捷徑。桑弘羊家是秦大夫子桑之后，屬于無(wú)市籍的富商，身份地位較高，所以也就更容易憑其資財(cái)把十三歲的幼童送進(jìn)宮去，當(dāng)上人所歆羨的侍中。桑弘羊之所以能完成這樣大的轉(zhuǎn)變，一是時(shí)代的造就，二是前人(管、商)的影響。他是在一定的歷史條件下被推到政治舞臺(tái)上來(lái)的?；厮萆：胙虻那嗄陼r(shí)期，這正是一個(gè)矛盾交織、風(fēng)云激蕩的時(shí)代。西漢初年，由于連年戰(zhàn)爭(zhēng)以后人口銳減，生產(chǎn)破壞，統(tǒng)治者不得不暫時(shí)實(shí)行休養(yǎng)生息的政策。在經(jīng)濟(jì)上完全自由放任，一方面鼓勵(lì)個(gè)體小農(nóng)和中小地主努力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以期在此基礎(chǔ)上使封建政府也能自然地“蓄積歲增”，稅入年加；另一方面，下放山澤工商之利，鹽鐵取消專賣，開放私營(yíng)，鑄錢權(quán)也讓給私人(王侯、幸臣和富商)，以此作為交換條件來(lái)取得過(guò)去曾占鹽鐵、工商之利的那部分反秦反項(xiàng)勢(shì)力在政治上對(duì)漢的支持，同時(shí)也有利用私營(yíng)工商業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)能力來(lái)開發(fā)山澤資源增加社會(huì)產(chǎn)品的意圖在內(nèi)。自此，鹽鐵就和一般的山澤稅一樣，和工商之稅一起，都只作為皇帝以至封君的私用，不列入國(guó)家的財(cái)政收入之內(nèi)了。這是對(duì)商鞅時(shí)以鹽鐵之利、山澤之稅佐軍國(guó)之大用的財(cái)政體制的一次大改變。當(dāng)時(shí)所謂的崇本抑末就只剩不準(zhǔn)商人穿綢、坐車、乘馬、仕宦為吏，借以貶低中小商人、防止棄農(nóng)經(jīng)商之風(fēng)抬頭而已。經(jīng)濟(jì)放任政策雖出于形勢(shì)需要，一時(shí)有利于生產(chǎn)的恢復(fù)和振興(主要是對(duì)農(nóng)業(yè)方面的政策)，但大土地占有者兼并土地和一部分農(nóng)民貧困化的現(xiàn)象也隨之日益嚴(yán)重起來(lái)?！耙阅┲仑?cái)，用本守之”，已成為商人們的信條，他們熱衷于兼并土地，既當(dāng)商人，又兼地主，兩方面剝削，經(jīng)濟(jì)勢(shì)力增長(zhǎng)更快了。武帝即位前，封建政府與兼并主力——富商大賈之間的矛盾正日益加深。此時(shí)的西漢，已與文帝景帝時(shí)期不同：由漢初以來(lái)的所謂“無(wú)為而治”轉(zhuǎn)向大有作為，對(duì)內(nèi)對(duì)外都力求進(jìn)取，“興樹功業(yè)”。從元狩四年(公元前119年)起更采取經(jīng)濟(jì)措施，有效地打擊以富商大賈為代表的兼并勢(shì)力，力圖解決西漢前期以來(lái)這個(gè)還未怎么觸動(dòng)過(guò)的問(wèn)題。為了制定新的政策方針，武帝常同親信們——侍中、給事中議論國(guó)事，有時(shí)也讓這些人和其他大臣辯論。這樣就逐漸形成了“中朝”與“外朝”的區(qū)別。由皇帝的親信大臣、親信侍從們構(gòu)成的“中朝”，實(shí)質(zhì)上是大權(quán)在握的決策機(jī)構(gòu)，以丞相為首的“外朝”只是秉承皇帝的指示、執(zhí)行一般政務(wù)的行政機(jī)構(gòu)而已。這同武帝以前權(quán)在丞相的情況比，又是一個(gè)很大的變化。桑弘羊出入禁闥，和武帝非常親近，他是以“中朝”人物的身份來(lái)參與決策，在經(jīng)濟(jì)改革上發(fā)揮自己的作用的。桑弘羊的政治見(jiàn)解和“內(nèi)法外儒”的武帝經(jīng)常一致，所以君臣之間處得非常融洽。桑弘羊還有一個(gè)特長(zhǎng)，就是他很有數(shù)學(xué)才能，不用算籌(古代的計(jì)算工具)，就能心算，武帝常把財(cái)政經(jīng)濟(jì)上的一些賬目拿來(lái)叫桑弘羊計(jì)算。這樣，桑弘羊雖身居內(nèi)廷，卻很熟悉國(guó)家的財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況。所以在西漢政府財(cái)政發(fā)生困難時(shí)，桑弘羊就能適時(shí)地提出合理的建議，在漢廷群臣中顯露出他卓越的才能了。桑弘羊三十九歲時(shí)(元鼎二年)，由宮廷到政府，出任“大農(nóng)丞”(財(cái)政副長(zhǎng)官)，掌管會(huì)計(jì)事務(wù)，五年之中，他先后創(chuàng)議試辦“均輸”，改革幣制，經(jīng)營(yíng)“公田”，增產(chǎn)糧食；建議在河西走廊設(shè)郡，實(shí)行屯周，以御匈奴。五年后(元封元年)，四十四歲的桑弘羊升任“搜粟都尉”，管理全國(guó)糧政，并代行全國(guó)最高財(cái)政長(zhǎng)官的職務(wù)(大農(nóng)令，太初元年大農(nóng)令改稱大司農(nóng))，達(dá)十年之久(至太初四年)。在這期間，他大力發(fā)展鹽鐵官營(yíng)事業(yè)；全面推廣“均輸”制度，開始建立“平準(zhǔn)”機(jī)構(gòu)，并進(jìn)一步統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)，把財(cái)權(quán)集中于中央。十年后(天漢元年)，五十四歲的桑弘羊正式擔(dān)任最高財(cái)政長(zhǎng)官——“大司農(nóng)”，在任內(nèi)創(chuàng)設(shè)了酒類專賣制度。桑弘羊設(shè)計(jì)的改革方案中，最早的、最著名的就是倡議推行鹽鐵專賣政策。這一政策是為了解決西漢政府的財(cái)政危機(jī)而提出的，而財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)則是同北抗匈奴有關(guān)系的?！盎\鹽鐵”“以佐助邊費(fèi)”，政策的制定有它明確的目的性。同戰(zhàn)爭(zhēng)連在一起的必然是財(cái)政支出的激增：軍械、馬匹、糧餉、衣服、將士的獎(jiǎng)賞、降人的給養(yǎng)和賞賜、新辟朔方郡(秦末被匈奴所占的河套一帶之地)的筑城固塞、移民實(shí)邊和水利興修等各項(xiàng)費(fèi)用大得驚人?！靶姓哧?，居者送，中外騷擾而相奉，百姓撫弊以巧法，財(cái)賂衰耗而不贍”“轉(zhuǎn)漕甚遼遠(yuǎn)，自山東咸被其勞，費(fèi)數(shù)十百巨萬(wàn)”(《平準(zhǔn)書》)。元朔五年有功將士受賜黃金二十余萬(wàn)斤，為賞來(lái)降的匈奴渾邪王及有功之士，元狩二年這一年中，“費(fèi)凡百余巨萬(wàn)”(巨萬(wàn)即萬(wàn)萬(wàn))。起初還有文景時(shí)代的積蓄可以動(dòng)用，后來(lái)“府庫(kù)益虛”，當(dāng)年的財(cái)政收入不敷支出。元朔二年起，西漢政府就規(guī)定，富人入(交納)羊可以為郎，入物可以補(bǔ)官，入奴婢可以終身免役，入錢可以買爵(“武功爵”，共十一級(jí)，最多只能買到第八級(jí))，但杯水車薪，仍無(wú)濟(jì)于事，有時(shí)幾乎連軍餉都發(fā)不出來(lái)。元狩三年(前120年)，山東又發(fā)生一場(chǎng)特大水災(zāi)，無(wú)數(shù)人民陷于饑寒，打開各地糧倉(cāng)來(lái)救濟(jì)還不夠；于是把七十多萬(wàn)貧民遷徙到邊郡安置，衣食都由政府負(fù)擔(dān)，費(fèi)用以億計(jì)。面對(duì)不可勝數(shù)的開支，西漢政府困窘的財(cái)政幾乎到了山窮水盡的地步，解決這個(gè)問(wèn)題是武帝君臣的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)已經(jīng)十分沉重，要穩(wěn)定小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，加以賑恤、優(yōu)撫還來(lái)不及，如再向農(nóng)民增加賦稅，將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的反抗，動(dòng)搖封建政權(quán)的統(tǒng)治基礎(chǔ)。桑弘羊的意見(jiàn)是實(shí)行鹽鐵專賣，把當(dāng)時(shí)這兩個(gè)獲利最厚的大行業(yè)收歸官營(yíng)。鹽鐵專賣，作為國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)政收入，可“足軍旅之費(fèi)，務(wù)蓄積以備乏絕”，并且從買賣中獲得利潤(rùn)，不必增加農(nóng)民的賦稅，財(cái)源不斷，而人民不覺(jué)得直接加重了負(fù)擔(dān)。武帝元狩三年(前120年)秋，“中朝”已內(nèi)定采納鹽鐵專賣的方案，加緊了對(duì)這一工作的準(zhǔn)備，并決定在下一年(元狩四年)全面實(shí)行。由于鹽鐵的生產(chǎn)、運(yùn)銷需有一套專門的業(yè)務(wù)技術(shù)，要實(shí)行專賣，沒(méi)有幾個(gè)富有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的人是不行的。為了解決這個(gè)困難，西漢政府決定以高官厚祿吸收一些肯和官方合作的大鹽鐵商來(lái)組織這一工作。就這樣，在大農(nóng)令(財(cái)政長(zhǎng)官)鄭當(dāng)時(shí)的保薦下，家富千金的齊地大鹽商?hào)|郭咸陽(yáng)和南陽(yáng)(宛)大鐵商孔僅，來(lái)到長(zhǎng)安，著手籌備鹽鐵專賣之事。在尚未宣布實(shí)行專賣的一段時(shí)間里，先改變漢初以來(lái)鹽鐵收入(在“山澤稅”中)屬皇帝私用、由“少府”掌握的陳規(guī)，撥歸大農(nóng)，以助國(guó)用。緊接著由東郭咸陽(yáng)、孔僅出面，通過(guò)大農(nóng)，奏請(qǐng)政府實(shí)行鹽鐵專賣并獲得準(zhǔn)許。東郭咸陽(yáng)、孔僅兩人奉命乘了專車巡行天下，去宣傳鹽鐵專賣法令，設(shè)置鹽鐵專賣機(jī)構(gòu)。在這一過(guò)程中，東郭咸陽(yáng)和孔僅同被任命為“大農(nóng)丞”(財(cái)政副長(zhǎng)官)，“領(lǐng)鹽鐵事”(稱“鹽鐵丞”)。同一年(元狩三年)，年方三十三歲的桑弘羊也以武帝近臣的身份，一起參與管理財(cái)政。這三個(gè)人以善于理財(cái)齊名，人們形容他們“三人言利事析秋毫矣”(見(jiàn)《史記·平準(zhǔn)書》)。桑弘羊這時(shí)雖還未擔(dān)任行政職務(wù)，但實(shí)際上他是溝通外朝與中朝的橋梁，武帝特地派他作為親信去監(jiān)督、推動(dòng)鹽鐵政策的實(shí)施。元鼎二年(前115年)，即鹽鐵專賣全面實(shí)行了三年以后，孔僅“拜為大農(nóng)，列于九卿”而桑弘羊“為大農(nóng)丞，管諸會(huì)計(jì)事”(《平準(zhǔn)書》)。但是孔僅其人雖在鹽鐵問(wèn)題上和西漢政府有條件合作，但他對(duì)武帝的抑制商人資本的政策，在內(nèi)心是不滿意的，武帝對(duì)他也不完全信任。因此，大農(nóng)當(dāng)了不過(guò)二年就被免去，只保留了鹽鐵丞的職務(wù)。即便關(guān)于鹽鐵專賣，孔僅推行得也不很得力，而且他還和商人地主出身的御史大夫卜式一起，上書抨擊“算商船”的法令，說(shuō)“船有算，商者少，物貴”(《平準(zhǔn)書》)，很可能是因商船征稅有損于他家的販運(yùn)貿(mào)易而發(fā)的。這一下使武帝大為惱火，孔僅的鹽鐵丞也就被撤掉了。多年的相處中，武帝越來(lái)越覺(jué)得桑弘羊所提建議大都是正確的，工作是有成效的，于是在孔僅免職的元封元年(前110年)，桑弘羊就升任為治粟都尉(軍職)，并代理大農(nóng)令(后改稱大司農(nóng))，鹽鐵也由他兼管(“盡代僅筅天下鹽鐵”)。以后，桑弘羊一直擔(dān)任大農(nóng)的領(lǐng)導(dǎo)工作，武帝對(duì)他的信任經(jīng)久不衰。桑弘羊主管大農(nóng)后，鹽鐵專賣政策推行得更有力了，鹽鐵官營(yíng)的事業(yè)也就有更大的發(fā)展了。桑弘羊從創(chuàng)議實(shí)行鹽鐵專賣，到直接主管鹽鐵專賣，在武帝一朝，前后共歷三十三年。到底桑弘羊的鹽鐵專賣是怎樣做的呢?桑弘羊?qū)}的專賣是采取民制官收的作法：招募愿意煮鹽的平民(非豪民)，自己準(zhǔn)備費(fèi)用煮鹽，官府供給主要生產(chǎn)工具——煮鹽用的鐵鍋，稱為“盆”。煮成鹽后，由官府按盆給予一定的工價(jià)，以抵償費(fèi)用，并使之保持合理的利益，鹽全部收歸官有。鐵礦的開采、冶煉和鐵器的鑄造，則是由官吏指揮有一定年限的罰作苦工的罪人(“徒”)來(lái)做，并征發(fā)一部分民夫來(lái)從事生產(chǎn)和運(yùn)輸。還有一部分工匠作技術(shù)指導(dǎo)，一部分有技術(shù)的官奴作一些細(xì)活。生產(chǎn)出來(lái)的鐵器全歸官府所有，由官府運(yùn)銷。任何人都不得私自煮鹽制鐵，違反這一法令的，要受到鈦?zhàn)笾旱男塘P，作為刑徒，剝奪政治權(quán)利，有時(shí)甚至要戍邊，工具和生產(chǎn)物都要沒(méi)收入官。鐵和鹽的專賣相互聯(lián)系。鐵專賣后，煮鹽的盆，即由官營(yíng)的鐵工場(chǎng)來(lái)供給。生產(chǎn)工具既掌握在國(guó)家之手，鹽的生產(chǎn)雖由民營(yíng)，實(shí)際上也間接由國(guó)家控制起來(lái)了。在兩種產(chǎn)品的專賣中，鹽允許民制，是用管仲之法；鐵則由政府直接掌握生產(chǎn)過(guò)程，控制更為嚴(yán)密。為什么這樣做?因?yàn)殍F是制造兵器的基本材料，為“天下之大用”，抗擊匈奴、鎮(zhèn)壓叛亂，都離不開它，軍需民用之間的用鐵要有個(gè)合理的分配，其生產(chǎn)就不宜由民間來(lái)從事。同時(shí)，開采鐵礦聚人眾多，地處偏遠(yuǎn)，有了武器在手，很容易被豪強(qiáng)分裂勢(shì)力所利用，因此，對(duì)這一行業(yè)封建政府也是不放心讓私人去搞的。鹽鐵的分配和大規(guī)模的轉(zhuǎn)運(yùn)，由產(chǎn)區(qū)或設(shè)在中轉(zhuǎn)地的鹽鐵機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，按照銷區(qū)的人口數(shù)和田畝數(shù)匡算出應(yīng)予供給的食鹽和鐵器數(shù)量；銷區(qū)也必須按數(shù)從附近的產(chǎn)區(qū)或中轉(zhuǎn)地調(diào)入鹽鐵，不能擅自制鐵煮鹽，沖擊國(guó)家鹽鐵專賣的統(tǒng)一安排(見(jiàn)《漢書·終軍傳》)。鹽鐵的運(yùn)銷由調(diào)入地區(qū)的官府自己組織勞動(dòng)力，準(zhǔn)備運(yùn)輸工具，一直運(yùn)到縣里，一般是向民間分派。實(shí)行專賣后，鹽價(jià)和鐵器價(jià)都由官府統(tǒng)一掌握，“一其價(jià)”“平其價(jià)”，改變了私營(yíng)時(shí)商人玩弄價(jià)格、操縱市場(chǎng)的混亂狀況。鹽糧比價(jià)根據(jù)當(dāng)時(shí)情況作了調(diào)整。武帝前期糧食不足、糧價(jià)上漲，而食鹽私營(yíng)，產(chǎn)量多，商人竟銷，鹽價(jià)上漲慢于糧價(jià)上漲，因此一時(shí)出現(xiàn)了“鹽與五谷同價(jià)”的反常現(xiàn)象。食鹽專賣后，隨著糧食的增產(chǎn)，糧價(jià)下降，鹽價(jià)則保持在高于糧價(jià)的水平之上。一來(lái)過(guò)去歷史上的比價(jià)關(guān)系就是如此。二來(lái)政府寓稅于價(jià)，為了財(cái)政收入也不能把鹽價(jià)降得很低了?？偟恼f(shuō)鹽糧比價(jià)還沒(méi)有大到不合理的程度(以后，長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，無(wú)論官營(yíng)還是私營(yíng)，糧五石換鹽一石，一直是鹽糧的正常比價(jià)，因當(dāng)時(shí)制鹽成本高，非近世鹽價(jià)之賤可比)。鐵器價(jià)格有的顯得貴了一些，那是較重較大的“大器”；同一規(guī)格的小鐵器，其價(jià)格與私營(yíng)時(shí)比還是比較公平的、穩(wěn)定的。桑弘羊并沒(méi)有用濫提價(jià)格的辦法來(lái)增加專賣商品的利入。管生產(chǎn)，管分配，管禁私，任務(wù)繁重，為了管好這兩項(xiàng)專賣事業(yè)，西漢政府在實(shí)行專賣之初即在各地特設(shè)專門的機(jī)構(gòu)和官員主其事：鹽，在產(chǎn)地設(shè)“鹽官”管理；鐵，設(shè)“鐵官”管理。鹽鐵官的正副長(zhǎng)官——令、丞，級(jí)別相當(dāng)于縣的令長(zhǎng)和縣丞。不出鐵的地方置“小鐵官”，負(fù)責(zé)廢鐵的回收、冶鑄和鐵器的專賣工作，由所在縣的縣官來(lái)兼管。原諸侯王國(guó)內(nèi)鹽鐵的主要產(chǎn)區(qū)，同樣設(shè)鹽鐵官管理，直接歸中央領(lǐng)導(dǎo)，鹽鐵之利收繳中央。諸侯王不得擅自煮鹽鑄鐵，過(guò)去他們經(jīng)營(yíng)鹽鐵(自營(yíng)或包給商人經(jīng)營(yíng))的經(jīng)濟(jì)利益也就被剝奪了。桑弘羊主持大農(nóng)后，對(duì)鹽鐵專賣的人員和機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一次再充實(shí)。一方面調(diào)整了原專賣機(jī)構(gòu)某些不適當(dāng)?shù)娜诉x，把過(guò)去孔僅“除故鹽鐵家富者為吏”所造成的人員不純的現(xiàn)象予以糾正，不讓一些辦事不力、品質(zhì)不良的人占據(jù)位置影響政策的貫徹。另一方面，他又在新設(shè)的郡縣和重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)增置鹽官鐵官，所有的鹽、鐵官由中央派出的“分部主郡國(guó)”的“大農(nóng)部丞”(數(shù)十人)劃片進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。這些特派官員既管鹽鐵，又管農(nóng)業(yè)和其他官營(yíng)商業(yè)。在大農(nóng)內(nèi)部則設(shè)“鐵市長(zhǎng)、丞”總管各郡國(guó)鐵的生產(chǎn)(三輔各有鐵長(zhǎng)、丞管關(guān)內(nèi)自己鐵的生產(chǎn))，并設(shè)“斡官”總管鹽鐵的專賣收入。鹽鐵官的設(shè)置看來(lái)已較普遍了。據(jù)《漢書·地理志》所載，西漢時(shí)期全國(guó)共設(shè)三十六個(gè)鹽官，分布在二十七郡。河?xùn)|、上郡的池鹽(河?xùn)|池鹽是曬制，非煎煮)，渤海、會(huì)稽的海鹽，雁門、巨鹿的堿鹽，益州(云南安寧縣)、犍為(四川宜賓)的井鹽，都?xì)w官府專賣。東至遼東、遼西，北至朔方、五原，西至隴西、安定，南至番禺、蒼梧(非產(chǎn)地，只辦理轉(zhuǎn)運(yùn))，也都設(shè)立了鹽官。鐵官分布更廣，全國(guó)共設(shè)鐵官四十九處，遍及四十郡國(guó)。臨邛(今四川邛崍)、南陽(yáng)、臨淄、太原等地都是著名的冶鐵中心，而且冶鐵點(diǎn)已發(fā)展到西北和遼東等邊遠(yuǎn)地區(qū)。在這許多鹽官、鐵官中，未必沒(méi)有桑弘羊以后的人所增設(shè)，但絕大部分是桑弘羊創(chuàng)議專賣以來(lái)就有了，有些郡(新設(shè)的郡)，更是桑弘羊直接管理鹽鐵后才設(shè)置的。鐵器官營(yíng)主要任務(wù)是制造農(nóng)具，桑弘羊更力主推廣新式改良農(nóng)具——厚重銳利的新式大型鐵犁。鐵官多制“大器”，少造耒舌和小犁，用意就在促使農(nóng)民放棄落后的工具，而多使用新式鐵犁。鐵官還大量制造起土工具，供當(dāng)時(shí)大規(guī)模興修水利之用，從另一個(gè)方面有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。西漢中期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，和鐵器官營(yíng)事業(yè)的發(fā)展有密切的關(guān)系。桑弘羊是繼管仲以后，十分注意推廣鐵器以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的又一位卓越的經(jīng)濟(jì)改革家。