論條約在我國的適用

論條約在我國的適用

1994年11月16日，《聯(lián)合國海洋法》（以下簡稱《海洋法》）生效。目前,世界上150多個國家批準了該公約。雖然我國已批準《海洋法公約》10余年,一、條約在一國適用方式與國內(nèi)法的沖突及解決機制條約在一國的適用主要涉及兩個問題:一是條約在國內(nèi)的適用方式,二是條約與國內(nèi)立法沖突時的解決方法。根據(jù)國際法中的條約信守原則,一國締結或參加國際條約之后,就必須履行條約義務,但條約在國內(nèi)如何適用,國際法中并無明確規(guī)定,一般由各國國內(nèi)法規(guī)定。從各國實踐看,條約在一國的適用方式主要有兩種:直接適用方式和間接適用方式。前者是指一國在憲法或憲法性法律中規(guī)定:“國內(nèi)法中法律適用的專門機構,即司法及有關行政部門,以條約規(guī)定作為其適用法律的淵源,并以國內(nèi)法的同樣方式適用條約的規(guī)定?！睏l約的適用方式?jīng)Q定了條約是否會與國內(nèi)法產(chǎn)生沖突。因為間接適用方式涉及到一國要依據(jù)條約規(guī)定制定或修改國內(nèi)法,所以,條約在一國被間接適用一般不會產(chǎn)生條約與國內(nèi)法的沖突問題,只有條約在一國被直接適用時,才可能產(chǎn)生條約與一國既有立法的沖突。在實踐中,在處理國際條約與國內(nèi)法的沖突方面,各國的規(guī)定主要有以下方式:一是規(guī)定條約的地位優(yōu)先于國內(nèi)法,在沖突時優(yōu)先適用條約;二是規(guī)定國際條約的地位與國內(nèi)法相等,在沖突時采取后法優(yōu)于前法的原則,但這里的國內(nèi)法指憲法以外的國內(nèi)法;三是按照解釋一致原則,推定條約與國內(nèi)法無沖突。對于條約在國內(nèi)適用的基本理論問題的邏輯關系,可以用下圖表示:二、條約在我國的具體適用對于條約在一國的適用方式,一般規(guī)定在一國的憲法中。但我國《憲法》或憲法性法律對此并沒有做出規(guī)定,實踐中可能會產(chǎn)生這樣的問題:如果海事執(zhí)法部門,比如海事局發(fā)現(xiàn)船舶對我國海域造成污染,對有關船舶進行緊追,但被緊追船舶認為海事局的緊追程序不符合《海洋法公約》的規(guī)定,可否依據(jù)《海洋法公約》向我國司法機關提出控告?我國司法機關在審理此種案件時能否以《海洋法公約》的規(guī)定作為所適用的法律?這些問題的回答取決于《海洋法公約》在我國的適用方式。本文認為《海洋法公約》在我國的適用方式主要與以下兩個原因有關:第一,與《海洋法公約》自身的內(nèi)容和用語有關。從實踐上看,如果條約的規(guī)定是原則性、抽象性的,這種條約一般涉及到一國補充立法進行規(guī)定才能適用,也就是條約在一國被間接適用;如果條約規(guī)定明確具體,這種條約可以被直接適用。從另一角度看,直接賦予國家權利義務的條約,宜間接適用,而直接賦予私主體權利義務的條約宜直接適用。第二,與我國的主觀意志有關。即便從條約的用語和內(nèi)容看條約是屬于可以被直接適用的,條約也不是肯定會被一國直接適用,條約在一國的適用方式在很大程度上取決于締約國自己的決定。從邏輯層次上看,首先應是立法上有所規(guī)定,才涉及司法及行政機關的適用問題。我國《憲法》、《立法法》和《締結條約程序法》對條約在國內(nèi)的適用方式問題上未做規(guī)定,雖然一些具體法律和行政法規(guī)在條文中采用了“適用條約”的字樣,但也并不是真正意義上的直接適用條約。綜觀我國立法,一般是在以下情況提到“適用條約”。一是《民法通則》第142條第2款的規(guī)定:“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規(guī)定的,適用國際條約的規(guī)定,但中華人民共和國聲明保留的除外?！边@種規(guī)定實際上是在解決國際條約與國內(nèi)法沖突問題;二是《漁業(yè)法》第23條第4款的規(guī)定:“到他國管轄海域從事捕撈作業(yè)的,應當經(jīng)國務院漁業(yè)行政主管部門批準,并遵守中華人民共和國締結的或者參加的有關條約、協(xié)定和有關國家的法律?！边@種情況只是說明要遵守條約,不能說明是條約的直接適用,因為間接適用條約與直接適用條約只是履行條約的方法不同,但同樣都是遵守條約的表現(xiàn);三是《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第13條的規(guī)定:“中華人民共和國在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架享有的權利,本法未作規(guī)定的,根據(jù)國際法和中華人民共和國其他有關法律、法規(guī)行使。”這其實是規(guī)定了國際條約的補缺作用。所以,我國立法并沒有規(guī)定條約可以在我國直接適用。但不能不承認的是只有在這些立法條文中有這種“適用條約”的字樣時,在解決相關問題時,才可適用條約規(guī)定,否則,“如果我國締結或參加的某一條約不能直接適用,我國立法機關則有義務在條約規(guī)定的范圍內(nèi)使我國的法律同條約的規(guī)定保持一致。這通常需要對我國現(xiàn)行法律加以修正、補充,或者制定新的法律,使其符合執(zhí)行條約的要求?！比ⅰ秾俳?jīng)濟區(qū)和大陸架法》與《海洋法公約》的沖突如前所述,條約在一國的適用方式?jīng)Q定了條約是否會與國內(nèi)法產(chǎn)生沖突,只有條約在一國被直接適用時,才可能產(chǎn)生條約與一國既有立法的沖突。這樣看來,《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》是不會與《海洋法公約》產(chǎn)生沖突的,但《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第13條的規(guī)定會導致有關國內(nèi)法與《海洋法公約》的沖突;此外,由于《領海及毗連區(qū)法》是在我國批準《海洋法公約》之前通過的,實質(zhì)上并不是對該公約的間接適用,該法的某些規(guī)定也會與《海洋法公約沖突》?！逗Ｑ蠓üs》與我國國內(nèi)法的沖突主要體現(xiàn)在兩個方面,對于不同的沖突,解決方法也不一致。(一)中國關于緊追權的立法《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第12條第2款規(guī)定:“中華人民共和國對在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架違反中華人民共和國法律、法規(guī)的行為,有權采取必要措施,依法追究法律責任,并可以行使緊追權。”可見,該法關于緊追權的規(guī)定比較簡單,但因為《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第13條規(guī)定,該法沒有規(guī)定,適用國際公約和我國有關法律、法規(guī)。這里的“國際公約”至少應當包括《海洋法公約》,或者從該法制定的背景看,應當只是指《海洋法公約》,至于“其他有關法律、法規(guī)”應當是與專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的相關問題有關的法律、法規(guī)。在國內(nèi)其他法律、法規(guī)中,《領海及毗連區(qū)法》對緊追權進行了規(guī)定。該法第14條規(guī)定:“中華人民共和國有關主管機關有充分理由認為外國船舶違反中華人民共和國法律、法規(guī)時,可以對該外國船舶行使緊追權。追逐須在外國船舶或者其小艇之一或者以被追逐的船舶為母船進行活動的其他船艇在中華人民共和國的內(nèi)水、領?；蛘吲B區(qū)內(nèi)時開始。追逐只要沒有中斷,可以在中華人民共和國領海或者毗連區(qū)外繼續(xù)進行。在被追逐的船舶進入其本國領?；蛘叩谌龂I海時,追逐終止。緊追權由中華人民共和國軍用船舶、軍用航空器或者中華人民共和國政府授權的執(zhí)行政府公務的船舶、航空器行使?！迸c《海洋法公約》關于緊追權的規(guī)定相比,《領海及毗連區(qū)法》對緊追開始的視聽信號問題沒有規(guī)定、缺少對追逐船舶或飛機被接替繼續(xù)追逐的規(guī)定,而《海洋法公約》對此作了規(guī)定:在緊追工具方面,《領海及毗連區(qū)法》規(guī)定緊追權由中華人民共和國軍用船舶、軍用航空器或者中華人民共和國政府授權的執(zhí)行政府公務的船舶、航空器行使,而《海洋法公約》規(guī)定的是為“政府服務”的船舶、飛機。“執(zhí)行政府公務”的船舶、航空器的內(nèi)涵小于“為政府服務”的船舶、飛機的內(nèi)涵。目前的立法會產(chǎn)生如下問題:第一,海事執(zhí)法部門從專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架開始緊追時,應依據(jù)《海洋法公約》還是《領海及毗連區(qū)法》?第二,如果海事執(zhí)法部門從專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架開始緊追依據(jù)的是《海洋法公約》,則需要事先發(fā)出停駛信號,但如果緊追是從領海或毗連區(qū)開始,由于《領海及毗連區(qū)法》沒有《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第13條那樣的規(guī)定,則依據(jù)《領海及毗連區(qū)法》不需要事先發(fā)出停駛信號,那么會產(chǎn)生同一執(zhí)法主體在不同海域執(zhí)法會有不同要求的尷尬局面。對于條約與國內(nèi)法的沖突的解決方法,我國《憲法》同樣沒有規(guī)定,但一些具體的立法規(guī)定了條約優(yōu)先適用的原則,比較典型的就是《民法通則》第142條第2款的規(guī)定?！暗?《民法通則》第142條不嚴密,沒有考慮基本法律與法律的效力區(qū)別……”(二)沿海國在毗連區(qū)內(nèi)的管制事項《海洋法公約》第33條規(guī)定:“沿海國可在毗連其領海稱為毗連區(qū)的區(qū)域內(nèi),行使下列事項所必要的管制:防止在其領土或領海內(nèi)違反其海關、財政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章;懲治在其領土或領海內(nèi)違犯上述法律和規(guī)章的行為。”《領海及毗連區(qū)法》第13條規(guī)定“中華人民共和國有權在毗連區(qū)內(nèi),為防止和懲處在其陸地領土、內(nèi)水或領海內(nèi)違反有關安全、海關、財政、衛(wèi)生或者出入境管理的法律、法規(guī)的行為行使管制權”。在此問題上,《領海及毗連區(qū)法》的規(guī)定與《海洋法公約》的規(guī)定相比較,多了“安全”一項。對于這一沖突,取決于對《海洋法公約》第33條的認識,即《海洋法公約》關于沿海國可在毗連區(qū)內(nèi)行使必要管制的事項的列舉是否是窮盡的列舉。對此,有人認為,“從毗連區(qū)制度的發(fā)展歷史看,各沿海國在領海外設置這一區(qū)域主要是根據(jù)本國的利益和需要……基于安全的考慮是有正當理由的,因為‘利益和需要說’本就是沿海國設置毗連區(qū)制度的一種理論根據(jù)?！薄逗Ｑ蠓üs》在我國適用中存在的以上問題很大程度上源于上位法規(guī)定的缺失。我國《憲法》應對條約在我國的適用方式及條約與