環(huán)境政策評估

環(huán)境政策評估概要本章介紹環(huán)境政策評估的發(fā)展歷史、理論基礎和方法學。環(huán)境政策評估是在公共政策評估的基礎上發(fā)展而來的，其理論和方法都根源于公共政策評估。作為一項重要的環(huán)境管理手段，環(huán)境政策評估可以對環(huán)境政策的制定和執(zhí)行情況及時做出評價，并為決策者提供改進建議。教學目標了解環(huán)境政策評估的概念、類型和要素了解評估理論發(fā)展歷史和反應式評估的主要特點掌握環(huán)境政策評估的程序和主要方法熟知環(huán)境政策評估的理論和實踐發(fā)展第一節(jié)環(huán)境政策評估理論不論何種體制國家，公共事務問題發(fā)生，都需要政府制訂政策或采取對策，經由相關機構負責政策執(zhí)行以解決問題。政策是國家為解決某一問題所采取的一系列控制、管理、調節(jié)措施的綜合，代表了一定時期內國家權力系統(tǒng)或決策者在這一問題上的意志、取向和能力。政策評估是政策邏輯過程的重要環(huán)節(jié)。政策的邏輯過程主要涉及問題的認定、方案規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行與政策評估。通常來說，政策的制定(包括問題的認定、方案規(guī)劃和政策合法化)明確了一定時期內計劃實現(xiàn)的目標以及為實現(xiàn)這一目標將投入的資源和采取的措施，政策的實施則是這些目標和措施的具體化過程，而政策實施后的真正效果如何，必須進行全面和系統(tǒng)的評估，以便采取最佳決策和進行適當調整。應當說，任何一個完整的政策過程都必須包含政策評估環(huán)節(jié)，盡管在現(xiàn)實中這一環(huán)節(jié)經常被忽略。一、政策評估的概念和類型(一)政策評估的概念國內外學者對政策評估有著不同的定義：Rossi等(1982)認為政策評估“有系統(tǒng)地應用社會科學研究程序，用以評價社會問題解決方案的規(guī)劃過程、執(zhí)行和效用結果”。L.W.Koenig認為政策評估是“利用社會科學研究方法與廣泛資料，從事政策目標達成程度與成敗原因的研究”。Anderson(1975)認為政策評估是“對有關政策的內容、執(zhí)行、效果的評價活動”。吳定(2003)認為政策評估是“利用科學方法與技術，有系統(tǒng)地收集相關信息，評價解決公共問題方案的規(guī)劃、執(zhí)行過程與結果或影響的一系列活動”。張國慶(2004)認為政策評估是“依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效果做出判斷，檢測政策效益、效率、價值，確定某項政策優(yōu)劣成敗及其原因的活動”。綜合以上國內外學者對政策評估的定義，政策評估應是：系統(tǒng)地收集資料；2.以社會科學的研究方法進行研究；3.檢查資源分配的妥當性；4.評估相關政策是否有效及其產生的影響；5.提出執(zhí)行政策的修正、持續(xù)和終止等評估結果意見?；谏鲜龆x，政策評估包括以下主要內涵：政策評估的對象為足以影響社會發(fā)展的公共政策與計劃，私營部門的計劃不包括在內；政策評估的執(zhí)行者包括官方與非官方的評估者，前者如國會、行政部門特設委員會；后者如利益團體、政策分析專家與傳播媒體；政策評估采用多元的科學研究方法，一類為以實驗設計為主軸的量化方法，如社會指標、回歸分析、民意調查等量化方法；一類為以自然調查為主軸的定性方法，如現(xiàn)場調查、專家意見等；政策評估的內容包括政策產出與結果兩方面。(二)政策評估的類型政策評估的對象十分廣泛，可以涵蓋公共政策能夠涉及的所有社會問題。按照評估對象的不同，可以分為政治政策評估、經濟政策評估、科技政策評估、文教政策評估和環(huán)境政策評估。政治政策評估：是指對國家制定的涉及政權維護、政黨建設、軍事、民族、外交等方面的政策進行的評估，這一類型的政策評估在我國尚未開展。經濟政策評估：是指對國家為規(guī)范經濟活動和調節(jié)經濟領域內的各種關系而制定的政策進行的評估。經濟政策可以分為宏觀和微觀兩個層次，涉及農業(yè)、工業(yè)、金融、財政、貿易、房地產等方面。經濟政策評估是目前開展最為廣泛的政策評估類型?？萍颊咴u估：是指對國家為促進和調節(jié)科學技術發(fā)展而制定的基本準則和規(guī)范進行的評估。文教政策評估：是指對國家制定的文教事業(yè)規(guī)劃、發(fā)展方向和指導原則進行的評估。文教政策包括文化政策和教育政策兩個方面。環(huán)境政策評估：是指對國家為保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標而制定的政策進行的評估。由于環(huán)境問題的特殊性，環(huán)境政策評估往往需要和其他類型的政策評估結合進行。環(huán)境政策評估是本章的主要內容，將在下一部分展開闡述。二、政策評估理論的發(fā)展每項專業(yè)領域都需要獨特的知識基礎，對政策評估而言，評估理論就是知識基礎。雖然說最早對評估理論的研究可以追溯到17世紀，但是評估理論的全面發(fā)展始于20世紀初。自此以后，評估理論呈現(xiàn)出多元發(fā)展趨勢，學者間對于政策評估理論幾乎無法取得具體共識，甚至有相互批判情形。根據(jù)ThomasKuhn(1970)的范式(Paradigm)觀念，評估理論研究的發(fā)展可以依據(jù)其三個不同方面的表現(xiàn)加以分析，即：地點：范式所發(fā)生的制度重點何在？焦點或論題：范式所關切的問題何在？

方法或途徑：范式的研究方法何在？根據(jù)這一分析體系，Egon&Lincoin(1989)在其《第四代評估》一書中將評估理論的發(fā)展按照理論基礎、評估者角色、主要任務和評估活動的不同，區(qū)分為測量式、描述式、判斷式和反應式四代，如表6-1所示。表6-1.政策評估理論演變時間理論基礎評估者角色主要任務評估活動第一20世紀初至實證論范技術人貝對政策執(zhí)運用適當測量工具，有系代評第一次世界式行結果進統(tǒng)地收集資料進行評估估大戰(zhàn)結束行測度第二第一次世界實證論范扌田述者對政策執(zhí)對已執(zhí)行的政策方案，依代評大戰(zhàn)以后到式行結果進據(jù)預期的特定目的，描述估1957年行描述其結果的優(yōu)劣第三1957年一實證論范判斷者對政策執(zhí)依據(jù)被評估者內在本質、代評1980年式行結果進外在前因后果兩項價值,估行判斷判斷被評估者好壞1980年一現(xiàn)自然論范技術人貝、強調結合綜合考慮政治、社會、文第四在式扌田述者、判評估人員化及前因后果相關的所代評斷者、調停與利益相有因素;重視評估過程及估者、協(xié)力者、關者，在彼結果公平性與公正性變化推動者此協(xié)商中角色進行評估一)第一代評估：測量式評估(Measurement)測量式評估的執(zhí)行者是技術人員，主要任務是運用測量工具測量相關指標的值，并將測量值作為評估結果。測量式評估起源于20世紀初美國學校對學生掌握所學知識的程度，而進行的口頭或者書面的測試，一個比較經典的案例是Rice(1897)拼寫測試。Rice為了批評當時美國多數(shù)學校將學生的大部分時間用于學習拼寫等基礎知識，而忽視美術、音樂等其他課程的這一方法，設計了一份拼寫測試題，在分布于不同地域的學校中讓學生作答。隨后他將不同學校學生的得分情況和花費在拼寫學習上的時間進行分析，發(fā)現(xiàn)二者之間沒有任何相關性，從而證明了他的批評是正確的。測量式評估執(zhí)行過程簡單，評估結果也非常直觀和便于比較。但是，測量式評估要求評估者充分掌握評估對象涉及的技術知識和可能使用的測量方法，以便于所有與評估有關的指標都得到測量。如果沒有現(xiàn)成的測量方法，評估者必須有自創(chuàng)方法的能力。因此，測量式評估存在很大局限性，并不是最有效的評估方法。第二代評估：描述式評估(DescriptionEvaluation)描述式評估的執(zhí)行者主要起到對目標完成情況的描述作用，即預先設定已執(zhí)行政策方案期望達到的目標，通過搜集相關信息，評價不同目標的完成情況，作為評估結果，本質上是一種注重結果的終結性評價。描述式評估被早期的政策評估理論研究者普遍接受，比如公共政策學科的創(chuàng)始人之一Lasswell(1963)就認為，政策是“一項含有目標、價值與策略的大型計劃”，其基本功能是針對目標、采取行動和解決問題，達到預期目標才是政策的真正目的，因而政策評估的核心應當是對政策目標完成程度的評價。描述式評估理論同樣起源于教育評估領域，最早由教育評估之父Tyler在第一次世界大戰(zhàn)結束后主導的“八年研究”課程實驗中提出，因而又稱“泰勒模式(TylerMode)”。在執(zhí)行描述式評估時，首先確定政策方案的目標并進行分類，然后對每個目標加以定義和表述，構建產生預期目標的情境，隨后確定并執(zhí)行信息取得方案，最后根據(jù)獲取的信息描述各目標的完成情況，并提出修改建議。描述式評估以政策目標為中心，邏輯結構清晰，計劃性和可操作性都很強。該評估模式對每一預期目標都有評估結果，便于政策方案的改進。但是，描述式評估過分強調目標評價，對目標自身的合理性考慮較少。同時，該評估模式只重視結果評價，政策方案的執(zhí)行過程以及目標以外的效果往往被忽視，因而無法真正全面地表述政策方案的執(zhí)行效果。第三代評估：判斷式評估(JudgementEvaluation)顧名思義，判斷式評估者需要對政策方案執(zhí)行情況的優(yōu)劣進行判斷。判斷式評估的產生主要因為第二代評估(描述式)存在明顯的缺陷：在政策方案執(zhí)行完畢以前評估無法開展，而此時發(fā)現(xiàn)問題往往為時已晚。特別是1957年蘇聯(lián)成功發(fā)射人類歷史上第一顆人造衛(wèi)星“Sputnik”后，其他國家政府和評估理論研究者紛紛認識到目標導向式評估的嚴重不足，阻礙了教育水平提升和人才培養(yǎng)，從而希望評估者能依據(jù)外部標準而不是內部資源對政策方案的執(zhí)行成效進行判斷。WorthenandSanders(1973)在其《教育評估理論和實踐》一書中認為，“描述”和“判斷”是政策評估兩個同等重要的基本手段，如果說專家和研究者熱衷于“描述”政策方案的環(huán)境和完成情況，而評估使用者更傾向于對政策方案實施效果的優(yōu)缺點進行判斷或者分級。判斷式評估改變了以往評估模式機械地測量相關指標(第一代)的缺點或者職能在政策方案完成后才能進行評估(第二代)的局限，而且評估結果更為全面，便于決策者使用，創(chuàng)造了全新的面向決策的評估模式。但是，判斷式評估的缺點同樣明顯：首先，政策目標本身的合理性也成為了評估對象，無形中增加了評估工作的復雜性；其次，判斷必須基于不受評估者價值取向影響的科學的標準，而在現(xiàn)實中評估者的態(tài)度是不可能完全一致的；再次，判斷式評估要求評估者作為判斷者，而現(xiàn)實中經常出現(xiàn)的情況是評估者由于能力不足，或者受到外部因素和利益關系的影響無法進行客觀公正的判斷。因此，判斷式評估仍然不是最令人滿意的評估模式。（四）第四代評估：反應式評估（ResponsiveEvaluation）如上所述，前三代評估存在管理主義傾向過重，無法調和價值多元主義，以及過分依賴科學調查的缺陷。因此，在1980年以后，評估理論研究者又提出了新的評估模式和理念。Stake（1975）率先提出，評估不應當以預定的目標或假設為出發(fā)點，強調“不應迎合部分人的胃口而只提供有利的信息，也不應該認為只有外部權威所關心的問題才值得討論”，而是以問題作為評價的出發(fā)點，通過評價與被評價各方面人員之間的持續(xù)不斷的“對話”，了解利益相關方的看法，對政策方案做出修改，對大多數(shù)人的愿望做出應答。這是因為：政策方案的利益相關方是必須承受風險的人群；政策方案的利益相關方是可能被利用或被剝奪權力的人群；政策方案的利益相關方是評估資訊的應用者；政策方案的利益相關方可以拓展評估調查的范圍；政策方案的利益相關方可以發(fā)揮教育的功能。Patton（1990）也認為，過去的評估為量化的范式，強調評估者本身對于測量、統(tǒng)計分析與實驗設計等量化方法的客觀運用，被評估者絕對不能參與政策的評估。而整個社會是彼此互動關系，某一要素變動必定會影響整體社會變動，最終產生不同的效果。因此，評估過程應當將利益相關方包括在內。在這些模式和理念的基礎上，逐漸誕生了第四代評估：反應式評估。反應式評估的主要特點包括兩個方面：應答式的評價聚焦模式和建構主義評估方法。應答式的評價聚焦模式是指，在確定評估參數(shù)和邊界時不再單獨注重指標、政策目標或者決策需要，而重視對于利害相關方內心感受的反應。所謂內心感受是利益相關方的需求（claim）、擔憂（concern）與議題（issue）。與之前的評估模式相比，應答式的評價聚焦模式將利益相關方包括在內，而且花費在這一環(huán)節(jié)的時間和資源的比例更大。這是反應式評估區(qū)別于其他評估模式的最主要特點。建構主義評估方法是指，不同利益相關方不是在各自價值建構體系內孤立地提供做出評估結論所依據(jù)的信息和數(shù)據(jù)，而是在評估者的協(xié)調和引導下，考慮和處理其他相關方的建構體系，通過對話在所有需求、擔憂和議題上達成共識，作為評估依據(jù)。反應式評估的合理之處在于評價目標反映了與被評價者有關的各方面人員的需要，充分考慮了多元化的價值觀體系；評價方法強調自然條件下的觀察、訪談和定性描述等，但也不否定測驗，促進了定性與定量結合，能有效地做出價值判斷，并能及時得到反饋。但是，應答評價模式因其評價設計和實施的復雜性，要耗費大量的人力、物力和財力，使許多評價者望而卻步，而且由于它注重參與評價的人的主觀認識，一定程度上忽視了客觀存在對評價結果的制約，因而夸大了人的主觀能動性。因此，反應式評估理論仍然需要進一步改進。三、環(huán)境政策評估理論框架（一）環(huán)境政策評估的概念如上所述，環(huán)境政策是國家為保護環(huán)境而制定的公共政策，包括法律、條例、辦法、解釋和通知等，而環(huán)境政策評估是針對環(huán)境政策進行的評估，是政策評估活動在環(huán)境保護領域內的拓展。對一項環(huán)境政策進行評估不僅要做出對政策執(zhí)行績效的判斷，而且還要分析政策執(zhí)行結果好或者壞的原因，找出影響政策執(zhí)行結果的因素，提出對被評估政策的修改建議，或者作為以后制定相關環(huán)境政策的有用借鑒。結合政策評估的概念和環(huán)境問題的特殊性，我們采用宋國君等（2003）對環(huán)境政策評估的定義：環(huán)境政策評估是“評估人員利用各種社會研究方法和技術，系統(tǒng)地收集與環(huán)境政策的制定、執(zhí)行、檢測等相關的信息，依據(jù)既定的標準，按照一定的程序，對這些信息進行分析，對政策過程的效益、效率、社會公平性及公眾回應程度進行評估，加以判斷，并根據(jù)評估結果給出有價值的政策建議，從而促進環(huán)境政策更有效地發(fā)揮預期的作用”。長期以來，人們只顧無休止地制訂、頒布這樣或那樣的環(huán)境政策，對環(huán)境政策的效果如何，所知甚少，缺乏關心。這種狀況固然有體制的原因，但也與人缺乏對環(huán)境政策評估重要性的認識有密切的關系。事實上，環(huán)境政策評估對于改進環(huán)境政策制訂系統(tǒng)，克服環(huán)境政策運行中的弊端和障礙，增強環(huán)境政策的活力和效益，提高環(huán)境政策水平具有重要作用。環(huán)境政策評估的開展還有利于推動社會環(huán)境影響評價、戰(zhàn)略環(huán)境影響評價和可持續(xù)發(fā)展影響評價。環(huán)境政策評估與社會環(huán)境影響評價、戰(zhàn)略環(huán)境影響評價和可持續(xù)發(fā)展影響評價都有相當?shù)闹丿B部分，甚至在一定的條件下可以互相轉化，只是評估對象限于環(huán)境政策而已。社會環(huán)境影響評價是為了減免或補償對社會環(huán)境的不良影響，甚至是改善社會環(huán)境質量，在待建項目或計劃、政策實施之前，對影響區(qū)及周圍區(qū)域社會環(huán)境可能受到的影響的作用機制、過程、趨勢等進行系統(tǒng)的綜合預測與評估，并據(jù)此提出評判意見和預防措施的一整套理論、方法和手段。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是環(huán)境影響評價原則在宏觀戰(zhàn)略層次上的應用，是環(huán)境影響評價從微觀到宏觀的戰(zhàn)略轉移，具體是指對法規(guī)、政策、規(guī)劃和計劃的實施可能對環(huán)境帶來的影響做出預測與評估。（二）環(huán)境政策評估類型根據(jù)評估執(zhí)行的時間進行分類是目前應用最廣泛的政策評估分類方法，國內外學者做了大量的研究工作。雖然不同學者的分類方法各有不同，但是總體上講，根據(jù)評估執(zhí)行時間可以將政策評估分為三類，即預評估（或事前評估）、執(zhí)行評估（或事中評估）與結果評估（事后評估），分別代表在政策規(guī)劃期間、政策執(zhí)行期間和政策執(zhí)行后進行的評估活動。預評估：環(huán)境政策實施前評估，指評估者對政策方案規(guī)劃階段進行的評估。預評估包含三項工作：規(guī)劃評估、可評估性評估及修正方案評估。規(guī)劃評估是指對政策在規(guī)劃階段進行評估，以了解其政策目的、預期效益和預期影響?？稍u估性評估指針對某一政策是否值得評估進行事前鑒定的過程。修正方案評估指對政策方案進行修正后的可行性進行評估。執(zhí)行評估：與環(huán)境政策同步實施，指評估者對政策方案的執(zhí)行過程進行的評估，其主要目的在于了解執(zhí)行機關、人員、經費、程式、方法、技術等各層面是否妥當，不同部門合作是否順暢，是否需要對執(zhí)行方案作某種修正等。結果評估：環(huán)境政策實施后的評估，指評估者對政策方案的執(zhí)行結果進行評估。結果評估包括產出評估及影響評估兩方面評估。前者著重于評估政策措施的實施情況，即為實現(xiàn)政策目標而制定的手段是否得到充分實施。后者著重于評估政策方案對生態(tài)環(huán)境產生的影響，是對政策實際產生效果的評估?；旧希恳环N評估類型均有其特性與功能。決策者在進行環(huán)境政策評估時，除考慮資源、技術與時間外，仍應慎重選擇評估類型，使政策規(guī)劃或修正不致偏離目標。（三）環(huán)境政策評估架構要成功地開展政策評估實踐，不僅要了解其概念和類型，還需要深入剖析環(huán)境政策評估的架構。多數(shù)研究者認為，環(huán)境政策評估架構中有五種不同要素：環(huán)境政策評估者與當事人；環(huán)境政策評估對象；衡量標準；詳細資料收集方法；評估結論產生和使用方式。以下內容將對環(huán)境政策評估架構的這五個要素逐一進行介紹。1.環(huán)境政策評估者與當事人評估者就是執(zhí)行政策評估的專業(yè)的、獨立的外部評估人員。雖然政策評估沒有嚴格的資質要求，也就是說，任何被評估單位以外的人都可以成為政策評估者。但是，朱志宏（1995）認為，作為合格的環(huán)境政策評估者，需要具備兩個基本條件：一是擁有關于政策理論尤其是政策評估理論的足夠知識；二是擁有關于被評估環(huán)境政策方案和政策結果的足夠信息。因此，環(huán)境政策評估往往由專業(yè)人員執(zhí)行。由于環(huán)境問題跨領域、跨學科的特點，環(huán)境政策評估者的專業(yè)背景需要非常廣泛。環(huán)境政策評估的當事人就是直接或者間接參與環(huán)境政策過程的利益相關者，包括環(huán)境政策的制定者、執(zhí)行者、受控者和環(huán)境政策研究人員等。Guba&Lincoin（1981）將政策評估的利益相關者定義為代理人、受益者和受害者三大類，在環(huán)境政策領域中這些利益相關者分別是：（1） 環(huán)境政策的代理人，是制定、使用和實施環(huán)境政策的個人和組織，包括環(huán)境政策的制定者、政策實施所需資金的提供者、決定環(huán)境政策是否在當?shù)貓?zhí)行的決策者、環(huán)保設備提供者和參與政策實施的其他個人和組織；（2） 環(huán)境政策的受益者，是通過某項環(huán)境政策的實施得到好處的個人和組織，包括政策實施的直接受益者、間接受益者和計劃外受益者；（3） 環(huán)境政策的受害者，是因為環(huán)境政策的實施而使其利益受到損害的個人和組織，包括被政策排除在外、為環(huán)境政策的實施需要犧牲利益、受到政策副作用的負面影響以及因為政策實施可能導致利益受損的個人和組織。環(huán)境政策評估對象環(huán)境政策方案是環(huán)境政策評估的直接對象，其執(zhí)行情況是評估關注的焦點。環(huán)境政策除了具有公共政策的一般特點外，還有其特殊性：環(huán)境政策提供公共效益，環(huán)境政策包括復雜的技術問題，環(huán)境政策的周期較長，環(huán)境政策涉及多個部門。環(huán)境政策這些特殊性增加了環(huán)境政策評估的復雜性和難度。從縱向劃分，環(huán)境政策可分為總政策、各個部分或領域的基本政策以及各個部分或領域的具體政策，并由這三大層次的政策構成環(huán)境政策體系的整體。環(huán)境保護總政策，是從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略延伸出來的宏觀政策，是從高層次調控經濟-社會發(fā)展與資源開發(fā)利用、資源環(huán)境保護相互關系的總原則和行動綱領，并指導第二層次環(huán)境政策的制定和執(zhí)行。各個領域、各個部分的基本政策，是針對它們各自的現(xiàn)有矛盾、問題和未來發(fā)展需要而研究制定的行為基本準則、主要調控方式和手段，以實現(xiàn)環(huán)境保護總政策規(guī)定的目標。各個領域、各個部分的具體政策，是在環(huán)境保護總政策和（或）基本政策的指導、控制下而制定的要付諸于行動的具體政策規(guī)定，以體現(xiàn)并落實整個環(huán)境政策體系的誘導、約束和協(xié)調的功能，實現(xiàn)環(huán)境保護總政策和某一領域基本政策規(guī)定的目標。從橫向劃分，環(huán)境政策可分為環(huán)境經濟政策、環(huán)境技術政策和環(huán)境管理政策（內含環(huán)境社會政策）。環(huán)境經濟政策，在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的新形勢下，其主要調控對象是社會物質資料再生產過程（經濟再生產過程）和資源環(huán)境再生產過程（自然再生產過程）及兩者之間的協(xié)調問題，即兩者的結合部或兩者相互聯(lián)系、彼此作用的關系、過程和結果。其主要調控手段和政策目標，是通過稅收、費用、排污交易等經濟杠桿來調節(jié)經濟活動與自然資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，使經濟活動帶來的外部不經濟性（資源環(huán)境損失）降到最低限度直至消除。為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略服務的環(huán)境技術政策，是指在經濟能力許可的前提下，為適應多、快、好、省地協(xié)調經濟-社會發(fā)展與資源環(huán)境矛盾的科技手段及科學方法的集合。環(huán)境管理政策，包括強化環(huán)境監(jiān)督管理能力、提高管理效率、降低環(huán)境管理成本和調解污染者與污染受害者權益關系的政策，以及與國際環(huán)境管理政策和標準接軌等方面的政策。對環(huán)境政策的評估涉及環(huán)境政策的多方面內容，包括：（1）政策假設分析：評估政策的假設是否合理；（2）政策目標分析：指對政策目標的認定、澄清和建構，即環(huán)境政策是否有目標，目標優(yōu)先順序如何，目標的明確性、一致性、理想性如何；（3）標的對象分析：指對政策實施對象的認定，即目標團體對政策敏感度、鑒別度；（4）政策內容分析：指對政策的層面和涵蓋面及政策強度加以分析，政策的合法性、相關性、一致性、充足性和可行性如何等；（5）副作用分析：對政策產生副作用加以分析，包括機會成本的高低、機會效益的高低及環(huán)境政策副作用的大小。環(huán)境政策評估標準環(huán)境政策評估標準，是指環(huán)境政策評估人員為評估環(huán)境政策的影響或成敗，依據(jù)國家相關政策法規(guī)、被評估政策目標或者科學研究結果而設定的可供比較的指標或準則。從發(fā)展程度上講，現(xiàn)行的環(huán)境政策評估活動，特別是我國開展的環(huán)境政策評估，還停留在第二代（描述式）和第三代（判斷式）評估的階段，也即環(huán)境政策評估的產出是對某一個或一系列環(huán)境政策目標達成情況的評估或者執(zhí)行結果好壞的判斷。因此，進行環(huán)境政策評估前，必須先設定標準，據(jù)以衡量政策是否達成既定目標、產生預期影響等。對評估者而言，進行評估時最大的困難與挑戰(zhàn)，是如何在面臨多元社會現(xiàn)象中，找出一個基準作為判斷基礎。評估標準設定是否合理關系到能否客觀真實地評價政策實施情況。環(huán)境政策評估的標準一般包括：（1）適當性是指環(huán)境政策目標的價值如何、對社會是否合適以及這些目標所根據(jù)的假設的妥當性如何。如果目標不恰當，則即使政策執(zhí)行結果達到標準要求，仍然被視為失敗的政策，所以，適當性標準應優(yōu)先于其他標準。（2）公平性是指環(huán)境政策執(zhí)行后導致與該政策有關的社會上資源、利益及成本公正分配的程度。如果某一項政策較好地完成了既定的目標，但因它造成或引起不公正的成本或利益分配，則這項政策也不能算是成功的政策。（3）效率性是指環(huán)境政策產出與所使用成本間的關系，通常以每單位成本所產生的價值最大化或每單位產品所需成本的最小化為評估基礎，即在成本受限制下，尋求政策期望影響的最大化。（4）效果性是指環(huán)境政策實施達到預期結果或影響的程度，也就是將實際情況與預期水準相比較，以了解政策是否產生所期望的結果或影響。效果性所涉及的含義并非政策是否按原計劃執(zhí)行，而是政策執(zhí)行后是否對環(huán)境產生期望的結果或影響。（5）充分性是指政策目標達成后，消除環(huán)境問題的程度。環(huán)境政策目標的設定是為了消除整個環(huán)境問題，但由于各種因素的限制，政策執(zhí)行后，有的時候只能部分解決環(huán)境問題。這種情況下，環(huán)境政策就沒有充分解決環(huán)境問題。EuropeanEnvironmentaiAgency（EEA,2001）提出一個環(huán)境政策評估的標準體系，得到了中外學者的廣泛應用。EEA標準體系首先定義了如下的因素：（1） 投入：為設計和實施一項措施而投入的資源,比如人力或財力的投入；（2） 產出：一項措施實施后直接產生的切實的結果，比如建成污水處理廠的數(shù)量，或者通過ISO14000認證企業(yè)的數(shù)量；（3） 成果：目標群體對產出的反應，比如工業(yè)廢氣的減排量；（4） 影響：目標群體行為改變對環(huán)境和人類健康產生的影響。在此基礎上，評估者可以通過比較不同因素間的關系建立環(huán)境政策評估指標體系，具體內容如圖6-1所示。比如，通過比較某一措施的投入和成果或影響可以評估該措施的費用效率。而且，EEA標準體系強調評估過程中對政策鏈整體考慮的重要性，評估者應當對每個環(huán)節(jié)的信息和不同環(huán)節(jié)間的聯(lián)系都有清晰的概念。圖6-1.環(huán)境政策評估框架(AdaptedfromEuropeanEnvironmentalAgency,2001)（四）資料收集方法資料收集方法的選取是環(huán)境政策評估的關鍵因素之一，往往在制定評估方案時就要詳細地確定。制定資料收集方法的要點在于充分性和可行性，如果方法不夠充分，則評估過程中無法收集到足夠的資料以支持評估結論的產生。如果方法可行性不高，則無法獲得預期可獲得的資料，同樣會嚴重損害評估工作的質量。由于環(huán)境政策問題的特殊性，環(huán)境政策評估的資料收集方法具有定性和定量相結合、多學科多領域交叉的特點。我們將在下一節(jié)中對資料收集方法進行詳細闡述。（五）評估結論產生和使用方法環(huán)境政策評估結論的產生，就是基于收集的資料對被評估環(huán)境政策符合各項評估標準的情況做出描述或判斷的過程。不同評估活動的關注點是不同的，即使是對環(huán)境政策進行的評估，有的側重于對政策制定合理性分析，有的側重于政策的目標完成情況評價，有的側重于政策的環(huán)境影響評估，而有的側重于政策的經濟性分析。但是，無論評估工作側重于哪個關注點，最后都要形成完整的評估報告，包括對政策評估結論的詳細描述和對政策修正提出的建議。報告可能只提供給評估工作的委托人，也可能對所有公眾公布。第二節(jié)環(huán)境政策評估的方法學環(huán)境政策評估是一門實用性的學科，只有將理論付諸實踐才能體現(xiàn)環(huán)境政策評估的作用和價值。鑒于環(huán)境政策評估是公共政策評估的主要類型之一，因此公共政策評估的很多方法都適用于環(huán)境政策評估。當然，環(huán)境問題和環(huán)境政策有其特殊性，對評估方法一定要進行改進和創(chuàng)新，以符合環(huán)境政策評估的要求。本書所述環(huán)境政策評估的方法學涵蓋環(huán)境政策評估實踐的全過程（圖6-2），包括計劃評估制定方法、評估資料收集方法和評估結論形成方法。圖6-2.政策評估步驟和工作方法系統(tǒng)框圖（李康，2000）一、環(huán)境政策評估計劃制定方法環(huán)境政策評估計劃的制定是環(huán)境政策分析過程的開始，計劃的好壞直接影響評估工作的質量。制定環(huán)境政策評估計劃時需要考慮三方面的內容：評估對象的選擇、評估目的的確定，以及評估工作框架的擬定。（一）環(huán)境政策評估對象選擇政策評估對象的確定，要根據(jù)評估的重要性和可行性原則來進行。選擇環(huán)境政策評估對象時一般要作如下考慮：一是要選擇與國家未來發(fā)展重點相關的政策；二是選擇人力物力資源投入較大，有重要環(huán)境影響，或者社會廣泛關注的政策；三是選擇本身的優(yōu)缺點在執(zhí)行過程已經顯露出來的，或者政策執(zhí)行效果與政策目標之間具有明顯因果關系并便于衡量的政策。在實際操作過程中，評估委托人根據(jù)工作需要提出評估對象范圍，評估者則依據(jù)上述關于確立評估對象的原則，與主管部門最后決定明確的評估對象。比如評估風力發(fā)電促進政策時，只考慮影響風電價格制定的政策，而不考慮關于風力發(fā)電場場址選擇或風力發(fā)電設備生產等方面的規(guī)定。（二）環(huán)境政策評估目的的確定政策評估的目的，包括為主管部門提供政策執(zhí)行情況的信息，為修訂和完善現(xiàn)行政策提供科學依據(jù)，以及確定某項政策是否終止執(zhí)行等。政策評估目的的不同決定著評估側重點和評估深度的差異。環(huán)境政策評估者要和委托人認真討論政策評估的目的和要求，并加以具體界定，否則，將難以著手開展評估工作。這里仍以風力發(fā)電政策為例，對現(xiàn)行風電價格政策的評估，其目的可以是為了修訂這一政策，制定更合理的風電價格制定機制，提高企業(yè)經濟效益，以推動企業(yè)申請風力發(fā)電項目的積極性。（三）環(huán)境政策評估工作框架擬定根據(jù)確定的評估對象和評估目的，評估者可以擬定包括如下內容的工作框架：按照原定的政策目標衡量其實現(xiàn)的程度及相應的衡量尺度；確定具體的評價標準，選擇相應的政策評價方法；制定評估調查提綱，其中包括面上調查的范圍和方法，個案調查對象和數(shù)量，面上和點上的主要調查內容，從調查中獲取的信息、要回答的主要問題等。二、評估資料收集方法政策評估工作的核心就是收集評估所必需的各種資料，并對資料進行系統(tǒng)的整理、分類、統(tǒng)計和分析，為科學評估提供實際依據(jù)。一項評估活動往往要處理大量的資料，不同的資料有不同的收集方法。（一）評估資料的分類最重要的一種評估資料分類方法就是將資料分為定量資料和定性資料，定量資料就是可以用數(shù)量表示并且可以直接用于統(tǒng)計分析的資料，而定性資料則是文字性、敘述性的資料。定量資料一般是通過標準測量方法或記錄得到的對事物的客觀性描述，而定性資料一般是人們對事物的主觀性感受或看法，因此定量資料又被稱為“硬性資料”或“客觀資料”，而定性資料又被稱為“軟性資料”或“主觀資料”。評估資料也可以根據(jù)其獲取方式區(qū)分為第一手資料和第二手資料。第一手資料是評估者為實現(xiàn)評估目的而采取特定措施收集的資料，第二手資料則是其他研究者、組織或政府部門收集的資料。收集第一手資料時，評估者不僅要設計資料收集方案，而且在資料收集過程中起主導作用；收集第二手資料時，評估者只是對其他人收集的資料進行選擇、整理和分析。評估資料還可以分為結構化資料和非結構化資料。結構化是指資料遵循規(guī)定標準化的形式，而非結構化資料則是資料提供者用自己的語言形式組織的資料。（二）評估資料的收集環(huán)境政策評估常用的資料收集方法包括文檔分析、問卷調查、訪談和現(xiàn)場觀察等。1.文檔分析評估者在政策評估過程中可以接觸到大量的文檔材料，包括政府文件、各類報告、統(tǒng)計資料、書籍、科研文獻，甚至新聞報道等。根據(jù)來源不同可以將紛繁復雜的各種文檔材料分為第一手資料和第二手資料，公共資料和私人資料，以及受控資料和非受控資料。公共資料是指公共部門所持有的文檔材料，包括行政工作記錄、官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)和政府報告等；私人資料則是個人所持有的文檔材料。但是，有時候一些未發(fā)布的官方資料需要嚴格保密或有限制地公開，因此評估者無法順利獲得。受控資料是指在評估者的要求下，資料提供者根據(jù)評估者規(guī)定的范圍和形式提供的文檔材料，所以通常是第一手資料，比如對環(huán)境治理的支付意愿；評估者對非受控資料的內容無法施加影響，最初收集此類資料的目的也不是進行政策評估，因而通常是第二手資料。相對而言，第一手資料的權威性比第二手資料高，但獲取難度更大，公共資料的權威性和可獲得性都比私人資料高，而受控資料的權威性和可獲得性也都高于非受控資料。文檔材料是分析被評估環(huán)境政策目標和政策措施的重要信息來源。文檔材料分析也有明顯的局限性。首先，文檔材料的形式變化多樣，通常包含相當專業(yè)的內容，而且一般不是以所進行的環(huán)境政策評估為目的，評估者從中提取有用信息的難度非常大。其次，文檔材料帶有較強的主觀性，特定的政策環(huán)境和記錄者都會對文檔材料的內容產生重要影響，因此評估者需要對文檔形成的過程和記錄所處的環(huán)境進行大量的分析工作。另外，對與被評估政策相關但是文檔材料沒有記錄的內容，也要進行認真分析，很可能這些內容會對政策評估提供非常有用的信息。2.問卷調查由于環(huán)境政策的影響范圍往往十分廣泛，涉及的利益相關方人數(shù)眾多，無法一一了解他們的看法和意見。但是，在評估環(huán)境政策時又需要掌握各利益相關方的整體意見，因此評估者通常采用問卷調查的方法，將通過問卷調查所得出的結論，在統(tǒng)計誤差限度內，適用于利益相關方整體。問卷調查方法的一個特征就是采用或然性抽樣，對通過抽樣人群發(fā)現(xiàn)的規(guī)律進行一般性推演。問卷調查中最重要的工作就是調查問卷的設計。問卷中所設計的問題要盡可能包括需要的全部信息，但是問題的設計又必須考慮到調查者的實際情況，使他們可以比較清楚地認識到所問的內容，給出清晰的答案。問卷調查包含的問題根據(jù)內容可以分為兩類：描述性問題和測量性問題。描述性問題涉及被調查者年齡、性別、收入、職業(yè)和愛好等一般描述性的個人信息，這些信息可以通過合理設計的問卷方便而廉價地獲得。測量性問題包括測評表、社會測量和態(tài)度分級等用于測量社會學變量和心理學變量的問題。問卷中的問題根據(jù)形式又可以分為封閉式和開放式兩種。封閉式問題要求被調查者從備選的答案選項中選擇一個或幾個作為對該問題的回答，被調查者不可以對答案的選擇進行解釋?；卮鸱忾]式問題所需的時間較短，答案也方便統(tǒng)計，因此當評估者選擇進行非面對面問卷調查時，通常會較多采用封閉式問題。分級的測量性問題也屬于封閉式問題，評估者要求被訪問者選擇對題中觀點的認可程度或對某一事物態(tài)度的強烈程度。封閉式問題的備選答案要求全面而相互獨立，這些答案的設計可能有現(xiàn)成的列表和度量尺度，那么評估者在設計問卷時可以借用這些列表和尺度，以使問卷更加規(guī)范化和便于橫向比較。如果沒有，那么需要預先進行探索性訪談以了解被調查者反應的可能范圍。與封閉式問題不同，被調查者在回答開放式問題時可以使用自己的語言，可以對答案進行解釋，因而評估者可以通過開放式問題得到更多的信息。然而，開放式問題需要被調查者花費更多的時間進行作答，一定程度上會降低問卷的有效回收率。開放式問題會得到各種各樣的答案，有些會增加統(tǒng)計分析的難度。因此，在非面對面問卷中盡量減少開放式問題的使用，而且開放式問題一般出現(xiàn)在問卷的最后。不管問題的內容和形式如何，一份高質量的問卷需要經過評估者精心設計，反復修改和實驗，不僅要能夠很好反映評估目的，而且要能夠讓被調查者準確無誤地理解。如果問卷內容和結構設計得不好，會嚴重影響被調查者的積極性，進而降低問卷有效回收率。評估者既要掌握足夠與所調查內容有關的知識以合理設計問題內容和答案，又要選擇恰當?shù)恼Z言和形式組織問題。Clark(1999)對問卷設計提出了五條基本原則：一定要使用被調查者能夠理解的語言組織問題，使問題清楚、直接、沒有歧義。對專家或業(yè)內人士的問題可以使用專業(yè)詞匯，但是對普通人群一定要使用通俗易懂的語言；問卷形式要有吸引力，所有的答題說明要清晰易懂，而且容易實施，最好隨問卷提供一份解釋研究目的的附信；避免使用帶有明顯暗示性的問題，不要在一個問題中包含一個以上的主題信息；（4）問卷不能過長，應當設計過濾性和條件性問題以便于被調查者跳過不相關的問題；（5）問題順序非常重要，一定要遵循邏輯順序。問卷調查是政策評估中無論收集定性數(shù)據(jù)還是收集定量數(shù)據(jù)都非常有用的方法，但是也存在一定的局限性。當問卷調查無法有效實施時，評估者可以采用與被調查者面對面的訪談形式收集評估資料。3.訪談訪談是另一種廣泛使用的評估資料收集方法，通常用于定性資料的收集。訪談本身不是一種特定的方法，而是要求評估者運用不同的訪談技巧收集所需的信息，而且對評估者的技巧要求非常高。跟其他方法相比，訪談可以更直接地獲得環(huán)境政策有關方面的信息。訪談對象通常包括政策制定者、政策執(zhí)行者、直接受控者和間接受影響者。因為不同訪談對象對被評估政策的了解程度和了解方面是不同的，評估者可以從訪談中獲得比較全面的信息。而且，不同的訪談對象對相同問題的回答也可能會有區(qū)別，評估者可以從這些區(qū)別中尋找問題。訪談可以在環(huán)境政策評估的各個階段使用。制定評估計劃前，評估者可以通過和主管部門人員、項目設計者和資金提供者等個人進行交談，以獲得政策方案的背景情況、理論基礎和主要目標。這是制定環(huán)境政策評估計劃非常必要的一個環(huán)節(jié)。在評估實施過程中，評估者可以針對評估對象提出問題，詢問被訪者自己的意見，為以后的評估建議提供一定的信息。評估報告形成后，評估者同樣可以通過對個別相關人員進行訪談，以便對報告進行最后的修改。訪談的形式可以分為標準化訪談、半標準化訪談和非標準化訪談。標準化訪談需要設計標準化的問題列表，每一個被訪問者都被要求按照制定的次序和方式回答相同的問題。標準化訪談的好處是被訪問者的答案有較高的可比較性，評估者對所獲得信息的分析處理也較容易。但是，由于標準化訪談要求在訪問開始前就設計好所有問題，并且在訪問過程中不得隨意增減或修改問題，所以標準化訪談只適用于評估者對所要了解的問題理解非常透徹的情況下。半標準化訪談形式和內容都沒有標準化訪談嚴格，其中標準化的問題只涉及被訪問者年齡、性別、職業(yè)等背景信息，評估者采用大量開放式問題以期得到定性信息，而且問問題的順序和問題的內容也可以根據(jù)需要或者被訪問者的反應進行改變。被訪問者在回答問題時有更大的自由度，評估者鼓勵被訪問者對問題答案進行發(fā)揮以獲得更多的信息。非標準化訪談也稱為深度訪談，是純粹的定性訪談方法。進行非標準化訪談時，評估者只確定一個訪談主題，以避免對不同被訪者所問的問題脫離主題，而問題和進一步調查內容都在訪談過程中形成。評估者不可以對問題的答案進行任何形式的限定，通過非標準化訪談得到的信息完全是被訪問者對政策方案或項目的主觀認識和看法。非標準化訪談在制定評估計劃階段特別有用，評估者可以通過這一方法熟悉相關人員，初步了解政策或項目的背景，為下一步選擇恰當?shù)脑u估方法做準備。訪談沒有固定的模式，也沒有絕對能成功的教條。國內外研究者通過大量實踐得出一些經驗。首先，制定問題列表前，要先決定訪談的形式。即使是對同一個問題，標準化訪談和非標準化訪談使用的問題形式是截然不同的。比如評估者要調查被訪者對某一環(huán)境政策措施實施效果的評價，標準化訪談的問題可以這樣問：“請問您對這一措施實施效果的滿意程度如何？A.非常滿意；B.較滿意；C.不太滿意；D.非常不滿意”；而非標準化訪談的問題形式則是：“請問您對這一措施實施效果的看法如何”。其次，問題使用的語言要清楚，不能有歧義，更不能對被訪者的回答有任何形式的引導。如果被訪者受教育程度較低，評估者就不宜使用過多專業(yè)性很強的語言，而應當盡量使用淺顯易懂的語言。如果被訪者無法充分理解問題的含義，就可能無法提供評估者真正有用的信息。如果問題對被訪者有明顯的引導信息，或者使被訪者感到選擇某一特定答案會得到利益，則被訪者可能提供并不符合實際情況的答案。再次，評估者要掌握“主動傾聽”的技能，特別是進行非標準化訪談時，在鼓勵和認真傾聽被訪者的基礎上，要從其談話中提取有用的信息，以便快速形成進一步訪談的話題或問題。最后，評估者在進行訪談前一定要取得被訪者充分的信任。評估者要保證被訪者不會因為接收訪問而影響日常工作，對被訪者提出的保密個人信息的要求要給予保證。4.現(xiàn)場觀察現(xiàn)場觀察法與其他方法結合使用，是評估者在產生評估資料的地方，對被調查者的情況進行直接的觀察，客觀地記錄信息源產生的過程。由于評估者是不直接向被調查者提問的，被調查者沒有意識到是處于被觀察中而使其具有自然性，從而使得觀察得到的資料具有客觀性?，F(xiàn)場觀察包括非系統(tǒng)性觀察和系統(tǒng)性觀察，非系統(tǒng)性觀察是指評估者在進行評估活動的過程中，間或觀察被調查者對不同環(huán)境的反應（包括語言和行為），任何對評估有價值的信息都被作為觀察結果進行記錄。本章中主要介紹系統(tǒng)性觀察的方法，即評估者預先設定觀察組和對照組，制定清楚的觀察程序和原則，使用統(tǒng)計方法分析觀察組和對照組的差異。采用系統(tǒng)性觀察方法首先要有明確的目的，其次要有研究計劃，擬訂調查提綱，然后需要詳細準確記錄觀察過程中出現(xiàn)的各種現(xiàn)象，最后要對所獲資料及時加以整理和分析。系統(tǒng)性現(xiàn)場觀察的一個特點是評估者本身作為資料收集的工具，在觀察過程中起到決定性的作用。根據(jù)評估者深入觀察組的程度，可以將評估者在觀察過程中的角色分為四種：完全參與者、觀察式參與者、參與式觀察者和完全觀察者。如果評估者采用前兩種角色，那么其觀察活動稱為參與式觀察；如果評估者采用后兩種角色，那么其觀察活動稱為非參與式觀察。當采用完全參與者角色時，評估者參與和被觀察者完全相同的活動，或者說成為被觀察者中的一員。評估者的真實身份是保密的，被觀察者完全沒有意識到自身處于被觀察的狀態(tài)，也不了解評估者的意圖，評估者在進行正常觀察的同時，需要有意識地防止身份暴露。當采用觀察式參與者角色時，評估者也完全參與被觀察者的活動，但是評估者的真實身份是公開的，評估者對被觀察者說明其觀察的意圖，因此可以自由的提問，也沒有暴露身份的危險。然而，被觀察者可能會因為意識到自身處于被觀察狀態(tài)而對提供的信息有所保留或修改。當采用參與式觀察者角色時，評估者的真實身份也是公開的，但是不與被觀察者建立密切的關系，而且接觸時間較短，甚至是一次性的。當采用完全觀察者角色時，則評估者與被觀察者之間沒有任何社會關系或交流，評估者完全以一個旁觀者的身份對被觀察者進行觀察?，F(xiàn)場觀察是一種非常有效的評估資料收集方法，尤其當評估者采用參與式觀察方法時。采用該方法獲得的評估資料往往能夠描述被調查政策方案或者項目最核心的內容和特點，深入和直接地參與也使評估者對被評估對象的理解非常深刻。因為觀察角度的不同，通過現(xiàn)場觀察獲取的信息中有很多是采用其他資料收集方法所無法獲取的。而且，在有些情況下，受被調查對象狀態(tài)的限制（比如不情愿接收訪談或者表達能力不夠），現(xiàn)場觀察是唯一可行的資料收集方法。但是，現(xiàn)場觀察方法的不足之處同樣明顯。首先，進行觀察耗費的時間和金錢都比較多。其次，因為現(xiàn)場觀察方法包含了過多評估者主觀因素，所得資料的準確性和可信度都受到質疑。被觀察者可能出于對潛在利益的考慮而改變其行為，評估者也可能由于過于深入被調查者，致使其對所存在問題的看法失去公允。再次，現(xiàn)場觀察方法一直受到倫理方面的質疑，很多評估者拒絕保密真實身份，因為他們認為這對被調查者是一種欺騙行為。以上介紹了四種不同的評估資料收集方法，它們各有其優(yōu)缺點，適用的情況也各有不同。資料收集方法的選擇沒有固定的規(guī)則，而是需要根據(jù)實際情況選擇，在特定的情況下，最能保證資料數(shù)量和質量的方法就是最適用的方法。在大多數(shù)環(huán)境政策評估實踐中，不可能僅僅依靠一種方法收集資料，而要將不同方法結合使用。三、評估結論形成方法在對評估資料進行整理、分析和歸納的基礎上，評估者最終形成對被評估環(huán)境政策的評估結論。評估結論的形成是環(huán)境政策評估目標的最終實現(xiàn)，一般以評估報告的形式遞交評估委托人或者公眾。評估結論形成的主要方法包括預測分析法、定量化技術、對比分析法、邏輯框架法和經濟評估方法：1.預測分析法預測分析法是指根據(jù)具體的預測目的、要求和預測對象的特點，為取得科學的預測結果而使用的研究手段和分析技術。目前預測分析方法已廣泛運用于政策評估中，特別是在政策預評估中。根據(jù)環(huán)境政策評估的特點和預測學原則，環(huán)境政策評估主要采用的預測技術包括定性預測、約束外推預測和模擬模型預測等。2.定量化技術在進行環(huán)境政策評估中，采用的定量化評估方法主要包括統(tǒng)計分析法、綜合評估法、線性規(guī)劃法、層次分析法、數(shù)據(jù)包絡分析法和基于理想解的排序法。3.對比分析法前后對比分析是環(huán)境政策評估的基本思維框架。通過環(huán)境政策執(zhí)行前后有關情況的對比分析，從中測度出環(huán)境政策的效果及價值。它通過大量的參數(shù)對比，使人們對環(huán)境政策執(zhí)行前后情況的變化一目了然。這不僅可以幫助人們了解環(huán)境政策的準確效果，還可以幫助人們認識環(huán)境政策的本質和特點。目前，這種方法主要有以下四種設計：簡單前－后對比分析、投射－實施后對比分析、有－無政策對比分析和控制對象－實驗對象對比分析。4.邏輯框架法邏輯框架法（LFA）是美國國際開發(fā)署（USAID）在1970年開發(fā)并使用的一種設計、計劃和評估的工具。邏輯框架不是一種機械的方法程序，而是一種綜合系統(tǒng)地研究和分析問題的思維框架。在環(huán)境政策評估中采用它有助于對關鍵因素和問題做出系統(tǒng)的合乎邏輯的分析。5.經濟評估方法經濟評估方法，如費用效益分析方法、費用效果分析方法、價值評估方法以及一些計量經濟學評估方法在環(huán)境政策評估中得到了越來越廣泛的應用。特別是費用效益分析方法（一般用于政策效率的評估）、費用效果分析方法（一般用于政策效果的評估）和價值評估方法（一般用于政策的經濟評估）已經成為環(huán)境政策評估的重要工具。第三節(jié)國內外環(huán)境政策評估案例案例一：荷蘭“河流空間”計劃評估“河流空間”計劃的目標是制定必要的防護措施，以使得在現(xiàn)在和將來，荷蘭在萊茵河泛濫時能夠得到保護。在20世紀90年代萊茵河已經發(fā)生了兩場洪水，而隨著上游的暴雨預測量的增加，在將來洪澇的危險只會變得更大。該計劃對萊茵河的三條主要支流：艾塞爾河（RiverIJssel）、低地萊茵河（RiverNeder-Rijn/Lek）和瓦耳河（RiverWaal）,制定了一系列針對措施。這些措施聯(lián)合運用了以下兩種方法：堤壩的改進和增高（傳統(tǒng)方法）；在河道的低岬處或是河床上，創(chuàng)造出更多的空間，從而提高河流的排泄和蓄洪能力（新方法）。綜合考慮當?shù)卣?、其他利益相關者的態(tài)度和各條河流自身的自然地理條件，相關部門最終提出了四個方案：方案1（參照方案）：僅僅通過加高加固堤壩來實現(xiàn)防洪安全。方案2（備選方案）：實現(xiàn)防洪安全，但不嘗試將安全性和更好的環(huán)境、空間質量整合起來。方案3（備選方案）：實現(xiàn)防洪安全的同時，最大限度地提高環(huán)境和空間質量。方案4（首選方案）：在對方案2和方案3的初步分析的基礎上，將兩個方案中得分較高的因子結合而成。在這個方案中，對艾塞爾河，措施幾乎等同于方案2；對低地萊茵河，措施是方案2和加高堤壩的結合；對瓦爾河，措施是方案2和移除障礙物措施的結合。評估者對這些方案的環(huán)境影響進行比較評估時，選取安全性管理與維護、空間質量、與長期策略的關系、污泥、自然、景觀、歷史文化、功能、地下水與地表水以及感知作為評估因子并對每一個因子定義了相應的指標。估算出量化的影響后，在專家意見的基礎上，為每項指標制定一套專用標準來評價其影響，從而將每一個指標的影響程度分為5個等級：非常不利、不利、中性、有利、非常有利，并據(jù)此對每個方案的環(huán)境影響做出綜合評估。此外，評估者還對不同方案進行費用效益分析。對每個河段進行的分析包括：如果洪水泛濫，造成的損失是多少；采取相應的防洪措施的成本是多少。如果防洪的成本低于洪水泛濫帶來的損失，則其費用效益比就是一個正值。對單一河段內所采取的每項措施進行的分析包括：該措施的成本是多少；該措施對安全性、自然、空間質量以及娛樂的促進作用是多大。評估結果表明，兩個備選方案中方案3將防洪與空間質量的提高更好地結合到了一起。然而，如果將方案2的某些元素融入方案3，可以進一步提高后者的成本效率。費用效益分析結果表明，對于大多數(shù)河段而言，與洪水的破壞相比防洪措施的成本是可以接受的。此外，對于某些河段而言，若是采取一系列不同的措施，成本效率還可以進一步提高。這些河段如果直接采取那些明確著眼于安全性和空間質量的措施，比起采用那些整合了安全性和空間質量的措施來說，在經濟上更為合理。以上述兩方面分析結果為依據(jù)，并參考地方利益相關者的意見，對首選方案進行了評價。結果表明，除了在污泥堆放點的選址方面阻力較大以外，該方案總體上還是被各方所認可。因此，正式的決策基本上按照這個方案執(zhí)行。案例二：中國青藏鐵路環(huán)境保護政策措施績效評估青藏鐵路東起西寧，西至拉薩，全長1956公里，其中西寧至格爾木段長814公里，已于1984年建成投入運營。格爾木至拉薩段（以下所稱青藏鐵路均指此段）長1142公里，于2001年6月開工，在2007年建成通車。它是世界上海拔最高（線路最高點海拔5072米，經過海拔4000米以上路段960公里）、所經凍土線路最長（546.4公里）、自然條件最為艱苦的高原鐵路。多年凍土、高寒缺氧和生態(tài)脆弱這三大世界性難題給青藏鐵路建設帶來了極大困難。為了檢查青藏鐵路設計、施工中落實環(huán)境保護措施與投資的程度，評價施工期間執(zhí)行環(huán)境管理法規(guī)和規(guī)章的情況，國家審計署農業(yè)與資源環(huán)保審計司受托組織了對青藏鐵路環(huán)境保護政策措施實施績效的評估。此次評估的目標是掌握青藏鐵路施工期間環(huán)境保護的實際情況，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行國家有關環(huán)境保護和資金管理規(guī)定中的問題并促進及時糾正，落實環(huán)境保護措施與投資，提出改進環(huán)境保護工作的建議。評估對象是青藏鐵路建設項目主管部門、設計單位、建設單位、工程監(jiān)理單位以及青海、西藏兩省區(qū)部分環(huán)境保護主管部門。評估方法以文檔分析和現(xiàn)場觀察為主，以訪談作為補充。評估標準包括《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》等國家法律，《建設項目環(huán)境保護管理條例》和《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等國家相關條例，以及《鐵路環(huán)境保護規(guī)定》和《鐵路建設項目環(huán)境保護“三同時”管理辦法》等部門相關條例。評估內容包括：1.與青藏鐵路環(huán)境保護有關的資金的管理和使用情況；2.野生動物保護措施的落實；生態(tài)保護與水土保持措施的設計、建設和效果；4.施工期固體廢物與水污染防治成效。評估結果表明，青藏鐵路在建設中嚴格執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)，按照財務制度的要求管理和使用環(huán)境保護建設資金，全面有效落實各項環(huán)境保護任務，為我國重大建設項目工程建設與環(huán)境保護協(xié)調開展積累了寶貴經驗。該路段33處野生動物通道已全部建成，實地調查的4處通道全部達到了有關技術要求。已完工的保護沿線地表植被和自然景觀的護坡、擋土墻、沖刷防護、風沙防護、隧道棄渣擋護等設施，基本達到環(huán)境影響評價報告要求長度的兩倍以上，棄渣擋護率達到100％。青藏鐵路工程環(huán)境影響評價報告要求采取的凍土和濕地保護措施已全部完成。第四節(jié)環(huán)境政策評估的未來走向一、環(huán)境政策評估的方法論發(fā)展（一）綜合的合理性力圖在一個統(tǒng)一的框架內，將經驗主義的觀點和規(guī)范的觀點進行系統(tǒng)整合，從而在更綜合的合理性概念之上重建政策評估理論。這一方法是以既有的三種理論為基礎的，包括約根?哈貝馬斯的綜合理性，斯蒂芬?圖密的實際論據(jù)的非正規(guī)邏輯，保羅?泰勒的評估論點邏輯。約根?哈貝馬斯提倡后現(xiàn)代主義批評，他指出更綜合的合理性概念，應能夠把認識論要求的三個基本推理模式整合起來，即經驗-分析模式與科學方法的整合，闡釋模式與歷史和社會關系的整合，以及建立在批判反思基礎上的社會批評過程和社會政治哲學方法的整合，而每一個推理模式都產生一種與特殊社會領域的實踐以及與之相關的制度上的實踐相結合的知識。因此，經驗主義的分析、社會意義的闡釋和社會的政治批評都是對一個社會行動進行綜合合理性評估的認識論的基本組成部分。進一步地說，就是提出這些認知的定位怎樣在環(huán)境政策評估的實際層面上應用于某個整合框架的具體步驟。這個設計好的邏輯框架可用來闡明組成某個綜合評估爭論的不同命題的結構和功能。（二）實際論據(jù)的非正規(guī)邏輯斯蒂芬?圖密的實際論據(jù)的非正規(guī)邏輯指出，規(guī)范的爭論是無理性的。圖密的模型用“平常的”或“普通的”語言做出規(guī)范判斷，而不是用科學語言。圖密提出了一個六因素的實體辯論邏輯結構模式（圖6-3）。作為一個策劃辯論的方案，因素D、W和C對應正規(guī)三段論的模式，并引進了Q、R和B,其中Q和R表達了這個實體辯論的試探性和上下關聯(lián)的特性，Q表示說服的力度或提出主張的力度，R詳述了上下關聯(lián)的情境，B反映了贖回擔保的推論要求。在這個模式中，好的理由必須支持一個合理根據(jù)。【B】支持因為t【W】證明 【R】反駁鑒于 除非i f【D】資料—~【Q】因此，改變 【C】提出主張圖6-3.實體辯論的結構社會選擇因為t系統(tǒng)論證因為t情景確認因為t證明因為t【D】資料 專業(yè)驗證 【C】因此，（改變）結論圖6-4.綜合評估的邏輯結構泰勒（1961）沿襲“非正規(guī)邏輯的傳統(tǒng)”發(fā)展了圖密的模式，提出了規(guī)范討論的邏輯，他提出了一個完整的、為合理依據(jù)（B）進行辯護的實質意義（圖4）。作為公共環(huán)境政策評估的框架，這一模式被用來檢驗關于一項政策的技術效率、它與情境的關聯(lián)、它對這個社會系統(tǒng)的意義，以及它與為社會系統(tǒng)辯護的意識形態(tài)規(guī)則的聯(lián)系。在這一模式中，我們認為關鍵性的判斷是通過評估的四個階段而逐漸獲得的。經驗主義要求的正規(guī)邏輯是從D（資料）到C（結論）的推理過程，是由規(guī)范的和經驗主義的假設支持的合理根據(jù)作為媒介的。（三）后實證主義的政策評估Fischer（2003）勾勒出了實踐性的政策評估邏輯框架，此種評估把經驗主義和規(guī)范的、能納入評估的所有因素全面地結合起來。這種方法的結構圍繞四種相關的論點展開，涉及從與特定的形勢相關的具體的經驗主義問題到有關生活方式的抽象的規(guī)范問題，包括：關于方案結果的辯論、方案目標的適用環(huán)境、這個社會系統(tǒng)更大政策目標的影響，以及規(guī)范規(guī)則的評估和社會秩序潛在的價值。尤其是它勾勒出一個實際的方法論框架，通過解釋它在行動背景（情景確認）和更大的對社會工作調查（社會證明）方面的資料的意義，從邏輯上超越了經驗主義的分析（主要是項目驗證），包括對它的社會和政治價值（社會選擇）的批評。通過在規(guī)則和價值的更高的抽象考察的層次上來構建方法論框架，從而把質詢從大多數(shù)經驗主義調查的層次中分離出來，并且有助于闡明、評估對特殊判斷有幫助的全部經驗主義的和規(guī)范的假設。表6-2.政策評估邏輯：層面、論點和問題層面：第一順序評估技術—分析論點：項目驗證（結果）組織問題：按照經驗該項目達到了既定目的了嗎？相關論點：情景確認（目的）組織問題：項目目的與問題情景有關嗎? 層面：第二順序評估系統(tǒng)論點：社會論證（目標）組織問題：政策目標對社會整體有方法性或者貢獻性的價值嗎?意識形態(tài)論點：社會選擇（價值）組織問題：（構成社會順序的）組織的基本理念（或者意識形態(tài)）為沖突的解決提供了合理的基礎嗎?在政策評估邏輯方面，有兩個論點：第一，在行動情景層面上，情景確認是探討問題潛在的背景和它的目標的規(guī)范結構；第二，在社會系統(tǒng)層面上，社會選擇評估社會系統(tǒng)的規(guī)范基礎。也就是說，第一順序討論（項目驗證和情景確認）以及第二順序討論（社會系統(tǒng)層面的論證和社會選擇）被認為是在一個更廣泛的理解過程中經驗主義和解釋的事件之間的互動，絕不僅僅是一個經驗主義的事件。同時，解釋必定總是要面對經驗主義的，在這點上單純依靠批判性詮釋學是得不到要領的。盡管每一個邏輯階段都有不同的側重點，但所有四種討論都包括經驗主義和解釋的決策。從這一點說，有兩個層面（但不是限定的）強調解釋分析：一是在情景確認層面上的現(xiàn)象學定位的解釋調查；另一個是在社會選擇層面上的政治-哲學調查。相應地，有兩個討論強調（但不是限定的）經驗主義的調查：經驗主義的項目評估（項目驗證）和社會科學系統(tǒng)定位的研究（社會層面的論證）。如此來理解，整個方案就可以定義為詮釋學，第一和第二順序評估都是以解釋分析為基礎的。二、環(huán)境政策評估的實踐發(fā)展環(huán)境政策評估的四個范疇重視探尋經驗主義的準確性、邏輯上的清晰性以及規(guī)范上的矛盾性，重視提供支持、反對或者修改一個政策建議所需要的各種證據(jù)。對四個范疇所涉及問題的答案構成是否支持一項政策的“理由”。這些問題的答案的有效性體現(xiàn)為所提論點的說服力而不是證據(jù)本身。有效的政策主張一定來自于七嘴八舌、爭論不休、最終達成共識的辯論過程。政策分析人員的工作不同于科學家的工作，科學分析通常基于封閉的一般化的模型，政策建議則是開放的針對特定情勢的分析結果。（一）參與式環(huán)境政策分析前述的理論可以通過一個實踐的替代性概念進一步相互聯(lián)系，推廣到應用中，這里的“實踐”被定義為“參與式政策分析”。目的是為了幫助在情景活動的背景（第一順序討論）下把二者相互交換，即社會角色的常識的角度與更大社會系統(tǒng)的理論知識，也就是說關于現(xiàn)存的社會條件和可替代的可能性（第二順序討論）的知識。德賴澤克（1982）認為它的任務就是實現(xiàn)社會理論與政策過程分析框架中角色之間的溝通。傳統(tǒng)的政策分析是作為指導社會決策過程的學科而出現(xiàn)的，而社會受到龐大的技術-管理制度的控制。與此形成鮮明對照的是，充滿活力的民主制度十分需要一套更具有參與式的政策評估制度和方法。一個審慎的評估模式將拓寬目標，從而把對更大的政治社區(qū)的需要和利益的評估也包括進來，而不是強調將控制制度的技術層面的效率作為最終目的。公民和政策專家之間的討論交流，其目標不必是在高級、抽象的規(guī)范或意識形態(tài)原則基礎上建立起來的共識，只要接受政治和政策主張背后的關系，參與者就有可能互相學習，改變他們的觀點，互相適應，從而在世界上共同發(fā)揮作用。根據(jù)此觀點，特別重要的是需要把政策分析人員、公民和決策者的角色集于一身。詹寧斯（1987）試圖建立基于協(xié)商理念的解釋性政策評估，它以公正的理性政策選擇為目的，從多個角度反復考察公共利益，在多個角度互相補充、互為適應的基礎上形成政策，把解釋世界并改造世界看作兩項互補的事業(yè)，它使用多種聲音交談的形式重新定義了政策分析人員、決策者和公眾的關系。協(xié)商模式力求使政策評估達到一種特殊的客觀。從方法論角度，這種方法能夠提供對于參與式的背景來說十分必要的那種開放式的討論，并能提供一種模式和一系列的步驟來組織政策專家和他們力求幫助的不參與政策研究的人之間的相互交流。這種專家將被重新定義為公共知識和授權的“提供者”，不僅提供數(shù)據(jù)，還將努力把過程評估跟技術評估的經驗主義要求結合起來。這樣提供者就會變成一個專家，在人們如何學習、如何說明、如何為自己作決定方面了如指掌。參與式政策分析家扮演的角色是理論知識和不斷競爭的規(guī)范論點之間的闡釋性調停員。政策分析家們努力為政策執(zhí)行者和社會科學的分析框架之間的對抗進行調停。這種交流可看作是一種對話，從而使公民和社會科學工作者們都通過彼此對抗擴大了自己的視野。詹寧斯稱之為政策分析的“委員會”模式，此時，政策專家跟公民的角色不會截然不同，分析家最好被看成是一個“有專長的公民”。參與式的方法并非適用于所有的環(huán)境科學問題。對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析的環(huán)境專家基本上不需要向門外漢征求意見。另一方面，這種方法適用于許多社會-技術難題，特別是越來越多的“邪惡的難題”（這些問題的后果和解決方法都不明確），如有毒有害廢棄物處理廠的選址。如果一開始就想成功地解決問題，非得采用這種方法不可。（二）風險-效益分析在傳統(tǒng)的成本-效益分析基礎上，發(fā)展出風險-效益分析。從根本上講，風險-效益分析是“一種成本-效益分析，項目的消極結果用個人或團體的風險的種類和大小來衡量，而不是以貨幣單位來衡量”。其更準確的描述應該是“風險-成本效益”分析，基本目的是選擇一種方案，把相關社區(qū)的受影響的人群期待中的效益的總量減去分析的總量和水平后得到最高的數(shù)量價值。目前這種方法已被環(huán)境保護機構正式采納，作為基本的決策標準，指導所有關于環(huán)境法規(guī)的制定和評估。風險-效益分析的方法基本上把風險評估和成本-效益分析兩種方法融合在一起，第一種方法即風險評估，被用于評估由有害的技術和對健康有害的威脅帶來的風險。接下來就是成本-效益分析。風險評估的目標在于在危害出現(xiàn)之前或者在其存在之后準確地預測對健康的影響，并且建立有效的安全標準來保護暴露于其中的人口。這種方法主要分為四個相互關聯(lián)的步驟：（1）辨認危害的過程；（2）對人體影響的評估；（3）對劑量反應的模型設計；（4）對整體風險的特征概括。為了穩(wěn)妥起見而重視安全，風險評估人員最常見的方法是“最壞情況方案”?？傮w風險主要的表示方法是在標準壽命（排除非正常死亡的因素）情況下每百萬人得癌癥的可能的數(shù)目。風險的成本-效益分析目標是把有害行動產生的效益和帶來的風險進行明確的對比。然而，費用是用風險的大小程度而不是貨幣價值來限定的。因此，這種方法實際計算一個項目的效益，需要對常規(guī)的費用如工廠建設和維護費用進行調整，比較風險率和效益率，把得出的數(shù)字乘以受影響的總人數(shù)。對風險-效益分析來說，不同類型的影響被認為是“客觀范疇”，其實際水平的估量需要在無數(shù)實證案例基礎上的方法創(chuàng)新。三、影響環(huán)境政策評估未來發(fā)展的重要因素即使在非常理想的情況下，評估環(huán)境政策或規(guī)劃的影響是一件非常困難的工作。Hogwood和Gunn提出影響環(huán)境政策評估的七個重要因素，包括：環(huán)境政策目標除了明確的環(huán)境政策目標，沒有什么能更清楚地表明政策評估的問題。如果環(huán)境政策目標不明確，或者未能以可測度的形式表述，那么衡量環(huán)境政策是否成功的標準也就不清楚。確定成功的標準在環(huán)境政策目標已經明確表達時，還存在一個問題：如何衡量目標是否成功？比如，假設制定的環(huán)境目標是通過綜合治理使水質改善，但是我們是用單純的水質標準，還是生態(tài)系統(tǒng)指標，或者人的主觀認定，亦或是各種標準的整合，這樣就會導致目標衡量的不確定性。副作用或連帶效應有時，其它環(huán)境政策或規(guī)劃會對正在評估的政策或規(guī)劃產生影響。當政策評估人員試圖確定和衡量副作用，并將這些副作用與所評估的政策或規(guī)劃完全分開時，會遇到很大困難。因此，評估中就會產生這樣的問題：如何對其它因素（有利的和有害的）進行評估？這些因素對中心目標的影響程度如何確定？資料問題通常，評估環(huán)境政策或規(guī)劃所必需的信息難以獲得，或者得到的信息不是合適的形式，這會使評估難以得到預期的結果。5.方法論問題對單個問題，或者人群的某個組織而言，要達到某個特定目的，常常有幾個具有相同或相關目標的政策或規(guī)劃。在這種情況下，評估單一政策或規(guī)劃的影響是非常困難的。最大的問題就是在眾多的政策或規(guī)劃中，哪個產生了影響？而它們又是如何相互影響的？6.政治問題環(huán)境政策評估對某些人存在威脅。對那些政治人物和官員，某項政策或規(guī)劃的成功與否會影響到他們的個人聲望和職業(yè)。評估也可能被看作是政策或規(guī)劃持續(xù)性的一種威脅，而許多人會從中受益。這些因素會明顯影響評估結果如何使用和評估進行的難易。因此，評估中通常需要得到官員和客戶的合作。7.評估成本一般而言，政策評估的成本是整個政策投資的1%，當在評估研究中需要用到許多復雜的方法時尤其如此。以上僅是環(huán)境政策評估中遇到的眾多困難中的一部分。政策評估人員不能把評估過程中這些障礙認為是不可逾越的，而應把它們看作是進行更有效評估的一種挑戰(zhàn)。本章參考文獻AikinW.M.,1942.TheStoryofEight-YearStudy.NewYork:Harper&Row.AndersonJ.E.,1975.PublicPolicyMaking.NewYork:PagerPublishers.BennettC.A.andA.A.Lumsdaine,1975.EvaluationandExperiment:SomeCriticalIssuesinAssessingSocialPrograms.NewYork:AcademicPress.ClarkAlan,1999.EvaluationResearch.AnIntroductiontoPrinciples,MethodsandPractice.London:SAGE,pp64-92.CronbachL.,1963.Courseimprovementthroughevaluation.Teachers'Colle