不服宅基地使用證的間接利害關(guān)系人案件初探

不服宅基地使用證的間接利害關(guān)系人案件初探

內(nèi)容摘要

宅基地與人們的生活息息相關(guān)。由于1987年全國頒證時各種行政程序不盡規(guī)范，人員素質(zhì)偏低，造成了發(fā)證工作中的諸多失誤。隨著人們對住房用地追求寬大的需求，圍繞宅基地的糾紛日益增多，當(dāng)時發(fā)證工作中存在的問題明顯暴露。相關(guān)的訴訟也逐年上升。其中，持證人作為原告提起訴訟的行政案件比較簡單，多因行政機關(guān)將其原有的面積少填少發(fā)而引起的。而作為持證人以外的間接利害關(guān)系人因行政機關(guān)的頒證行為受到侵害的保護問題，在司法實踐中存有歧義。筆者認為：間接利害關(guān)系人雖不同于持證人，不是行政機關(guān)具體行政行為的直接指向?qū)ο?，但同樣具有原告訴訟主體資格，同樣可對頒證的行政機關(guān)提起訴訟。起訴人只要在主觀上對行政機關(guān)的頒證行為懷疑即可，只要在主觀上認為該頒證行為侵犯了自己的合法權(quán)益即可；間接利害關(guān)系人的起訴期間不同于持證人，持證人在接到宅基證件的同時即知悉了具體行政行為內(nèi)容，對此具體內(nèi)容如果持證人認為頒證機關(guān)侵犯了其合法權(quán)益，即可及時地主張權(quán)利，而間接利害關(guān)系人由于不是具體行政行為的直接相對人，所以不能完全知悉具體行政行為內(nèi)容，持證人也無法定義務(wù)告知其具體行政行為內(nèi)容，只有當(dāng)其合法權(quán)益受到侵害時，間接利害關(guān)系人才知悉了具體行政行為內(nèi)容，此時，才能主張權(quán)利；對于間接利害關(guān)系人超起訴期限起訴的，法院應(yīng)裁定駁回起訴人的起訴，即起訴人喪失了起訴權(quán)，而不應(yīng)駁回起訴人的訴訟請求。

大家知道，土地是人類重要的生產(chǎn)、生活資料，而宅基地則更是人民群眾基本的生存條件之一，這在廣大農(nóng)村顯得尤為重要。1986年第一部土地管理法頒布以后，于1987年在全國范圍內(nèi)開展了自解放以來的第二次宅基地確權(quán)工作。但因當(dāng)時的確權(quán)頒證工作缺乏嚴格的行政程序規(guī)范，已造成了諸多矛盾和失誤。隨著《中華人民共和國土地管理法》的深入實施，人們運用法律武器依法保護自己宅基權(quán)利的意識明顯增強，廣大農(nóng)村因宅基地使用證引起的糾紛愈來愈多，這些糾紛如若處理不當(dāng)，輕則影響鄰里關(guān)系，重則往往矛盾激化，由簡單的宅基糾紛，演化成治安案件、行政案件、甚至釀成刑事案件，嚴重影響了社會治安穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮和正常的生產(chǎn)生活秩序。。

一、宅基地使用現(xiàn)狀及成因

1987年，由于地方政府在宅基地的確權(quán)發(fā)證中的急于求成心里，把大量的本應(yīng)由自己及其職能部門頒發(fā)宅基地使用證的具體行政行為逐級委托給農(nóng)村基層組織。臨時抽調(diào)的農(nóng)村人員素質(zhì)偏低，且未經(jīng)嚴格的培訓(xùn)，在具體實施中帶有極大的隨意性。

首先，在程序上，政府丈量宅基時，本應(yīng)按有關(guān)規(guī)定通知戶主和四鄰到場，對丈量的數(shù)據(jù)均確認無誤后，在登記表上簽字按手印，再由行政機關(guān)審批，戶主間有糾紛的，暫不發(fā)放宅基地使用權(quán)證。但在實際操作中，絕大多數(shù)只是叫戶主到場，四鄰均不涉及，更別說個別的連戶主都未到場，只有具體工作人員逐戶丈量填表，戶主過后簽字按指紋即可，四鄰的名字及其他內(nèi)容由丈量人一填了之。而政府機關(guān)多疏于書面審查即予以批準，特別是更有甚者政府把提前蓋好公章的空白宅基地證一并下發(fā)到村組，由農(nóng)村工作人員填寫代發(fā)。農(nóng)村人員填表后，在未報政府機關(guān)批準的情況下，就把填寫多有缺項或有誤的宅基使用證提前發(fā)放到了村民手中，在政府和農(nóng)村基層工作人員之間出現(xiàn)了只委托、不監(jiān)督，只蓋章、不審查，只發(fā)證、不負責(zé)，先發(fā)證、后審批等不按程序發(fā)證的現(xiàn)象。以至政府對宅基地的確權(quán)所出的諸多失誤，造成了現(xiàn)在的大量鄰里糾紛和行政訴訟。

其次，在事實認定方面，由于人們受傳統(tǒng)觀念的影響，特別忌諱棺材型宅基。而具體工作人員在對宅基地的測量堪驗中，就把根本不規(guī)則的宅基地，一律按對等邊長予以登記確權(quán)。丈量時多是只量長、寬各一個邊，有的還按70年代審批的尺、丈照抄，更有甚者，按土改確權(quán)時并非準確統(tǒng)一的步、尺換算后填寫，對歷史上度量衡的演變，房屋翻建中方位的變遷等相關(guān)因素未作考慮。因此規(guī)則或不規(guī)則的宅基經(jīng)確權(quán)登載到宅基地證上，均顯示為標準的雙邊對等宅基，無形中造成了許多相鄰之間的連環(huán)性交叉，出現(xiàn)把同一部分宅基重復(fù)確權(quán)給兩戶使用，有的任意擴大或縮小面積，有的則把走道也確權(quán)在宅基內(nèi)，有的只確權(quán)房屋的占地面積，而未將院落隨房一起確權(quán)，有的確權(quán)時未給戶主留下出路，成了“囚房”。

二、宅基地使用證之間接利害關(guān)系人原告訴訟地位及其他

由于1987年前后頒發(fā)宅基使用證的隨意性，引發(fā)了大量的宅基地使用證案件的驟然升溫，且該類案件復(fù)雜：有的侵犯了他人宅基的使用權(quán)；有的屬同一部分宅基地被重復(fù)確權(quán)給兩戶甚至多戶使用；有的侵犯了他人的相鄰權(quán)；有的侵犯了他人宅基地上附著財產(chǎn)的所有權(quán)等等不一而足。其中所涉及到的人員有具體行政行為相對人，即持證人，亦或直接利害關(guān)系人；有具體行政行為相對人之外的第三人，即其他間接利害關(guān)系人，他們一般是行政侵權(quán)的受害人。

持證人，就是指頒發(fā)宅基地使用證具體行政行為中，行政管理方直接指向的對象，亦稱具體行政行為相對人。持證人向法院提起行政訴訟的原因，一般是發(fā)現(xiàn)自己原來使用的面積較大的宅基經(jīng)政府確權(quán)后而縮小。這是宅基地使用證案件中最常見的類型，對該種案件的處理，行政訴訟法規(guī)定得明確詳盡，在此不作論述。筆者只想就具體行政行為所直接指向?qū)ο笠酝獾牡谌?，即宅基地使用證之間接利害關(guān)系人原告訴訟地位及其他作一點聯(lián)想。

所謂宅基地使用證之間接利害關(guān)系人，是相對于持證人而言的，它是指具體行政行為直接指向?qū)ο笸獾牡谌?，換言之，就是說與該宅基地使用證存在法律上利害關(guān)系的利害關(guān)系人。

間接利害關(guān)系人原告資格問題

《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，行政訴訟中的原告就是指認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，以自己的名義提起訴訟從而引起訴訟程序發(fā)生的公民、法人或者其他組織，因此，原告就是表述什么人具有起訴權(quán)，即什么樣的人可以提起行政訴訟。雖然公民、法人或其他組織有權(quán)對行政機關(guān)的具體行政行為不服提起訴訟而成為行政訴訟中的原告，但涉及到具體案件時，并非任何人都能起訴，只有具備一定條件的公民、法人或其他組織才是合格的原告，其訴訟才可能被人民法院受理。結(jié)合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十一條的規(guī)定，筆者認為，作為原告的最主要的條件，就是自己在主觀上認為行政機關(guān)的具體行政行為，侵犯了其合法權(quán)益，在這里，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條也十分明確地作出了規(guī)定，公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為，侵犯了其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。關(guān)于該規(guī)定中的“認為”該怎樣正確理解呢？筆者以為，只要起訴人主觀上有這種認識即可，而無須考慮是否真的受到了侵害，不以其合法權(quán)益是否受到侵害為要件。即：提起行政訴訟的主觀條件——對行政行為的懷疑①。況且，其合法權(quán)益是否實際受到侵害，只有經(jīng)過法庭審理才能查明，單純書面審查其合法權(quán)益是否受到侵害與法律規(guī)定相悖。此外，這種“認為”應(yīng)理解為起訴人自己的認為，或懷疑，而不是法院或法律認為。法律認為只能在案件的實質(zhì)審理階段作出判斷，并以法院判決的形式與法院的“認為”相一致。這里需要注意的是，法律認為，即：“法律事實一般應(yīng)當(dāng)與客觀事實相符合”②?！胺墒聦嵄仨氁钥陀^事實為追求目標”③。徹底杜絕“屬于法官主觀原因?qū)е碌恼J定事實錯誤，從而造成客觀事實與法律事實不一致”④。相反，過于嚴格理解“認為”的含義，勢必縮小當(dāng)事人的訴權(quán)范圍，違背行政訴訟法的立法宗旨。實踐中，關(guān)于原告條件的界定，還有人認為起訴人必須與被訴的具體行政行為具有實際的法律上的利害關(guān)系。這種觀點其實是站不住腳的。因為當(dāng)時產(chǎn)生這種觀點的原因，是為防止產(chǎn)生全民訴訟，限制有些人濫用訴權(quán)，保障法院工作正常進行。筆者以為這種觀點在理論上找不到根據(jù)，在實踐中缺乏可操作性，有主觀臆斷之嫌，因不經(jīng)過開庭審理，我們無法認定起訴人與被訴具體行政行為之間的利害關(guān)系。

不服宅基地使用之間接利害關(guān)系人提起的訴訟，表現(xiàn)出了行政主體與非直接行政管理相對人之間的特殊行政法律關(guān)系。行政法律關(guān)系是指在行政管理過程中形成的，行政管理機關(guān)與公民、法人或其他組織之間發(fā)生的由行政法律規(guī)范調(diào)整的社會關(guān)系。在行政訴訟中它表現(xiàn)為訴訟中的原告和被告之間在訴訟之外存在的一種法律關(guān)系，由實體法律規(guī)范確定，受實體法律規(guī)范調(diào)整。行政法律關(guān)系的主體一方是行政主體；另一方可以是直接的行政管理相對人，如公安機關(guān)與有違反治安管理處罰條例行為的人；也可以是該具體行政行為的關(guān)系人，如甲和有關(guān)機關(guān)頒發(fā)給乙土地使用證行為之間形成的關(guān)系。因為行政機關(guān)的具體行政行為，具有公定力和拘束力，一經(jīng)做出，未經(jīng)法定程序不得撤銷，全社會各個成員都應(yīng)嚴格遵守。行政機關(guān)向申請人頒發(fā)宅基地使用證的行為，可能影響除申請人以外的公民、法人或其他組織，即非直接的行政管理相對人的合法權(quán)益，如果他們認為該頒證行為侵犯了其合法權(quán)益，則具備原告條件，有權(quán)向人民法院提起訴訟。當(dāng)然，具備原告條件的人在起訴時法院是否受理，則要依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十一條規(guī)定的其他條件而定。實踐中，起訴人起訴后，除審查是否有明確的被告，是否屬于受案范圍和受訴人民法院管轄外，還應(yīng)審查其訴訟請求是否明確和有無起訴的事實根據(jù)。一般情況下，只有起訴人提供了行政機關(guān)頒發(fā)給他人的證件，或有其他證據(jù)能夠證明被告頒證行為存在，向法院起訴的，法院就應(yīng)當(dāng)受理，因為這里的事實根據(jù)僅僅指程序意義上的證據(jù)，而非實體意義上的證據(jù)，只有程序上的事實根據(jù)才能引發(fā)訴訟程序的開始。

關(guān)于間接利害關(guān)系人起訴期間問題

所謂起訴期間，又可稱作行政訴訟起訴期限，就是指公民、法人或其他組織認為自己的合權(quán)益受到具有國家行政職權(quán)的機關(guān)或組織及其工作人員行政行為的侵害，依法向人民法院提起行政訴訟請求保護其合法權(quán)益的法定期限。行政相對人只有在法律規(guī)定的起訴期限內(nèi)提起行政訴訟，才有可能獲得司法救濟。否則，其合法權(quán)益就難以通過司法救濟的途徑得到保障和實現(xiàn)。這里所講的行政相對人依法向人民法院提起行政訴訟，即實施起訴行為的理論根據(jù)來源于行政訴訟中的訴權(quán)，其法律根據(jù)則是法律明確規(guī)定的起訴權(quán)⑤。

對間接利害關(guān)系人的起訴，首要的問題是查明和確定其是否超過起訴時效(起訴期間)，這就涉及到起訴人對行政機關(guān)的具體行政行為是在行政訴訟法實施前知道的，還是在行政訴訟法實施后才知道的？時效的計算是從知道行政機關(guān)作出具體行政行為時開始計算，還是從知道行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益之日開始計算？

司法實踐中，在行政訴訟法實施以前知道行政機關(guān)作出具體行政行為的，當(dāng)時的法律、法規(guī)沒有規(guī)定可以向法院起訴，法院不予受理。這是最高人民法院關(guān)于貫徹《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見第三十三條設(shè)定的第一種情況，十分明確；同時，該條的但書部分明確規(guī)定：當(dāng)事人在行政訴訟法實施后才知道行政機關(guān)作出具體行政行為的，人民法院應(yīng)依法予以受理。

上述有關(guān)受理內(nèi)容，現(xiàn)在大家都能達成共識，但對具體的時效如何計算仍有分歧。一種意見認為，應(yīng)按中華人民共和國行政訴訟法第三十九條的規(guī)定，當(dāng)事人“應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出”。另一種意見認為，可參照《貫徹意見》第三十五條，應(yīng)當(dāng)從知道作出具體行政行為之日起，最長不得超過一年。這兩種觀點的相同之處均是以知道作出具體行政行為之日為起點，不同的是時效的終點不一。

上述兩種觀點盡管似乎都有法條依據(jù)，可相對于間接利害關(guān)系人卻有失公正，因為他們不屬于具體行政行為的直接指向?qū)ο?，而是第三者，即與爭議有法律上的利害關(guān)系的第三人。他們所處的地位和環(huán)境不同于持證人，作為具體行政行為的直接對象，持證人一接到行政機關(guān)的確權(quán)證書，就會直接得知具體行政行為的詳細內(nèi)容，進而辯明具體行政行為是否侵犯了自己的合法權(quán)益。即使自稱不知道，只要有存在的客觀事實，就可被法院依法認定為應(yīng)當(dāng)知道。因此，對持證人直接起訴的，法院很容易判明起訴期間，而間接利害關(guān)系人卻不同，政府對宅基的確權(quán)未經(jīng)公開程序，持證人接到宅基地使用證后，一般不向他人告知，特別是占了便宜的人，再說持證人也無向他人告知的法定義務(wù)。在如此條件下，間接利害關(guān)系人根本上沒有機會得知政府為第三人宅基確權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容，退一步說，即使間接利害關(guān)系人知道政府為第三人確權(quán)頒發(fā)了宅基地證，也不可能確切知道該證是否侵犯了自己的合法權(quán)益。別說給三個月或一年的時效，就是延長到三年五年也未必公正。因為造成他們不知道權(quán)益是否被侵犯的原因和過錯不在他們，而是政府行為的瑕疵和責(zé)任。如果把政府的責(zé)任強加于被侵權(quán)人，有失法律的公正和尊嚴，也有損人民政府的形象。

隨著2000年3月10日最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》的出臺。間接利害關(guān)系人在起訴期間方面的權(quán)益得到了切實保障。

1、行政相對人不知道行政機關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起計算。

不知道行政機關(guān)的具體行政行為內(nèi)容的，主要是指許可行政行為、頒發(fā)使用權(quán)證行政行為這些授益性行政行為的利害關(guān)系人，對該具體行政行為往往是在過了較長時間后或者在出現(xiàn)了其他事實，涉及其他法律關(guān)系時才獲悉的。對這種間接利害關(guān)系人起訴時效問題《解釋》作了特別規(guī)定，即公民、法人或者其他組織不知道行政機關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起最長不得超過20年。其它具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理⑥。這些規(guī)定在保護間接利害關(guān)系人的訴權(quán)及起訴期限的設(shè)置上更合理，與行政法的立法精神更趨一致。

那么，在審判實踐中，如何正確確定間接利害關(guān)系人知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限或具體行政行為內(nèi)容的時間？筆者認為，應(yīng)該把握好以下幾點：具體行政行為的內(nèi)容應(yīng)該是指利害關(guān)系人通過正常途徑獲悉的具體的、實質(zhì)性的內(nèi)容。如果利害關(guān)系人通過道聽途說等非正常渠道獲悉的只是某一具體行政行為一般性的信息，仍屬利害關(guān)系人不知道行政機關(guān)作出具體行政行為內(nèi)容的情形。如間接利害關(guān)系人只知道行政機關(guān)作出了具體行政行為，但對該具體行政行為內(nèi)容卻一概不知，對此，就不能認定為該間接利害關(guān)系人知道了具體行政行為內(nèi)容；所謂知道或者應(yīng)當(dāng)知道，雖然在實踐中法官的判斷帶有一定的主觀性，但這種主觀性不是主觀臆斷，而應(yīng)基于一定的客觀事實。如判斷直接相對人是否知道具體行政行為，主要以相對人對具體行政行為的簽收為標志，而判定應(yīng)當(dāng)知道則要根據(jù)一般的情理，常識和案件的具體情況來推定。而判斷間接利害關(guān)系人是否知道或者應(yīng)當(dāng)知道的標準，則只能是侵害事實的發(fā)生，只能是間接利害關(guān)系人發(fā)現(xiàn)了自己的合法權(quán)益受到了侵害以后，否則那些持證人，特別是暗箱操作，占了便宜的一方和徇私枉法的行政機關(guān)，是絕不可能讓間接利害關(guān)系人知道的；在一般情況下，起訴期限應(yīng)當(dāng)從相對人知道作出具體行政行為之日起開始，而不是從行政機關(guān)作出具體行政行為之日起開始；被告人認為原告起訴超過起訴期限的，由被告負舉證責(zé)任。證明的事實包括：原告知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限或具體行政行為內(nèi)容的時間；原告未行使訴權(quán)是否經(jīng)過了法定的起訴期限。如果被告認為原告的起訴超過起訴期限，但又不能舉證，就應(yīng)以原告實際行使訴權(quán)時間作為起訴期限的開始時間。

2、行政相對人雖然知道具體行政行為內(nèi)容，但由于行政機關(guān)未告知訴權(quán)或起訴期限的，起訴期限應(yīng)從行政相對人知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算。需要注意的是，由于知道訴權(quán)并不必然知道起訴期限，因此，筆者認為，在行政機關(guān)未履行告知義務(wù)或告知內(nèi)容不完全時，起訴期限均應(yīng)從行政相對人知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計算。

三、幾種裁判形式

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，結(jié)合審判實踐，筆者認為不服宅基地使用證案件的裁判形式有

裁定駁回原告起訴。起訴人的起訴能否得到人民法院的接受，關(guān)鍵是起訴人的起訴是否符合《行政訴訟法》第41條的規(guī)定條件，如果起訴人起訴時已具備起訴條件；起訴狀不合乎要求或訴訟請求不具體的，應(yīng)告訴其予以補正。如果起訴人起訴缺乏事實根據(jù)，僅僅遞交起訴狀，但卻未提交行政機關(guān)頒發(fā)給他人的土地使用證，也未有其他證據(jù)證明該頒證行為存在的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回原告的起訴。

判決維持行政機關(guān)的頒證行為。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，人民法院對于在證據(jù)確鑿、適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的情況下作出的具體行政行為，判決予以維持。

判決撤銷被告的頒證行為。如果原告起訴后提供了足夠的事實根據(jù)，證實自己對行政機關(guān)批準他人使用的宅基地享有合法的使用權(quán)，而行政機關(guān)不能提供證據(jù)證實原告對該爭議的土地不享有使用權(quán)，或在頒證過程中有程序違法，適用法律法規(guī)錯誤，超越職權(quán)的情況之一的，人民法院則應(yīng)依法判決撤銷被告的頒證