共和羅馬緊急權(quán)制度的歷史流變

共和羅馬緊急權(quán)制度的歷史流變

如果美國在國外發(fā)生911次事件，然后美國開始的“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”突然出現(xiàn)，那么危險(xiǎn)權(quán)力等問題將很快出現(xiàn)，并將成為政治家和科學(xué)家的焦點(diǎn)。關(guān)于現(xiàn)代緊急權(quán)制度的起源,近年來,歐美學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn):一是意大利哲學(xué)家吉奧喬·阿甘本(GiorgioAgamben)認(rèn)為現(xiàn)代例外狀態(tài)的原型不是獨(dú)裁官制度,而是羅馬法律的另一種制度———中止一般執(zhí)法活動(dòng)(iustitium)。一、羅馬法上的緊急權(quán)模式關(guān)于獨(dú)裁官制度的產(chǎn)生,自古以來就有諸多爭(zhēng)議。但至少有兩點(diǎn)從有文獻(xiàn)可考的啟用獨(dú)裁官制度的案例可以概括出羅馬緊急權(quán)模式的基本內(nèi)容:第一元老院確認(rèn)、宣告一種迫在眉睫的危及羅馬國家生存的外敵入侵或嚴(yán)重的內(nèi)亂之緊急狀態(tài)并決定什么時(shí)候需要一個(gè)獨(dú)裁者;第二,由一名執(zhí)政官(他是通過抽簽、同僚推薦或元老院指命加以確定的)任命一位為期6個(gè)月的獨(dú)裁官;第三,獨(dú)裁官設(shè)定特別的任務(wù),任命一位騎士統(tǒng)領(lǐng)(magisterequitum),然后執(zhí)行任務(wù);第四,獨(dú)裁官完成任務(wù)后馬上卸任并交出其權(quán)力,憲政、法律秩序恢復(fù)。顯然,和結(jié)構(gòu)完整與精密、內(nèi)容全面與細(xì)致的現(xiàn)代緊急權(quán)模式相比較,這一模式還略顯粗糙與不完整。如,沒有制定專門的緊急狀態(tài)法律體系,沒有緊急事件的分類,獨(dú)裁官集行政、立法與司法緊急權(quán)力為一身,沒有有關(guān)規(guī)定緊急權(quán)的延長問題,賦予獨(dú)裁官采取措施的權(quán)力過于抽象,沒有較完善的公民權(quán)利保障機(jī)制,等等。盡管如此,羅馬緊急權(quán)模式實(shí)際上已經(jīng)具備了諸如緊急狀態(tài)的確定與宣告、執(zhí)行官的任命緊急權(quán)的實(shí)施、緊急狀態(tài)的期限與終止等現(xiàn)代緊急權(quán)模式的基本內(nèi)容,可以說是現(xiàn)代緊急權(quán)模式的雛形。羅馬緊急權(quán)模式的特點(diǎn)可概括為如下幾方面:第一,這一模式建立在二元性憲制基礎(chǔ)之上。所謂二元性憲制,簡(jiǎn)單說來,比如在當(dāng)今的民主憲政國家里,既有一套在和平時(shí)期運(yùn)作的憲制,又有一套在緊急狀態(tài)時(shí)期依緊急狀態(tài)法律制度啟動(dòng)的憲制。這樣一種二元性憲制在羅馬共和國時(shí)期就萌芽了。格羅索的研究表明“在羅馬官制中,人們通常區(qū)分正常官職和非常官職。”“人們通常稱那些在城邦的正常生活中相沿接續(xù)的官職為‘正常官職’”;“非常官職是指因一些特殊情形而設(shè)立的官職,如:獨(dú)裁官等?！庇纱?他的結(jié)論是:“一個(gè)明擺著的判斷標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)非常形勢(shì)與正常形勢(shì)的區(qū)分?！钡诙?獨(dú)裁官擁有完整的治權(quán)。治權(quán)是一個(gè)具有羅馬特色的概念,是國家最高權(quán)力即主權(quán)的體現(xiàn)。在平常時(shí)期,執(zhí)政官的治權(quán)在城內(nèi)受到向民眾申訴制度的制約,在城外才允許行使“軍事治權(quán)”,也就是說執(zhí)政官的治權(quán)才是完整的。第三,有一套嚴(yán)密的制約機(jī)制。首先,獨(dú)裁官的任命與權(quán)力的行使有一套嚴(yán)格的程序與約束機(jī)制。根據(jù)羅馬憲制,獨(dú)裁官是由元老院建議或執(zhí)政官推舉或抽簽并在得到元老院同意之后由執(zhí)政官任命的,如此則保證了緊急狀態(tài)的宣告、任命與執(zhí)行三個(gè)權(quán)力實(shí)體的分離,以免出現(xiàn)由獨(dú)裁官自己?jiǎn)⒂锚?dú)裁制度乃至三者合一絕對(duì)專制統(tǒng)治的情況。此外,獨(dú)裁官在權(quán)力的行使過程中還同樣受到其他機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與牽制,“元老院、執(zhí)政官和護(hù)民官依然抱有自己的權(quán)力,防衛(wèi)于他的左右,使他不至于偏離正道。”其次,獨(dú)裁官的任職是有期限的。獨(dú)裁官的任期只有六個(gè)月,在六個(gè)月或任命他的執(zhí)政官的任期期滿之后,獨(dú)裁官都必須卸任,絕不允許延長,否則保民官就會(huì)強(qiáng)制其退位?！蔼?dú)裁者只許有時(shí)間來應(yīng)付使他被選為獨(dú)裁者的那種緊急情況,但不允許有時(shí)間來夢(mèng)想其他的計(jì)劃。”再次,獨(dú)裁官任務(wù)的目的具有保守性。獨(dú)裁官采取非常措施的目的是解除對(duì)國家安全的威脅,恢復(fù)原有的憲政與法律秩序。他可以臨時(shí)部分或全部地懸置公民自由權(quán)利與申訴制度,但不能廢除它們,更不能立法,也沒有民事審判權(quán)?！八荒茏鰮p害國家的事,例如剝奪元老院或人民的權(quán)力,對(duì)城市的制度廢舊立新?！弊詈?獨(dú)裁官本人的德性與沒有腐敗的人民。在羅馬,如前述的獨(dú)裁官辛辛那圖斯,能夠被任命為獨(dú)裁官的都具有人們所期待的一個(gè)獨(dú)裁官的所具有的德行、領(lǐng)導(dǎo)能力與值得信賴的品質(zhì)。正如馬基雅維里所言:“當(dāng)一個(gè)人變成獨(dú)裁官時(shí),他獲得更大的榮耀,是因?yàn)樗艞壛俗约旱囊靶??！鄙鲜黾s束機(jī)制和沒有腐敗的人民使得獨(dú)裁官不僅難以濫用權(quán)力與侵犯公民自由權(quán)利,而且也不可能胡作非為。由此可見,在非常情形,羅馬人盡管賦予獨(dú)裁官以獨(dú)任的治權(quán),給予他中止現(xiàn)存法律秩序與懸置公民權(quán)利等巨大的權(quán)力,但是,這種幾乎至高無上的自由裁斷權(quán)行使的整個(gè)過程都受到正式與非正式因素的監(jiān)督與制約,憲政的外殼并沒有被破壞,仍然受到羅馬憲制的約束,還是在羅馬憲制框架下運(yùn)行的。正因?yàn)槿绱?C.J.弗里德里希和羅斯特稱羅馬獨(dú)裁制度為“憲政獨(dú)裁”許多學(xué)者都認(rèn)為,這一獨(dú)裁官制度是起源于外敵入侵引發(fā)的戰(zhàn)事,具有軍事性質(zhì)與目的,二、裁官所處的憲制特點(diǎn)當(dāng)軍事狀況已經(jīng)引起對(duì)獨(dú)裁官制度的需求開始發(fā)生變化,并且獨(dú)裁官制度不再能夠提供一個(gè)如同以往用在戰(zhàn)爭(zhēng)中的有效地處置緊急狀況的制度工具的時(shí)候,羅馬發(fā)展了元老院緊急決議(senatusconsultumultimum)。所謂的元老院緊急狀態(tài)令,是由元老院發(fā)布給執(zhí)政官的一個(gè)建議性通告。這個(gè)通告建議共和國處于嚴(yán)重的危險(xiǎn)境地,執(zhí)政官應(yīng)該采取任何他認(rèn)為是必要的行動(dòng)來消除威脅,如執(zhí)政官可未經(jīng)審判就處死羅馬公民。“在這種情況下,憲制保障暫時(shí)停止,正常執(zhí)法官被賦予獨(dú)裁權(quán),并且不受‘申訴’制度的限制?！边@一制度的基本內(nèi)容是:第一,元老院確認(rèn)與宣告一種威脅羅馬共和國安全的非常情形第二,命令或責(zé)成執(zhí)政官采取措施處置危機(jī);第三,執(zhí)政官采取措施應(yīng)對(duì)與解決危機(jī),恢復(fù)原來秩序。很明顯,這與上述獨(dú)裁官制度有些相似之處,如都沒有專門的緊急狀態(tài)法律體系,沒有緊急事件的分類,沒有有關(guān)規(guī)定緊急權(quán)的延長問題,賦予獨(dú)裁官采取措施的權(quán)力過于抽象,沒有較完善的公民權(quán)利保障機(jī)制,等等。但是,這一制度已經(jīng)呈現(xiàn)出一些不同的特點(diǎn):首先,運(yùn)行模式發(fā)生了變化。由原來“宣告—任命—執(zhí)行三體分離的模式”變成“宣告與命令(非任命)—執(zhí)行二體分離模式”。獨(dú)裁官模式的宣告主體是元老院,任命主體是執(zhí)政官,執(zhí)行主體是獨(dú)裁官。但是元老院緊急決議模式的宣告與命令主體二合一為元老院,執(zhí)行主體不是獨(dú)裁官而是執(zhí)政官了。其次,擁有比獨(dú)裁官還廣泛的權(quán)力。除了擁有獨(dú)裁官所擁有的權(quán)力外,執(zhí)政官還握有如下權(quán)力:處置危機(jī)活動(dòng)沒有時(shí)間的限制;沒有緊急狀態(tài)終止期限的約束;不受向人民申訴制度的約束。公元前509年的《瓦勒里法》和后來的法律都相繼確立了一項(xiàng)保障市民自由權(quán)利的“向人民申訴制度”(provocatioadpopulum)。公元前300年前,獨(dú)裁官是不受這一制度的制約的,但是公元前300年《關(guān)于申訴的瓦勒里亞法》(lexValeriadeprovocatione)頒布之后,獨(dú)裁官也無例外要受其限制了。再次,執(zhí)政官處置危機(jī)的目的不再具有保守性。這個(gè)元老院緊急決議或命令是在發(fā)生叛亂或陰謀活動(dòng)的時(shí)候才會(huì)發(fā)布的,是針對(duì)內(nèi)部具有革命性質(zhì)的運(yùn)動(dòng)而非外部的緊急狀況;在羅馬共和國后期,元老院還經(jīng)常動(dòng)用這一制度發(fā)布公敵(hostispublicus)宣告。這些在憲制上是找不到根據(jù)的,因而受到人們的質(zhì)疑。最后,執(zhí)政官處置危機(jī)的行動(dòng)最終還得接受事后的正當(dāng)性審查。如前述,由于這一制度在憲制上找不到解釋,人們?cè)谫|(zhì)疑其合法性,因而執(zhí)政官最后得接受正當(dāng)性的審查。比如,鎮(zhèn)壓格拉古兄弟的改革的執(zhí)政官斯奇比奧·那西卡(P.ScipioneNasica)和奧皮米烏斯(L.Opimius)盡管被指控違犯羅馬的“法定程序”,但最后被宣判無罪,被派往外地作使臣(當(dāng)然在黨爭(zhēng)斗爭(zhēng)中元老院起了很大作用)。后來執(zhí)政官西塞羅也未經(jīng)審判就處死了一些卡提林(Catilinarian)的陰謀叛亂分子。他和奧皮米烏斯一樣被指控,但卻沒奧皮米烏斯幸運(yùn),被叛有罪,其本人于公元前58年被流放(當(dāng)然西塞羅在決議之前就主動(dòng)流放),房屋被拆毀,財(cái)產(chǎn)被沒收。元老院在羅馬共和國時(shí)期發(fā)揮著廣泛的影響。元老院經(jīng)常就一些重要事情進(jìn)行商討與辯論,作出的決定就是元老院決議(senatusconsultum)。有時(shí)根據(jù)特定或非常的需要,元老院可以單獨(dú)發(fā)布決議。在長達(dá)16年的第二次布匿戰(zhàn)爭(zhēng)期間,由于戰(zhàn)事之故元老院就經(jīng)常作出有違憲制慣例的一些特殊或緊急決議。這一做法并沒有隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束而停止,反而在戰(zhàn)后羅馬經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的情況下,經(jīng)常被用來作為在國內(nèi)的階級(jí)斗爭(zhēng)與派系傾軋的工具。后來,“這種作法被廣泛采用。人們就它的適用是否合法爭(zhēng)論不休;它在憲制上也不能找到解釋;它為暴力和非法活動(dòng)打開了方便之門,另一方面也引發(fā)了各種勢(shì)力的斗爭(zhēng)?！比?、蘇拉與愷撒制度的廢舊制共和國末期,蘇拉與愷撒時(shí)代為了黨爭(zhēng)與個(gè)人野心的需要與目的,兩人先后恢復(fù)獨(dú)裁制度。但是這種獨(dú)裁官制度與共和國初期的獨(dú)裁官制度不可同日而語,具有完全不同的內(nèi)涵。首先,運(yùn)行模式完全改變了。由原來的“宣告—任命—執(zhí)行三體分離的模式”變成“宣告任命、執(zhí)行三合一體分離模式”。宣告、決定與執(zhí)行都由獨(dú)裁官一人完成,蘇拉、愷撒“一肩挑”。其次,沒有時(shí)間上的限制了。蘇拉在公元前82年被任命為獨(dú)裁官后,一直到公元前79年他自己辭去該職位。愷撒于公元前49年被任命為獨(dú)裁官,公元前48年被任命為不定期的獨(dú)裁官,公元前46年被任命為10年期的獨(dú)裁官,隨后成為終身獨(dú)裁官。再次,經(jīng)常利用元老院緊急決議制度與源于元老院緊急決議的“流放令”(tabulaeproscriptionis)等制度為工具來打擊與清洗政敵。公元前88年蘇拉登上執(zhí)政官席位后,利用元老院緊急決議宣布其政敵為“國家公敵(hostesreipublicae)”最后,作為獨(dú)裁官的蘇拉與愷撒可以廢舊制立新法了。早在公元前88年,蘇拉就以執(zhí)政官的身份提出法律,開始了這項(xiàng)工作。當(dāng)人們質(zhì)疑其合法性的時(shí)候,他被迫離開羅馬城。但后來的攝政官根據(jù)蘇拉的意見,頒布一項(xiàng)《關(guān)于蘇拉獨(dú)裁官的瓦勒里法(lexValeriadeSulladcitatore)》,宣布蘇拉為“有權(quán)制定法律和處理國家事務(wù)的獨(dú)裁官”由此可見,蘇拉與愷撒獨(dú)裁官制度的任期是無限的,他們擁有絕對(duì)的權(quán)力,可以廢除原來的法律,創(chuàng)立新的法律。如果說元老院緊急決議人們還質(zhì)疑其合法性,執(zhí)政官事后還得問責(zé);然而到了蘇拉與愷撒時(shí)期,他們則沒有任何約束機(jī)制了。所以,蘇拉與愷撒名為獨(dú)裁官,實(shí)為絕對(duì)君主;名為共和獨(dú)裁,實(shí)為君主專制。他們頂著的獨(dú)裁制度實(shí)際上已經(jīng)成為黨爭(zhēng)與個(gè)人野心的工具,與初始的獨(dú)裁官制度有完全不同的內(nèi)涵。正因?yàn)槿绱?乃至有學(xué)者認(rèn)為,在愷撒死后,三頭同盟之一的安東尼(Antony)宣布廢除的獨(dú)裁制是愷撒式的獨(dú)裁制,而非初始的憲政獨(dú)裁官制度。三、緊急權(quán)的法律保護(hù)羅馬緊急權(quán)制度經(jīng)過波利比阿、西塞羅、李維等史家的重構(gòu)后,再經(jīng)馬基雅維里的重新發(fā)現(xiàn),對(duì)后來的現(xiàn)代緊急權(quán)的理論與實(shí)踐都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。也就是說,現(xiàn)代的緊急權(quán)理論與實(shí)踐的源頭都可追溯到共和羅馬的獨(dú)裁官制度。從理論層面看,馬基雅維里、哈林頓、盧梭、漢密爾頓等一些重要的古典共和主義思想家,卡爾·施米特、克林頓·羅斯特等現(xiàn)代學(xué)者與當(dāng)今的阿克曼等許多學(xué)者的緊急權(quán)理論都不同程度地受到羅馬緊急權(quán)制度的影響。馬基雅維里曾結(jié)合當(dāng)時(shí)意大利乃至歐洲的戰(zhàn)爭(zhēng)現(xiàn)狀發(fā)出慨嘆:“這確實(shí)是一項(xiàng)應(yīng)予重視的制度?？伤阕鬟@個(gè)大帝國豐功偉業(yè)的緣故?！使埠蛧谄渲贫戎袘?yīng)當(dāng)有類似的安排。”阿克曼稱羅馬緊急權(quán)模式是人類應(yīng)對(duì)危機(jī)的首次偉大嘗試,并承認(rèn)其一經(jīng)提出就引起強(qiáng)烈反響與激烈爭(zhēng)論的以“絕對(duì)多數(shù)投票機(jī)制”(supramajoritarianescalator)為核心的“緊急狀態(tài)憲法”(EmergencyConstitution)理論中有關(guān)政治監(jiān)督與制衡機(jī)制內(nèi)容的靈感就是來自于羅馬模式。羅馬緊急權(quán)模式對(duì)于西方國家的緊急權(quán)實(shí)踐也有著重要的影響。第一,表現(xiàn)在眾所周知的著名的1919年魏瑪憲法規(guī)定總統(tǒng)動(dòng)用有關(guān)緊急權(quán)的48條及其10多年的實(shí)踐。第二,表現(xiàn)在1958年的法國憲法規(guī)定總統(tǒng)啟動(dòng)緊急權(quán)的16條及其實(shí)踐。根據(jù)這些國家憲法的緊急權(quán)條款與實(shí)踐,有學(xué)者將它們概括為“新羅馬模式”(neo-Romanmodel)。今天,我們處于一個(gè)與兩千多年前的古羅馬時(shí)代完全不同的全球化時(shí)代,突發(fā)事件可能發(fā)生在任何時(shí)間、任何地點(diǎn),所以我們不可能采用羅馬緊急權(quán)模式。但是,如上述,羅馬的憲政獨(dú)裁制度實(shí)際上已經(jīng)奠定了緊急權(quán)理論的基本點(diǎn),如緊急權(quán)應(yīng)在憲制框架下運(yùn)行,宣告者、任命者與執(zhí)行者分開,規(guī)定獨(dú)裁官的任職期限,目的具有保守性等等。這些對(duì)我們?cè)谌蚧尘跋碌膰揖o急權(quán)理論研究、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理與公共危機(jī)管理實(shí)踐還是有重要啟示的。但是獨(dú)裁官制度最后蛻變?yōu)樘K拉、愷撒的專制制度和魏瑪憲政實(shí)踐的失敗也揭示了制度設(shè)計(jì)以及由此而來的約束緊急權(quán)的重要性。具體到中國,鑒于在常態(tài)時(shí)期政府權(quán)力的集中與擴(kuò)張的沖動(dòng)就難以遏制,在緊急狀態(tài)下那就更是如此的狀況,所以重要的問題有這樣幾方面:一是如何構(gòu)建一套科學(xué)有效的應(yīng)急法律制度體系;二是重視制度設(shè)計(jì),加強(qiáng)對(duì)緊急權(quán)的制約與監(jiān)督;三是關(guān)注監(jiān)督與制約緊急權(quán)的非正式方面因素。這幾方面都可以在羅馬緊急模式里找到些許啟示。第一,加強(qiáng)公共危機(jī)治理法制建設(shè),構(gòu)建一套科學(xué)有效的公共危機(jī)管理法律制度體系。從緊急權(quán)的來源或授權(quán)模式來看,羅馬緊急權(quán)模式(和魏瑪憲法48條與1958年法國憲法的1條)屬于緊急權(quán)力憲法化模式(英國等則屬于立法授權(quán)模式,美國則是有爭(zhēng)議的)。如前述,這種模式建立在二元性憲制的基礎(chǔ)之上。獨(dú)裁官制度是羅馬憲制的必要的重要組成部分。在非常情勢(shì)下,在共和羅馬憲制框架下依據(jù)其應(yīng)急法律制度(盡管很不完整)運(yùn)行的羅馬獨(dú)裁制度在其300多年的時(shí)間里基本上是成功的。在中國大陸,經(jīng)過多年的努力,特別是從2004年緊急狀態(tài)的入憲,到2007年的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等一些應(yīng)急法律制度的陸續(xù)頒布實(shí)施,緊急狀態(tài)法律體系已基本形成,但還是不很完整,如仍然還沒有制定一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。自2003年的SARS危機(jī)起至2008年年初的“1·25”大雪災(zāi)、西藏“3·14”事件、“5·12汶川大災(zāi)難、2009年的新疆“7·5”事件等重大突發(fā)事件表明,我們國家、政府與人民應(yīng)對(duì)緊急危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)不斷豐富,能力也不斷提高,應(yīng)急法制建設(shè)也不斷發(fā)展,但在非常情形緊急權(quán)無法可依,公民自由權(quán)利隨意被侵犯,侵犯之后