水資源價(jià)格與水稅制度設(shè)計(jì)

水資源價(jià)格與水稅制度設(shè)計(jì)

一、合理確定水的用途標(biāo)準(zhǔn)本文件設(shè)計(jì)了中國(guó)的水資源價(jià)格和水稅制度。為了研究方便,假定所有的水資源最終用戶(hù)的用水都是通過(guò)統(tǒng)一的供水工程配水。最終用水戶(hù)不能直接開(kāi)采水資源,而是從供水工程取水②。供水的過(guò)程如下:取水單位(用B表示)從國(guó)家(用A表示)購(gòu)買(mǎi)水資源使用權(quán),然后放水給骨干輸水工程(用C表示);骨干輸水工程C把輸送的水再分送給各區(qū)域輸水配送工程(用D表示),微觀用戶(hù)(用E表示)再?gòu)膮^(qū)域輸水配送工程D購(gòu)買(mǎi)水資源使用權(quán)(見(jiàn)圖1)。上述不同主體有不同的利益,他們各自的利益應(yīng)該得到保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。公共供水服務(wù)和污水處理,無(wú)論是政府經(jīng)營(yíng)或是由其他微觀主體經(jīng)營(yíng),其水價(jià)的制定首先必須保證成本的回收,一般都要有合理利潤(rùn)。我國(guó)水資源所有權(quán)屬于國(guó)家,使用權(quán)與所有權(quán)分離。取水單位(取水者)要取得水資源使用權(quán),必須向國(guó)家支付取水價(jià)格。支付方式有兩種:一種是每隔一段時(shí)間按實(shí)際用水量支付一次水價(jià)(一般為一個(gè)月);另一種是在確定了取水的總期限和總水量的情況下,用水單位可以在取水前一次支付水價(jià)。我們把第二種方式稱(chēng)為國(guó)家對(duì)水資源使用權(quán)的出讓,收取的相應(yīng)價(jià)格稱(chēng)之為出讓金。第一種方式是分期支付,第二種方式是一次性支付。從理論上講,兩者沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別,下面為了闡述的方便,統(tǒng)一將上述的國(guó)家代表所有者與取水單位之間進(jìn)行的水資源使用權(quán)交易統(tǒng)一稱(chēng)為出讓,將支付的價(jià)格稱(chēng)為出讓金(用P出讓金標(biāo)準(zhǔn)可分為全國(guó)統(tǒng)一定價(jià)、全流域定價(jià)、分行政區(qū)定價(jià)三種模式。全國(guó)統(tǒng)一定價(jià)可操作性小。目前我國(guó)實(shí)行的實(shí)際上是流域定價(jià)與分行政區(qū)定價(jià)相結(jié)合的制度,結(jié)果出現(xiàn)了同樣的水,由于行政管轄的不同而價(jià)格不同。要真正實(shí)行流域定價(jià)制度,在同一水系流域內(nèi),無(wú)論水資源的管理權(quán)是哪一級(jí)行政政府或是跨行政的水系管理委員會(huì),實(shí)行統(tǒng)一定價(jià),只有這樣才能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。其中前四級(jí)是對(duì)水資源從自然界取得到最終用戶(hù)進(jìn)水端口的定價(jià),第五級(jí)是對(duì)中水的定價(jià)。整個(gè)定價(jià)要體現(xiàn)成本原則、合理利潤(rùn)原則和優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)原則。前四級(jí)的定價(jià)整個(gè)過(guò)程如圖1所示,即水資源經(jīng)營(yíng)單位從自然界取水的價(jià)格(即狹義的水資源所有權(quán)價(jià)格,應(yīng)該交給國(guó)家,由中央和水資源所在的省一級(jí)政府或跨行政區(qū)政府合理分配,專(zhuān)款專(zhuān)用)(設(shè)為P第五級(jí)水價(jià)即中水價(jià)格(P全成本定價(jià)價(jià)格中包含了全部應(yīng)該包含的成本和合理利潤(rùn)。完整的水價(jià)包括資源水價(jià)、工程水價(jià)、服務(wù)水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。資源水價(jià)是水資源的稀缺租(即地租)的體現(xiàn),是水資源所有權(quán)的體現(xiàn)。工程水價(jià)是供水設(shè)施的運(yùn)行成本、費(fèi)用和產(chǎn)權(quán)收益。服務(wù)水價(jià)是對(duì)水資源管理經(jīng)營(yíng)者管理經(jīng)營(yíng)投入成本的補(bǔ)償及服務(wù)活動(dòng)的回報(bào),由水商品賣(mài)方收取,按稅收政策納稅后,作為經(jīng)營(yíng)性收入,自主支配使用。環(huán)境水價(jià)體現(xiàn)為環(huán)境代價(jià),也即水污染處理費(fèi),就是用了水以后,排出去的是廢水,廢水大都被污染,在重新使用前必須經(jīng)過(guò)一定的處理,為了使污水得到處理必須交費(fèi)。只要水是稀缺資源,完整的水價(jià)就應(yīng)包括資源水價(jià)、工程水價(jià)、服務(wù)水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。要改革水價(jià)形成機(jī)制,新水價(jià)就要包括資源水價(jià)、工程水價(jià)、服務(wù)水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。資源水價(jià)賣(mài)的是所有水的權(quán)力,工程水價(jià)賣(mài)的是一定量和質(zhì)的水體,服務(wù)水價(jià)賣(mài)的是服務(wù),環(huán)境水價(jià)賣(mài)的是環(huán)境容量,四者構(gòu)成完整意義上的水價(jià)。設(shè)上述四類(lèi)價(jià)格分別為X不同用途水的外部性的不同,在具體價(jià)格確定過(guò)程中應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。對(duì)不同用途用水,不同類(lèi)型水質(zhì)下的用途指數(shù)之間的比例不應(yīng)該相等,應(yīng)該有區(qū)別地鼓勵(lì)。比如第一類(lèi)水質(zhì)的生活用水的用途指數(shù)為1,一類(lèi)水某一用途指數(shù)為y通過(guò)前面的分析,我們只要合理確定一類(lèi)水的某一用途的價(jià)格,然后確定水質(zhì)指數(shù)和用途指數(shù),就可以計(jì)算出某一水質(zhì)和用途下的水價(jià)來(lái)。假如以一類(lèi)生活用水為標(biāo)準(zhǔn),其全成本水價(jià)為PT水稅是國(guó)家憑借政權(quán)對(duì)水資源用戶(hù)征收的稅收。發(fā)達(dá)國(guó)家都有水稅。我國(guó)還沒(méi)有開(kāi)征水資源稅①。目前開(kāi)征的水資源費(fèi),其中似乎有點(diǎn)稅費(fèi)合一的感覺(jué),但其本身量太小,連水資源所有權(quán)的價(jià)值都不能體現(xiàn),更談不到稅收的作用;況且“費(fèi)改稅”也是一種趨勢(shì)。水資源稅征收的理論依據(jù)主要是出于受益原則、公平原則和效率原則。我國(guó)的水稅應(yīng)采取累進(jìn)稅制。水稅應(yīng)該包括水資源稅、水資源環(huán)境稅(水污染稅)和農(nóng)村水利基金稅。水資源稅就是對(duì)首次從自然界取水者征收的資源稅,在水資源交易過(guò)程中作為成本記入水資源價(jià)格中;水資源環(huán)境稅(水污染稅)是對(duì)水資源使用過(guò)程中造成的水資源污染而征收的稅收。農(nóng)村水利基金稅就是使用水資源者交納一定的稅以形成支持偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村水利工程事業(yè)的水利基金。設(shè)水資源稅、水資源環(huán)境稅和農(nóng)村水利基金稅分別為T(mén)如果考慮到上述三類(lèi)稅收,第i類(lèi)水質(zhì)第m用途四級(jí)定價(jià)水資源最終用戶(hù)支付水價(jià)PTi在考慮了環(huán)境容量?jī)r(jià)格X如果考慮到稅收,此時(shí)的中水價(jià)格用P對(duì)中國(guó)水資源從無(wú)償使用向市場(chǎng)過(guò)渡的過(guò)程中,水資源的漲價(jià)是必然的,這種漲價(jià)有兩方面的動(dòng)力:一是市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生變化拉動(dòng)價(jià)格上漲;二是在市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)過(guò)程中,大家逐漸對(duì)水價(jià)承認(rèn),并按價(jià)值規(guī)律進(jìn)行交易,由此造成的價(jià)值增值要征收水資源增值稅。在稅率上,以累進(jìn)稅率為好。目前可以這樣做:對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的增值,為了鼓勵(lì)水資源市場(chǎng)優(yōu)化配置,對(duì)于增值率比較低的,在一定過(guò)渡期內(nèi)可以減免。設(shè)增值稅為T(mén)第i類(lèi)水質(zhì)第m用途四級(jí)定價(jià)水資源最終用戶(hù)支付水價(jià)用P此時(shí)的中水價(jià)格用P二、水保補(bǔ)貼政策的設(shè)定目前我國(guó)法律規(guī)定取水收取取水費(fèi),實(shí)際上取水費(fèi)的本質(zhì)就是取水單位取得水資源使用權(quán)時(shí)分期支付的出讓金。前面的水價(jià)模型中已經(jīng)包含了出讓金,收取了出讓金,就不能同時(shí)再收取取水費(fèi)。應(yīng)該盡快過(guò)渡到水價(jià)制度,建立《水價(jià)法》。取水者應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)值支付價(jià)格。在水價(jià)改革過(guò)程中要區(qū)別新水權(quán)和舊水權(quán)兩種情況去做:對(duì)新水權(quán)取得者,要一次交足交清水價(jià),以后水資源使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓;對(duì)于老用水戶(hù),如果不轉(zhuǎn)讓水資源使用權(quán),可以暫時(shí)仍然以分期支付的方式支付,但如果要轉(zhuǎn)讓水資源使用權(quán)則必須一次交足交清水價(jià)。對(duì)于不轉(zhuǎn)讓水權(quán)者,收取的分期支付的水價(jià)要逐漸提高,最終要能體現(xiàn)水資源所有權(quán)的價(jià)值,實(shí)現(xiàn)分期支付與一次交清水價(jià)的并軌。為了實(shí)現(xiàn)水資源的市場(chǎng)化改革,我國(guó)的水費(fèi)補(bǔ)貼改革要同時(shí)進(jìn)行兩項(xiàng)內(nèi)容:第一項(xiàng)是變?nèi)癜笛a(bǔ)為明補(bǔ),即政府在水資源取水許可時(shí)收足水價(jià)和水稅,之后計(jì)入成本,這樣用水戶(hù)的用水成本提高了。為了減輕改革的阻力,在一定期限內(nèi),政府通過(guò)財(cái)政進(jìn)行用水價(jià)格的全民補(bǔ)償,逐漸地減少補(bǔ)貼的比例和額度,以至最后取消全民補(bǔ)貼。第二項(xiàng)是對(duì)確實(shí)存在支付困難的用戶(hù)實(shí)行扶貧津貼。上述補(bǔ)貼資金來(lái)源于水利事業(yè)基金。水利基金由國(guó)家出讓水資源使用權(quán)的出讓金所得和稅收建立,在開(kāi)始由國(guó)家財(cái)政撥款或發(fā)行政府債券籌集。三、水資源的隊(duì)伍水價(jià)和水稅制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)——水權(quán)的權(quán)利束理論和公共產(chǎn)權(quán)理論。水價(jià)和水稅設(shè)計(jì)要堅(jiān)持以下原則:促進(jìn)水資源可持續(xù)利用、促進(jìn)水資源利用效率提高、公平、有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、非營(yíng)利性原則和以水養(yǎng)水的原則。水價(jià)要推行以水養(yǎng)水、流域定價(jià)、五級(jí)確定、完全成本定價(jià)模式。為了操作的方便,建立水質(zhì)指數(shù)和用途指數(shù)有重要意義。要開(kāi)征水稅,包括水資源稅、水資源環(huán)境稅(水污染稅)和農(nóng)村水利基金稅和增值稅。2003年6月在考慮了環(huán)境容量?jī)r(jià)格X4,公式(1)和公式(3)存在以下的關(guān)系:水資源定價(jià)時(shí)必須考慮水質(zhì)的好壞。應(yīng)該實(shí)行優(yōu)質(zhì)高價(jià)。(1)采用按價(jià)格計(jì)算制度改變征收制度(2)實(shí)現(xiàn)水資源價(jià)格的隱性補(bǔ)貼，然后轉(zhuǎn)移到扶貧補(bǔ)貼(