特別行政區(qū)管治權(quán)的歸屬與行使

特別行政區(qū)管治權(quán)的歸屬與行使

一、中央對(duì)特別行政區(qū)擁有全面管治權(quán)“中央全面行政權(quán)力”一詞來自2014年6月國務(wù)院發(fā)布的《香港“一國兩制”實(shí)踐皮膚（以下簡(jiǎn)稱“皮膚”）。在《白皮書》里,總共有五處提到“中央全面管治權(quán)”。第一處,在《白皮書》第二部分“特別行政區(qū)制度在香港的確立”標(biāo)題下,提出:“憲法和香港基本法規(guī)定的特別行政區(qū)制度是國家對(duì)某些區(qū)域采取的特殊管理制度。在這一制度下,中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán),既包括中央直接行使的權(quán)力,也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治。對(duì)于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán),中央具有監(jiān)督權(quán)力。”第二處,在《白皮書》第二部分第(一)節(jié)標(biāo)題中,使用“中央依法直接行使管治權(quán)”。第三處,在《白皮書》第二部分第(一)節(jié)第一段第一句,提出“根據(jù)憲法和香港基本法的規(guī)定,中央直接行使對(duì)香港特別行政區(qū)管治權(quán)的權(quán)力主體包括全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國家主席、中央人民政府、中央軍事委員會(huì)”。第四處,在《白皮書》第二部分第(一)節(jié)第一段末句,提出“中央依法履行憲法和香港基本法賦予的全面管治權(quán)和憲制責(zé)任,有效管治香港特別行政區(qū)”。第五處,在《白皮書》第五部分第(一)節(jié)標(biāo)題下的第一段中,指出“中華人民共和國是單一制國家,中央政府對(duì)包括香港特別行政區(qū)在內(nèi)的所有地方行政區(qū)域擁有全面管治權(quán)”。從上述文本來看,“中央全面管治權(quán)”一詞在《白皮書》中至少有下列含義:1.主體是中央,具體包括全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國家主席、中央人民政府、中央軍事委員會(huì)等五個(gè)中央國家機(jī)構(gòu),特別行政區(qū)是被授權(quán)的主體。2.內(nèi)容包括中央直接行使的權(quán)力,也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治兩方面的權(quán)力。3.范圍是中央對(duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)。4.性質(zhì)是單一制國家中中央對(duì)包括特別行政區(qū)在內(nèi)所有地方行政區(qū)域的全面管治權(quán);不僅是中央的權(quán)力,也是中央承擔(dān)的憲制責(zé)任。5.法律依據(jù)是憲法和基本法的規(guī)定,是憲法和基本法規(guī)定的特別行政區(qū)制度下的安排。6.目的是要實(shí)現(xiàn)中央對(duì)特別行政區(qū)的全面有效管治。盡管中央全面管治權(quán)一詞在此之前未曾在憲法、基本法條文中出現(xiàn),也未曾在官方文件中出現(xiàn),但我們不能說管治權(quán)不存在。然而,為什么說中央對(duì)特別行政區(qū)有全面管治權(quán),中央授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)也屬于中央全面管治權(quán)的范圍,中央直接行使的權(quán)力與特別行政區(qū)高度自治權(quán)關(guān)系如何,以及如何實(shí)現(xiàn)中央全面管治權(quán)在特別行政區(qū)的有效行使,等等,除了憲制性法律規(guī)定外,其理論依據(jù)是什么,則值得進(jìn)一步的錘煉和追問。中央全面管治權(quán)的提出,豐富了“一國兩制”下的憲法學(xué)理論。例如,中央全面管治權(quán)與國家主權(quán)是什么關(guān)系;“管治權(quán)”與學(xué)界使用的“治權(quán)”一詞有何區(qū)分;在單一制國家結(jié)構(gòu)中,能否以“主權(quán)/管治權(quán)”代替“主權(quán)/治權(quán)”這種學(xué)術(shù)分析框架,等等,也需要做出明確的理論回答。進(jìn)一步來看,在某種意義上,“中央全面管治權(quán)”與“國家管治權(quán)”的關(guān)系,是認(rèn)識(shí)中央直接行使的權(quán)力與高度自治權(quán)關(guān)系的重要理論基礎(chǔ)。實(shí)質(zhì)上,在《白皮書》第二部分“特別行政區(qū)制度在香港的確立”標(biāo)題下關(guān)于“憲法和香港基本法規(guī)定的特別行政區(qū)制度是國家對(duì)某些區(qū)域采取的特殊管理制度。在這一制度下,中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)”的表述中,其中“特別行政區(qū)制度是國家對(duì)某些區(qū)域采取的特殊管理制度”就含有“國家管治權(quán)”的內(nèi)容,即對(duì)特別行政區(qū)的特殊管理制度屬于國家制度的一部分。因此,在憲法和基本法上,國家擁有包括特別行政區(qū)在內(nèi)的全國各部分的主權(quán)和管治權(quán),而中央代表國家行使對(duì)包括特別行政區(qū)在內(nèi)的全國各部分的主權(quán)和管治權(quán)。從主權(quán)理論分析,在單一制國家,不可能由中央與地方分享主權(quán)和主權(quán)的行使。從這個(gè)意義上說,本文以“國家管治權(quán)”來分析國家在特別地方的統(tǒng)治(治理)權(quán)問題。需要說明的是,本文并不是想創(chuàng)造一個(gè)新的提法,二、國家管治權(quán)的確立要弄清管治權(quán)的含義,首先要從主權(quán)這一概念開始。主權(quán)就其內(nèi)容來講,主要表現(xiàn)在對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)方面:在對(duì)外方面,主要是外交、國防、領(lǐng)土、宣戰(zhàn)、媾和等權(quán)力,在對(duì)內(nèi)方面,主要表現(xiàn)在一國領(lǐng)土內(nèi)的最高統(tǒng)治權(quán)。在詞義上,管治一詞在中文里含有管轄、統(tǒng)治(治理)的意思,在英文中,一般對(duì)應(yīng)的是jurisdiction,指的是管轄權(quán)。而在英文中,jurisdiction(管轄權(quán))僅僅是指一個(gè)主權(quán)國家對(duì)其領(lǐng)土范圍的一切擁有管轄權(quán)。管治一詞中的“治”字,不僅是具體事務(wù)的治理,其首先應(yīng)該是統(tǒng)治。根據(jù)強(qiáng)世功教授的解讀,《白皮書》中所說的“中央全面管治權(quán)”相當(dāng)于憲法和基本法中所規(guī)定的中央在香港行使的主權(quán)權(quán)力。香港基本法、澳門基本法各自在序言第一段的規(guī)定實(shí)質(zhì)上就是包括領(lǐng)土管轄權(quán)和統(tǒng)治(治理)權(quán)在內(nèi)的國家主權(quán)的恢復(fù)行使。長(zhǎng)期以來,人們把兩個(gè)基本法序言第一段的規(guī)定視為“事實(shí)的描述”,認(rèn)為不具憲制性規(guī)范效力。這種觀點(diǎn)是不妥的。香港基本法序言第一段規(guī)定:“香港自古以來就是中國的領(lǐng)土,一八四零年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后被英國占領(lǐng)。一九八四年十二月十九日,中英兩國政府簽署了關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明,確認(rèn)中華人民共和國政府于一九九七年七月一日恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán),從而實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)期以來中國人民收回香港的共同愿望?！卑拈T基本法序言第一段也規(guī)定:“澳門,包括澳門半島、凼仔島和路環(huán)島,自古以來就是中國的領(lǐng)土,十六世紀(jì)中葉以后被葡萄牙逐步占領(lǐng)。一九八七年四月十三日,中葡兩國政府簽署了關(guān)于澳門問題的聯(lián)合聲明,確認(rèn)中華人民共和國政府于一九九九年十二月二十日恢復(fù)對(duì)澳門行使主權(quán),從而實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)期以來中國人民收回澳門的共同愿望?！痹趦蓚€(gè)基本法序言第一段中,至少含有三個(gè)關(guān)鍵的宣示性規(guī)范:(一)香港、澳門自古以來就是中國的領(lǐng)土;(二)中華人民共和國政府對(duì)香港、澳門恢復(fù)行使主權(quán);(三)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期以來中國人民的共同愿望。按照中國憲法的“人民主權(quán)原則”來進(jìn)行解讀的話,上述三個(gè)關(guān)鍵性宣示性規(guī)范則具有憲制性規(guī)范效力:(一)香港、澳門自古以來就是中國的領(lǐng)土,也就是中國自古以來擁有對(duì)香港、澳門的包括領(lǐng)土權(quán)、統(tǒng)治(治理)權(quán)在內(nèi)的主權(quán);(二)中華人民共和國政府對(duì)香港、澳門恢復(fù)行使主權(quán),就是恢復(fù)對(duì)香港、澳門行使領(lǐng)土管轄權(quán)和統(tǒng)治(治理)權(quán);(三)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期以來中國人民的共同愿望,就是實(shí)現(xiàn)主權(quán)者的共同意志。中國憲法第2條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”,是整體意義上的中國人民,是包括香港、澳門居民中中國公民在內(nèi)的全體中國人民,是國家主權(quán)者,同樣,香港基本法、澳門基本法分別在第1條規(guī)定:“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”,“澳門特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”。這個(gè)條款至少含有兩條規(guī)范:一是香港、澳門是國家的組成部分,是領(lǐng)土的組成部分,是國家統(tǒng)治的一部分;二是香港、澳門是國家不可分離的部分,這是條禁止性規(guī)范,即在領(lǐng)土管轄權(quán)上排除外國對(duì)香港、澳門的任何有關(guān)領(lǐng)土的權(quán)利主張,也對(duì)包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)在內(nèi)的國家管轄下的區(qū)域、團(tuán)體和個(gè)人設(shè)置了憲制性的禁止行為義務(wù):即任何人和任何團(tuán)體,均不得主張香港、澳門從國家領(lǐng)土、國家統(tǒng)治中分離。這樣,國家管治權(quán)可以界定為,人民作為主權(quán)者,通過行使主權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān),而對(duì)國家以及全國各地方行使的領(lǐng)土管轄權(quán)和統(tǒng)治(治理)權(quán)。因此,從主權(quán)而來的國家管治權(quán)有三個(gè)基本要素:一是人民,二是領(lǐng)土管轄權(quán),三是統(tǒng)治(治理)權(quán)。先從人民說起。在這里,人民指的是主權(quán)者。香港、澳門自古以來就是中國的領(lǐng)土,這句話表達(dá)的是主權(quán)者人民共同的意志,是包括香港、澳門居民中中國公民在內(nèi)的,表明主權(quán)者對(duì)香港、澳門自古以來所擁有的領(lǐng)土管轄權(quán)和正當(dāng)?shù)慕y(tǒng)治(治理)權(quán)。從香港回歸的歷程中可以看到,曾經(jīng)英方提出“三角凳”計(jì)劃,即由英方、香港和中方組成談判小組的做法,當(dāng)時(shí)就被鄧小平否定。其次,從領(lǐng)土管轄權(quán)和統(tǒng)治(治理)權(quán)來講,香港、澳門自古以來就是中國的領(lǐng)土,表明國家擁有的領(lǐng)土管轄權(quán)以及統(tǒng)治權(quán)(治理)的正當(dāng)性。盡管在香港、澳門回歸以前,有較長(zhǎng)時(shí)期分別被英國、葡萄牙所占領(lǐng),但是,通過兩個(gè)聯(lián)合聲明,英、葡兩國分別承認(rèn)了中國對(duì)香港、澳門自古以來的領(lǐng)土主權(quán)。這樣,在香港、澳門回歸前,盡管存在被英、葡占領(lǐng)的事實(shí),并行使占領(lǐng)者的權(quán)力,但是這種占領(lǐng)和占領(lǐng)者的權(quán)力的事實(shí)上的行使,則通過兩個(gè)聯(lián)合聲明對(duì)中國自古以來擁有領(lǐng)土主權(quán)的確認(rèn),反過來卻承認(rèn)和確認(rèn)了這種事實(shí)占領(lǐng)的非正當(dāng)性或者不法性。這樣,我們就好理解當(dāng)時(shí)在中英香港問題的談判中,中方堅(jiān)決拒絕英方提出來的“以主權(quán)換治權(quán)”的方案。鄧小平在1982年9月24日會(huì)見英國首相撒切爾夫人時(shí)指出:“關(guān)于主權(quán)問題,中國在這個(gè)問題上沒有回旋余地。坦率地講,主權(quán)問題不是一個(gè)可以討論的問題。現(xiàn)在時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟了,應(yīng)該明確肯定:一九九七年中國將收回香港。就是說,中國要收回的不僅是新界,而且包括香港島、九龍。中國和英國就是在這個(gè)前提下來進(jìn)行談判,商討解決香港問題的方式和辦法。如果中國在一九九七年,也就是中華人民共和國成立四十八年后還不把香港收回,任何一個(gè)中國領(lǐng)導(dǎo)人和政府都不能向中國人民交代,甚至也不能向世界人民交代。如果不收回,就意味著中國政府是晚清政府,中國領(lǐng)導(dǎo)人是李鴻章!”這個(gè)問題也可以從中英雙方在中英聯(lián)合聲明中有關(guān)主權(quán)是“移交”還是“恢復(fù)”“交還”的措辭上看出。在《中英聯(lián)合聲明》最終文本談判過程中,英方提議的措辭為“主權(quán)移交”(transferofsovereignty),表示在1997年前香港主權(quán)屬于英國、此后則屬中國。在中方看來,自《南京條約》起中國從未喪失主權(quán),因而最初提議使用“收回主權(quán)”(recoversovereignty),最終確定的措辭是“恢復(fù)行使主權(quán)”(resumetheexerciseofsovereignty),以表明過去對(duì)于香港的主權(quán),中國只是未行使而非喪失;聯(lián)合聲明第二條的措辭也更表明了中國政府的立場(chǎng),在中方的堅(jiān)持下,“交還”一詞使用的是“restore”,“因?yàn)椤畆estore’意味著把本來不屬于自己的東西交還,也就是說,英方一直是非法治理香港”。三、中央對(duì)香港的“治權(quán)”是什么?通過上述論述,至少在香港、澳門問題上,國家管治權(quán)中領(lǐng)土管轄權(quán)和統(tǒng)治(治理)權(quán)不存在分離,均由國家擁有,并由主權(quán)者的代表即中央政府來行使。有人認(rèn)為,香港回歸以來發(fā)生的有關(guān)爭(zhēng)議,尤其是有關(guān)“居港權(quán)”的爭(zhēng)議、行政長(zhǎng)官辭職后補(bǔ)選的行政長(zhǎng)官的任期的爭(zhēng)議、政制發(fā)展“五部曲”以及有關(guān)全國人大常委會(huì)釋法是否干預(yù)特別行政區(qū)高度自治等爭(zhēng)議,均源自“主權(quán)治權(quán)的分歧”?！栋灼钒l(fā)布之后,香港也有人系統(tǒng)地提出主權(quán)與治權(quán)分離、主權(quán)不能干預(yù)治權(quán)的主張。主要觀點(diǎn)如下:1.認(rèn)為主權(quán)與治權(quán)分離是中央與特別行政區(qū)關(guān)系的事實(shí)狀態(tài)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,“英國政府把主權(quán)和治權(quán)歸還中國大陸時(shí),原先英國要求保留治權(quán),可見主權(quán)和治權(quán)分割的性質(zhì)。而后大陸政府答應(yīng)以高度自治形式,把治權(quán)交給香港人民自己管理,即實(shí)行高度自治,內(nèi)部事務(wù)由香港管理。從而變成主權(quán)在大陸,治權(quán)在香港的主權(quán)與治權(quán)分割的事實(shí)?！?.認(rèn)為在基本法的架構(gòu)中,高度自治權(quán)就是特別行政區(qū)自己管理的治權(quán),中央政府沒有干涉治權(quán)的權(quán)力。這種觀點(diǎn)認(rèn)為:“基本法第2條規(guī)定,香港高度自治,享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán),實(shí)質(zhì)就是管理權(quán)在香港也就是治權(quán)在香港。加上香港原有港幣、區(qū)疆、人口、特別護(hù)照和警察等,是一個(gè)什么也沒有少的具備可以自己管理香港的治權(quán)。從這個(gè)條款規(guī)定,代理主權(quán)的中央政府沒有干涉治權(quán)的權(quán)力,即主權(quán)和治權(quán)分割。基本法第12條清楚寫明,香港享有高度自治權(quán)的地方政府,即是一個(gè)擁有獨(dú)立治權(quán)的香港,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了主權(quán)不可干預(yù)治權(quán)的事實(shí)即主權(quán)與治權(quán)分割?！?.認(rèn)為在基本法中,中央政府的權(quán)力只有外交和防務(wù),沒有管理特別行政區(qū)的權(quán)力。這種觀點(diǎn)認(rèn)為:“基本法第12條上下級(jí)關(guān)系、13條外交、14條防務(wù)、15條任命授權(quán)關(guān)系,這些條款清楚表明人大委托中央政府管理香港的范圍只限于外交和防務(wù)。即中央政府的代理權(quán)只有外交和防務(wù)。代理主權(quán)的中央政府的權(quán)限只有外交和防務(wù),并不涉及香港的治權(quán)。人大沒有把治權(quán)交給中央政府代理,使中央政府沒有管理香港的權(quán)力,這是主權(quán)與治權(quán)分割最好的依據(jù)。基本法第16、17、18、19條強(qiáng)調(diào)了香港的治權(quán)范圍和不受大陸法律的干擾,從而保障了香港獨(dú)立的治權(quán),即香港的治權(quán)不受代理人中央政府的干預(yù)。以上不干預(yù)法律的規(guī)定,使主權(quán)與治權(quán)更進(jìn)一步地強(qiáng)調(diào)了分割開的事實(shí)。”4.這種觀點(diǎn)的理論依據(jù)是:“在共和立憲制度下,主權(quán)與治權(quán)分割是最清楚的,有主權(quán)就沒有治權(quán),有治權(quán)就沒有主權(quán),已經(jīng)成為君主立憲和共和立憲的共同點(diǎn)。”進(jìn)而提出高度自治權(quán)是“香港人民的權(quán)力”:“依據(jù)基本法第21條,不管是主權(quán)還是治權(quán)香港人民都有參與管理的實(shí)權(quán)。因此,對(duì)治權(quán)來說,即對(duì)香港基本法所論述的高度自治,維護(hù)香港的獨(dú)立自主的治權(quán)是香港人民的權(quán)力?！鄙鲜鲇^點(diǎn),集中體現(xiàn)這樣一種對(duì)“一國兩制”和基本法的歪曲理解:主權(quán)在中央,“治權(quán)”在香港;中央僅行使外交和防務(wù)權(quán),不擁有香港的“治權(quán)”,也不能干預(yù)香港的“治權(quán)”。其目的在于試圖消解《白皮書》提出的“中央全面管治權(quán)”。所以,從主權(quán)與治權(quán)分離出發(fā),到主權(quán)與治權(quán)的分割,最后可能就是主權(quán)不能干預(yù)治權(quán)。從這個(gè)意義上說,主權(quán)與治權(quán)的分離有可能成為“不得干預(yù)論”“分離論”的理論基礎(chǔ)。這是需要高度警惕的。那么,“治權(quán)”是什么呢?“治權(quán)”一詞不是正式的法律概念,在中國,最早提出“治權(quán)”的是孫中山,指的是政府治理國家的權(quán)力,亦稱政府權(quán)。按照“高度自治權(quán)”等同于“治權(quán)”的邏輯,那么,“一國兩制”、中央與特別行政區(qū)的關(guān)系就化解為主權(quán)與高度自治權(quán)的關(guān)系,也就是主權(quán)與“治權(quán)”的關(guān)系:中央行使主權(quán),特別行政區(qū)行使高度自治權(quán)即“治權(quán)”。這樣,在特別行政區(qū),主權(quán)與“治權(quán)”就存在分離的事實(shí)狀態(tài)。應(yīng)該說明的是,在現(xiàn)實(shí)層面,主權(quán)需要治權(quán)具體方面的支撐,主權(quán)大于治權(quán),治權(quán)支撐主權(quán);主權(quán)失去治權(quán)的支撐,就會(huì)被架空;治權(quán)如果失去主權(quán)的背書,就會(huì)不法作為。治權(quán)對(duì)于社會(huì)生活,對(duì)于政治導(dǎo)向產(chǎn)生巨大作用,能夠讓人民切身感受,在現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域,治權(quán)的有效性遠(yuǎn)大于主權(quán)。為此,需要尋找“治權(quán)”這一說法在中國政府解決港澳問題的歷史進(jìn)程中所面對(duì)的本來的含義。正如前述,所謂“主權(quán)與治權(quán)分離”其實(shí)源自中英談判中英方提出的“以主權(quán)換治權(quán)”的說法。究其本源,英方的這個(gè)方案,來自于原港英當(dāng)局兩局非官守議員的意見,即“將所有土地(割讓和租借的兩種土地——筆者注)的主權(quán)歸還中國,用來換取英國在整個(gè)香港保持原有的治權(quán)”,正是因?yàn)榭吹搅酥螜?quán)屬于主權(quán)、且與主權(quán)不可分割的屬性,中方才不至于掉入英方所設(shè)的“主權(quán)陷阱”:也就是說,如果按照英方的主張,中方只收回了領(lǐng)土所有權(quán),而喪失了領(lǐng)土的占有權(quán)和使用權(quán),因此,治權(quán)與主權(quán)不是對(duì)應(yīng)性概念,治權(quán)是主權(quán)下位的概念。如果要使用主權(quán)與治權(quán)這一對(duì)范疇,那么,在主權(quán)與“治權(quán)”的關(guān)系上,主權(quán)是“治權(quán)”的前提,是“治權(quán)”的依據(jù)和合法性來源,“治權(quán)”是實(shí)現(xiàn)主權(quán)的途徑,主權(quán)體現(xiàn)于“治權(quán)”;因此,主權(quán)與“治權(quán)”不可分割,同時(shí)主權(quán)高于“治權(quán)”,“治權(quán)”服從于主權(quán),不能凌駕于主權(quán)之上。進(jìn)一步分析,如果說國家對(duì)香港、澳門恢復(fù)行使主權(quán)包括了領(lǐng)土管轄權(quán)和統(tǒng)治(治理)權(quán)在內(nèi),那么,中央通過兩個(gè)基本法授予特別行政區(qū)高度自治權(quán),是否就意味著中央從英國、葡萄牙手里拿回了領(lǐng)土管轄權(quán)和統(tǒng)治(治理)權(quán),然后通過高度自治權(quán)的授予,使得特別行政區(qū)擁有“治權(quán)”,而中央政府則不再擁有并不得干預(yù)了呢?這就涉及“治權(quán)”的性質(zhì)。在中英談判中涉及的“治權(quán)”實(shí)際就是國家管治權(quán),屬于主權(quán)的行使。在有關(guān)香港、澳門管治權(quán)問題上,就是治權(quán)歸屬于主權(quán),治權(quán)與主權(quán)不可割裂,主權(quán)體現(xiàn)于治權(quán)。鄧小平指出:“我們解決香港問題的立場(chǎng)是完全合情合理的。我國政府在恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán)之后,有權(quán)在香港駐軍,這是維護(hù)中華人民共和國領(lǐng)土的象征,是國家主權(quán)的象征,也是香港穩(wěn)定和繁榮的保證。請(qǐng)代表和委員們充分相信,只要按照我國政府的政策辦事,香港問題是會(huì)得到圓滿解決的,真正愛國的、愛香港的人是不會(huì)失望的?！?997年中國政府恢復(fù)行使的是包括治權(quán)在內(nèi)的完整主權(quán),這是中國政府對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)的內(nèi)在含義,也是客觀的政治和法律事實(shí)。四、高度自治權(quán)的概念及性質(zhì)在憲法和兩部基本法框架內(nèi),高度自治權(quán)不能等同為“治權(quán)”,因此,在國家管治權(quán)統(tǒng)一方面,我們也堅(jiān)決反對(duì)“主權(quán)與治權(quán)”兩權(quán)分離的主張。對(duì)此,我們可以從國家管治權(quán)的三個(gè)要素——即在人民、領(lǐng)土管轄權(quán)和統(tǒng)治(治理)權(quán)方面來分析高度自治權(quán)的屬性。從人民這一要素來看,主權(quán)者在終極意義上是人民,在法律意義上是全國人大。從領(lǐng)土管轄權(quán)來看,香港、澳門均為中華人民共和國不可分離的部分,這是兩部基本法在第1條所作的莊嚴(yán)宣示?；痉ㄒ裁鞔_規(guī)定,“特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源”屬于“國家所有”。這是國家對(duì)特別行政區(qū)領(lǐng)土管轄權(quán)在法律上所有權(quán)的體現(xiàn)。從地上、地下、水域來看,特別行政區(qū)區(qū)域上空,屬于國家的領(lǐng)空(正因?yàn)槿绱?國家擁有在香港的空域劃設(shè)“禁飛區(qū)”的權(quán)力);特別行政區(qū)區(qū)域內(nèi)的水域,屬于國家的內(nèi)水,特別行政區(qū)區(qū)域鄰近海域,屬于國家的領(lǐng)海,其毗連區(qū)屬于國家主權(quán)管轄之下。盡管基本法授權(quán)特別行政區(qū)政府對(duì)其境內(nèi)的土地和自然資源負(fù)責(zé)管理、使用、開發(fā)、出租、批給并取得收益,但僅僅是法律上所有權(quán)人對(duì)使用權(quán)人的一種授權(quán)。在這里,有學(xué)者敏銳地發(fā)現(xiàn)該條欠缺“高位領(lǐng)土權(quán)”的規(guī)定,從統(tǒng)治(治理)權(quán)來看,香港、澳門均為中華人民共和國不可分離的部分,也就表明,對(duì)港澳的統(tǒng)治權(quán)屬于國家?；痉ㄒ?guī)定,特別行政區(qū)是直轄于中央政府的擁有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域。這是在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式中對(duì)地方行政區(qū)域管理的一種形式,即國家管治權(quán)在特別行政區(qū)實(shí)施的一種形式。國家通過對(duì)全國劃設(shè)不同層級(jí)的地方區(qū)域來實(shí)施統(tǒng)一管治,例如省級(jí)地方、州市級(jí)地方、縣區(qū)級(jí)地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)地方,這種行政區(qū)域劃分體現(xiàn)的就是單一制國家結(jié)構(gòu)形式。在中央直轄的地方中,有直轄市、直轄的特別行政區(qū)。直轄即直接管轄,表明中央對(duì)特別行政區(qū)的直接管治。同時(shí),直轄也說明特別行政區(qū)與其他地方行政區(qū)域的關(guān)系,也就是說,特別行政區(qū)不隸屬于任何省、區(qū)、市、縣,那么,在中央根據(jù)憲法、基本法的規(guī)定對(duì)特別行政區(qū)直接行使權(quán)力的同時(shí),為什么又要授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)呢?主權(quán)理論強(qiáng)調(diào)主權(quán)不可轉(zhuǎn)讓,那么,授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)是不是涉及主權(quán)的轉(zhuǎn)讓?在這里,我們暫先不討論高度自治權(quán)授權(quán)理論背后的歷史因素,而是回到高度自治權(quán)的本源來進(jìn)行分析。高度自治權(quán)一詞涉及“高度”“自治”及“權(quán)”三個(gè)概念。首先,我們分析一下高度自治權(quán)中的“權(quán)”。在法學(xué)理論中,任何“權(quán)”只有在法律關(guān)系中討論才有意義,因此,這里的“權(quán)”所處的法律關(guān)系就是我們分析高度自治權(quán)的前提。在憲法、基本法的關(guān)系中,高度自治權(quán)存在國家與地方、中央與特別行政區(qū)公權(quán)力機(jī)關(guān)、內(nèi)地各地方與特別行政區(qū)、特別行政區(qū)之間以及高度自治權(quán)之間、特別行政區(qū)與轄區(qū)內(nèi)居民(或人)的關(guān)系。在上述關(guān)系中,就國家與地方、中央與特別行政區(qū)、內(nèi)地各地方與特別行政區(qū)而言,是一種公法上具體職權(quán)的劃分;就特別行政區(qū)之間,是法律上地方區(qū)域管轄權(quán)的設(shè)立;就高度自治權(quán)各項(xiàng)權(quán)力之間而言,是特別行政區(qū)行政、立法、司法三部分公權(quán)力機(jī)關(guān)的具體職權(quán)的劃分;就特別行政區(qū)與轄區(qū)內(nèi)居民的關(guān)系而言,則是公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)轄區(qū)的管理關(guān)系。這樣,在上述所有法律關(guān)系中,高度自治權(quán)中的“權(quán)”,實(shí)質(zhì)上是公法上具體的職權(quán),是公權(quán)力,而不是“權(quán)利”。如果將其視為“權(quán)利”,那么,特別行政區(qū)就成為“權(quán)利主體”,從而成為法律關(guān)系上的“主動(dòng)主體”,而國家、中央政府乃至全國其他各地方,就成為被“約束”的“被動(dòng)主體”,這個(gè)結(jié)論就荒謬了。其次,“自治”是什么意思?“自治”的本意是自主管理,或者是自我管理。再來看“高度”一詞。從詞義上看,高度是程度比較高,是在內(nèi)地各地方與特別行政區(qū)之間,中央授予特別行政區(qū)進(jìn)行地方事務(wù)管理的職權(quán)要大于中央授予全國其他地方的職權(quán),全國其他地方對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的管理沒有特別行政區(qū)那樣多的權(quán)限,也沒有制定在轄區(qū)內(nèi)生效的法律的權(quán)力(地方性法規(guī)不能違反憲法、法律和行政法規(guī)),更沒有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。在中英談判中,英方曾提出“最高限度”的自治來指稱“高度自治”。對(duì)此,鄧小平曾經(jīng)指出,“高度自治是有限度的,我們不贊成完全自治的提法,自治不能沒有限度,既有限度就不能完全”。當(dāng)時(shí)英方提出的這種“最高限度(或程度)自治”很可能超越國家管治權(quán),成為“治權(quán)”的另外一種表述而變成“完全自治”,這當(dāng)然就被中方所拒絕。從上述分析來看,“高度自治權(quán)”其實(shí)就是國家授予特別行政區(qū)的、較全國其他地方而言擁有程度較廣、范圍較多的對(duì)地方性事務(wù)的處理權(quán)。中央與特別行政區(qū)之間的關(guān)系在本質(zhì)上屬于依法行使職權(quán)的公法上的法律關(guān)系。五、保障國家管治權(quán)在特別行政區(qū)的統(tǒng)一在法律上,有權(quán)力就有責(zé)任,有職權(quán)的賦予就同時(shí)有職責(zé)的承擔(dān)。正是由于授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)是國家對(duì)特別行政區(qū)的管治權(quán)的一種實(shí)施方式,所以,高度自治權(quán)的行使在保障國家管治權(quán)統(tǒng)一方面就理所當(dāng)然地具有“憲制”責(zé)任。首先,根據(jù)憲法,作為被授予高度自治權(quán)的特別行政區(qū)具有維護(hù)國家憲法尊嚴(yán)、保證國家憲法實(shí)施的職責(zé)。國家憲法在序言最末一句規(guī)定:“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果,規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù),是國家的根本法,具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”其中,“全國各族人民”就包括特別行政區(qū)的中國公民;“一切國家機(jī)關(guān)”就包括特別行政區(qū)的行政、立法、司法三部分的公權(quán)力機(jī)構(gòu);“各社會(huì)團(tuán)體”“各企業(yè)”也包括特別行政區(qū)的團(tuán)體和企業(yè)。根據(jù)憲法第31條,特別行政區(qū)不實(shí)行憲法有關(guān)社會(huì)主義的制度和政策,全國人大制定的基本法所規(guī)定的特別行政區(qū)制度和政策,在特別行政區(qū)具有優(yōu)先適用的地位,維護(hù)憲法的尊嚴(yán)和保證憲法的實(shí)施,關(guān)鍵是保障國家管治權(quán)在特別行政區(qū)的統(tǒng)一。國家通過憲法和基本法授予中央直接行使的職權(quán)、授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)以及授予中央對(duì)高度自治權(quán)行使的監(jiān)督權(quán),來實(shí)現(xiàn)對(duì)特別行政區(qū)的國家管治權(quán),因此,在保障國家管治權(quán)統(tǒng)一方面,不僅是中央的職責(zé),也是特別行政區(qū)的職責(zé)。授權(quán)的本意決不是授予被授權(quán)者主張分離或?qū)沟臋?quán)力,否則授權(quán)就會(huì)變更、收回甚至取消。因此,在特別行政區(qū),確保國家管治權(quán)的統(tǒng)一就極其重要。在基本法的條文中,體現(xiàn)出高度自治權(quán)的行使始終不能脫離國家管治權(quán)。例如,在香港基本法總共160個(gè)條文和三個(gè)附件中,含有“國家”一詞的條文有22處、含有“中華人民共和國”一詞的條文有40處、含有“中國”的條文有27處,含有“全國人民代表大會(huì)”的條文有32處,含有“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”的條文有16處,含有“中央人民政府”的條文有49處,含有“