論核法上安全與發(fā)展價值的衡平

論核法上安全與發(fā)展價值的衡平

安全與發(fā)展是核心法律中難以平衡的雙重重要價值。在制定規(guī)則時，不僅有討論，而且在中央和地方政府的能量決策中也存在經(jīng)濟(jì)核算的問題。安全與發(fā)展價值既需要通過制定規(guī)則的方式予以固化和協(xié)調(diào),又要依靠具有較大裁量權(quán)的核管理機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行主觀判斷并作出合理選擇,這正是安全與發(fā)展價值衡平的難點所在。近年熱議中的內(nèi)陸核電項目便反映了這一問題,由于我國內(nèi)陸核電項目的啟動意味著內(nèi)陸核電將實現(xiàn)零的突破,從而意味著我國核電發(fā)展的速度可能會呈現(xiàn)躍進(jìn)式的發(fā)展為實現(xiàn)安全與發(fā)展價值的平衡,一方面,法治國家通常會通過制定規(guī)則來設(shè)立一系列條件以直接或間接提高核電的安全成本,如我國制定了一系列相關(guān)法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則等規(guī)范性文件,于近年又先后啟動了《原子能法》和《核安全法》的立法工作;另一方面,核管理機(jī)構(gòu)本文旨在通過分析核法安全與發(fā)展價值間不平衡的表現(xiàn),并以核管理機(jī)構(gòu)這一價值衡平主體的角色、能力和責(zé)任為突破口,在責(zé)任倫理的基礎(chǔ)上探索解決安全與發(fā)展價值衡平的理論路徑。一、核法與核法的沖突安全和發(fā)展是核法致力于增進(jìn)人類福祉過程中的兩個最為重要的核心價值,二者雖能夠為核法所固化,但從核電發(fā)展的歷程看,它們的沖突是長期存在且難以調(diào)和的。實踐證明,作為衡平安全與發(fā)展價值的主體,核管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識與責(zé)任能力是衡平安全與發(fā)展價值的關(guān)鍵。(一)“趨利”和“的法律”法的價值取決于法的具體歷史作用,取決于它滿足社會生活參加者在一定歷史時期客觀上被決定的、不斷變化著的需要的實際意義。一方面,如果沒有安全作保障,核能即便能夠帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境利益,一旦發(fā)生核事故,這些福利都將不復(fù)存在甚至得不償失,歷史上發(fā)生的數(shù)次重大核事故都給人類造成難以估量并且無法彌補的損失。尤其是在當(dāng)前全球氣候變化議題下彰顯環(huán)保優(yōu)勢的核電,如果無法保障其安全,不僅環(huán)保優(yōu)勢不能得到發(fā)揮,而且還會令自身陷入核污染的環(huán)保困境之中。因此,世界各國的核法律都將安全作為立法目的或重要原則另一方面,發(fā)展是和平利用核能所追求的重要目標(biāo)。發(fā)展不僅是指核能和平利用規(guī)模的擴(kuò)大,而且也意味著核技術(shù)的不斷進(jìn)步。核能和平利用規(guī)模的擴(kuò)大能夠在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、緩解能源緊張以及減少溫室氣體排放等方面為人類社會帶來巨大利益;核技術(shù)的進(jìn)步能夠促進(jìn)核設(shè)施或設(shè)備的更新迭代,從而使核技術(shù)在各方面得到優(yōu)化,既有利于風(fēng)險預(yù)防,也有利于提高核燃料的利用效率進(jìn)而節(jié)約資源和減少廢物排放。同時,能夠運用先進(jìn)的核能技術(shù)也彰顯著一國的科研形象和經(jīng)濟(jì)實力,因而核能事業(yè)發(fā)達(dá)的國家均毫不例外地將發(fā)展核能固化為核法的核心價值和立法目標(biāo)。例如美國1954年《原子能法》的首要目的就是“最大化地促進(jìn)科學(xué)及工業(yè)的發(fā)展”;韓國1958年《原子能法》的立法目的是“致力于居民生活水平的提高、社會福利的提升……促進(jìn)科技進(jìn)步和工業(yè)發(fā)展”。我國制定中的核安全法草案和原子能法草案都將安全和發(fā)展作為立法的終極目標(biāo)。核安全法草案的立法明確將核設(shè)施安全、核材料安全、人身安全以及環(huán)境安全等作為立法目的;而原子能法草案立法則將促進(jìn)原子能的研究、開發(fā)和利用,以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展作為立法目的。從各國核能利用的實踐看,安全與發(fā)展的價值取向雖然都得到法律的形式上的固化,然而在價值實現(xiàn)的過程中,趨利和僥幸的心理狀態(tài)往往促使核管理機(jī)構(gòu)不能在決策中全面衡平并實現(xiàn)二者的價值需求。一方面,自人類發(fā)現(xiàn)核能的巨大威力以來,“趨利”便成為美、蘇、英、法、日等國家競相追逐地發(fā)展核能事業(yè)的重要動力。受追逐之“利”既包括政治利益,如美國為研制核武器開展的“曼哈頓工程”另一方面,當(dāng)自身監(jiān)管能力有限但又要在核電廠選址、核安全許可、核設(shè)施運營監(jiān)管、放射性廢物處理處置等方面有所作為以保證核能事業(yè)的快速發(fā)展時,核管理機(jī)構(gòu)只能勉為其難,只能“僥幸”地忽視這種發(fā)展模式所潛藏的巨大風(fēng)險。最典型的便是美國上世紀(jì)六七十年代核電發(fā)展的模式,雖然該模式急速壯大了美國的核能事業(yè),但安全和發(fā)展間的失衡也導(dǎo)致了三哩島核事故的發(fā)生。(二)糍島核事故對美國核法制建設(shè)的影響在核電發(fā)展進(jìn)程中,安全與發(fā)展價值的選擇與衡平是無法回避的。本文將以核能事業(yè)起步最早、核電規(guī)模最大的美國為例對這一現(xiàn)象進(jìn)行考察,以揭示現(xiàn)實中安全與發(fā)展價值的不平衡關(guān)系所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果,從反面例證二者保持衡平關(guān)系的重要性。20世紀(jì)50年代是美國政府加速推進(jìn)核電大發(fā)展的核能起步階段。由于從核電誕生伊始就被認(rèn)為是發(fā)電成本最低(低到可以忽略不計)、是取代煤炭的主要發(fā)電能源以及可以為全世界提供大量電能,首先,核電管理政策向發(fā)展傾斜。美國原子能委員會通過與私營工業(yè)合作來推進(jìn)核電發(fā)展的決心,對其自身的管理政策產(chǎn)生了重要影響。該機(jī)構(gòu)起草法規(guī)的基本目的是在確保公眾健康與安全的前提下,不對核工業(yè)強加過于繁重的要求,以免阻礙核電的發(fā)展。該委員會其中一名委員明確表達(dá)了一種當(dāng)時被普遍接受的觀點,他說,雖然他們意識到安全在發(fā)展中的必要性,但他們也擔(dān)心法規(guī)太嚴(yán)格或不靈活將阻礙私人參與和投資核技術(shù)。20世紀(jì)六、七十年代,美國聯(lián)邦政府開始默許私人企業(yè)投資核電。為滿足電力公司迅速增加的核電廠訂單,核電廠供應(yīng)商采用“交鑰匙”的形式與客戶簽訂合同受三哩島核事故以及1986年前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故的影響,20世紀(jì)八、九十年代以來,美國核能事業(yè)的發(fā)展重心逐漸轉(zhuǎn)移到風(fēng)險管理上來,通過采取對操作人員進(jìn)行培訓(xùn)以及改進(jìn)核設(shè)施控制室的設(shè)計和設(shè)備等措施,核電廠的安全性得到明顯改善,同時安全監(jiān)管措施的加強也大大增加了核電站的建設(shè)成本,由此美國的核能事業(yè)進(jìn)入到一個受安全牽制發(fā)展并且難以實現(xiàn)發(fā)展的時期。三哩島核事故發(fā)生之后,美國聯(lián)邦政府被迫將安全擺在更重要的位置,核能事業(yè)從此進(jìn)入長達(dá)20年的蟄伏期。雖然21世紀(jì)以后美國核電開始出現(xiàn)復(fù)蘇跡象縱觀美國核電發(fā)展史,不難發(fā)現(xiàn),美國核管理機(jī)構(gòu)在安全與發(fā)展價值的衡平過程中,經(jīng)歷了從發(fā)展優(yōu)先與安全優(yōu)先的不同時期。新世紀(jì)伊始至今,雖然三哩島核事故之后美國再未發(fā)生過重大核事故,同時美國又制定一系列法律和政策對核能事業(yè)加以支持,但隨著美國在核技術(shù)和管理等方面的要求愈加嚴(yán)格,核電項目的安全成本大大提高,迫使投資者望而卻步,以至于美國鮮有新建核電項目?？傊?雖然美國一直以發(fā)展為主旋律,但安全以一種更加含蓄的方式對發(fā)展起到了制衡的作用,核安全成本一再提高是導(dǎo)致美國核電發(fā)展政策寬松但核電并未獲得大發(fā)展的重要原因。(三)核管理機(jī)構(gòu)安全的價值取向從美國核電發(fā)展的歷史實踐我們可以看出,無論是核電相關(guān)規(guī)則的制定還是管理政策的制定,起主導(dǎo)和關(guān)鍵作用的主體都是核管理機(jī)構(gòu)。由于核技術(shù)具有高度專業(yè)性,相關(guān)規(guī)則和政策的制定都離不開核管理機(jī)構(gòu)的參與。例如,核法律的草案通常是由掌握核技術(shù)信息的核管理機(jī)構(gòu)擬定的,核政策的制定也要聽取這些部門的專業(yè)意見,這種現(xiàn)實需要奠定了核管理機(jī)構(gòu)在規(guī)則制定和決策過程中的重要地位,因而部門利益向規(guī)則和政策中滲透也就在所難免。如果核管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不清或銜接不暢,加上核信息本身的保密性而阻礙其他主體的參與,其結(jié)果就會進(jìn)一步加劇這一情形。最終,主導(dǎo)規(guī)則和決策的核管理機(jī)構(gòu)便會利用自身的特權(quán)和便利,通過在核法規(guī)則中為自己設(shè)置各種權(quán)力將自身的部門意志上升為國家意志。由于核管理機(jī)構(gòu)在很大程度上主導(dǎo)了核規(guī)則和核政策的走向,因而也是權(quán)衡核法安全和發(fā)展價值的直接決定者。值得一提的是,能否作出妥善權(quán)衡安全和發(fā)展價值的關(guān)鍵并不在于核管理機(jī)構(gòu)對核技術(shù)水平的認(rèn)定程度,而在于核管理機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的與風(fēng)險社會密切相關(guān)的責(zé)任大小。雖然具備專業(yè)優(yōu)勢的核管理機(jī)構(gòu)掌握著判斷核科學(xué)技術(shù)是否先進(jìn)的權(quán)威性,但其并不能想當(dāng)然地以此作為權(quán)衡價值的標(biāo)準(zhǔn)。實際上,我們很難判斷核科學(xué)技術(shù)是為安全價值服務(wù)還是為發(fā)展價值服務(wù),因為核科學(xué)技術(shù)安全既是實現(xiàn)核安全的必要保障,同時又是支撐核能事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。例如,對我國內(nèi)陸核電項目重啟的呼吁在很大程度上是基于對核電技術(shù)的自信,核科學(xué)家葉奇蓁院士就斷言,中國內(nèi)陸核電只要按照核安全法規(guī)所規(guī)定的要求選擇廠址,都是安全的不過,本文認(rèn)為核科學(xué)技術(shù)并不是決定核安全與發(fā)展價值衡平的關(guān)鍵因素,核科學(xué)技術(shù)與核法的關(guān)系實質(zhì)上反映的是技術(shù)———道德———法律之間的關(guān)系。首先,核科學(xué)技術(shù)受人的掌控,而掌控該技術(shù)的人又要接受道德檢驗?？茖W(xué)技術(shù)本身似乎只是追求“真”的理性化身,冷冰冰的沒有任何溫情可言,但科學(xué)技術(shù)的發(fā)明、創(chuàng)造及使用者都是活生生的人,是受倫理道德支配的人。大前提:核科學(xué)技術(shù)受到道德的評估;結(jié)論:核科學(xué)技術(shù)接受核法價值的檢驗。這一結(jié)論也恰好印證了如下觀點:某些喜好的技術(shù)加強了某些社會價值觀的主導(dǎo)地位,反過來,某些喜好的社會價值觀會影響做出技術(shù)選擇時采取的標(biāo)準(zhǔn)。二、平衡安全與發(fā)展價值的核心概念具有倫理意義當(dāng)我們生存在一個人為不確定性而非外部不確定性的世界時,有關(guān)責(zé)任屬性的討論也與之前大不相同。(一)面向社會的思路以電力應(yīng)用為標(biāo)志的第二次技術(shù)革命以來,在電氣化、自動化、信息化的推動下,以技術(shù)理論為核心的現(xiàn)代技術(shù)形態(tài)得以形成。伴隨核能時代而來的是核物理在實踐面前所展現(xiàn)出的兩面性。一方面,核能巨大的威力不僅令有實力對其進(jìn)行開發(fā)利用的國家爭相競逐地發(fā)展以作為“耀武揚威”的資本;另一方面,但凡與核相關(guān)的研究及實踐工作,都潛藏著巨大的風(fēng)險。盡管加強技術(shù)創(chuàng)新和對風(fēng)險的認(rèn)知在一定程度上可以緩解風(fēng)險的威脅,但它在另一方面又開啟了一種新的可能性,進(jìn)而會產(chǎn)生出難以想象的風(fēng)險鏈。本文認(rèn)為,單靠技術(shù)手段應(yīng)對核能風(fēng)險是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。正如貝克所言,風(fēng)險的界定是基于數(shù)學(xué)的概率和社會的利益,特別當(dāng)它們是帶著技術(shù)可靠性被提出的時候。為了處理文明風(fēng)險的問題,科學(xué)總是要放棄它們的實驗邏輯的根基,而與商業(yè)、政治和倫理結(jié)成一種“沒有證書的永久婚姻”。(二)作為責(zé)任倫理的責(zé)任衡平安全與發(fā)展的價值,取決于決策者所處的視角及其應(yīng)用的方法。正如亞當(dāng)所言,充斥于風(fēng)險社會中的各種威脅的物質(zhì)性/非物質(zhì)性以及可見性/不可見性意味著所有關(guān)于它的知識都是媒介性的,都依賴于解釋。而所有的解釋從本質(zhì)上說都是一個視角的問題,因此也是一個政治的問題。約納斯的責(zé)任倫理是在與以前的倫理學(xué)進(jìn)行對比的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。在他看來以前的倫理學(xué)具有如下四個特征:其一,所有技術(shù)(除醫(yī)學(xué)外)在倫理上都是中立的。一是因為這些技術(shù)對自然并不會造成長久性傷害,二是因為人類并未將這些技術(shù)視為主要目標(biāo);其二,完全以人類為中心;其三,人類自身并非成為不斷提高的技術(shù)的對象;其四,人類行為所關(guān)注的善惡與行為自身離得很近,它們要么處于實踐活動本身之中,要么處于實踐活動范圍之內(nèi),而不是長遠(yuǎn)計劃的事物。約納斯認(rèn)為責(zé)任有兩個方面的含義,當(dāng)具有理性和自由意志的主體面向?qū)ο髸r:其一,主體發(fā)生某一行為并對該對象產(chǎn)生某種后果,該主體必然要為其行為造成的后果承擔(dān)責(zé)任,這是一種形式責(zé)任;其二,主體認(rèn)識到對象的需要、性質(zhì)等狀況,為了對象的利益而負(fù)責(zé)任地行動,這是一種實質(zhì)責(zé)任。本文認(rèn)為,責(zé)任倫理能夠為應(yīng)對具有隱蔽性及長久性的核能風(fēng)險提供理論支撐。這是因為,核能從誕生之初就因其對科學(xué)技術(shù)的明確信心而被看作社會進(jìn)步的基礎(chǔ),作為大科學(xué)(三)核管理機(jī)構(gòu)責(zé)任的界定核能風(fēng)險管理實際上是風(fēng)險問題管理,與單純的風(fēng)險管理不同,“風(fēng)險管理更多地是指可以通過技術(shù)手段計算死亡或損害的可能性的技術(shù)風(fēng)險評估;而風(fēng)險問題管理則包括風(fēng)險交流,以及科學(xué)、政策和社會間的密切聯(lián)系”。本文認(rèn)為,核管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任與其角色和能力有關(guān)。責(zé)任倫理要求核管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)知自身的角色和能力,并在此基礎(chǔ)上承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;要求具有專業(yè)優(yōu)勢的核管理機(jī)構(gòu)要將核能技術(shù)水平、核能行業(yè)面臨的具體問題以及核能產(chǎn)業(yè)鏈的完備情況等因素納入決策考量中,并處理好與風(fēng)險問題管理相關(guān)的其他方面的問題如風(fēng)險交流、信息公開等,將核能風(fēng)險控制在可接受的水平范圍之內(nèi)。這是因為:首先,核管理機(jī)構(gòu)的角色為其責(zé)任劃定了外部邊界。在核領(lǐng)域,核管理機(jī)構(gòu)的“管理者”角色覆蓋整個核能產(chǎn)業(yè)鏈條,從放射性礦產(chǎn)資源(鈾、釷礦)勘探開采、水冶、濃縮、核燃料運輸、反應(yīng)堆運行、乏燃料后處理以及放射性廢物的儲存和處置等環(huán)節(jié),核管理機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行管理并承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。與此同時,核管理機(jī)構(gòu)還在一定程度上扮演著核規(guī)則和項目決策者的角色,并因而成為實際上的核法價值權(quán)衡者,無論是核能發(fā)展政策、核法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、核技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及導(dǎo)則等的起草和制定,還是對國際或國外相關(guān)法律文件的解讀和借鑒,都離不開核管理機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)或參與。其次,核管理機(jī)構(gòu)能力決定其責(zé)任的理念和意識。正如約納斯所言,能力與責(zé)任相關(guān),能力的范圍和種類決定責(zé)任的范圍和種類。當(dāng)能力達(dá)到一定程度,責(zé)任也會發(fā)生范圍和性質(zhì)上的改變,結(jié)果能力自身創(chuàng)造了“應(yīng)當(dāng)”的內(nèi)容。三、核管理機(jī)構(gòu)在核法安全目標(biāo)導(dǎo)向下的責(zé)任如前文所述,當(dāng)核管理機(jī)構(gòu)能夠在其角色和能力范圍內(nèi)恰當(dāng)?shù)芈男胸?zé)任時,安全與發(fā)展價值便可在實踐中得到合理地衡平。一方面,從角色的位置看,與其他普通行政部門相比,核管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍十分廣泛,不僅包括基于核法律中所規(guī)定的行政職責(zé)而產(chǎn)生的責(zé)任,同時也包括一種在規(guī)則制定及項目決策即行政職責(zé)之前的責(zé)任。在這個意義上,核管理機(jī)構(gòu)實質(zhì)上決定了核法價值的塑造和選擇,并最終決定著整個核能事業(yè)的發(fā)展走向。另一方面,從能力的角度看,核管理機(jī)構(gòu)在其角色范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際的能力水平謹(jǐn)慎地作為,不得利用其對專業(yè)的掌控程度以及信息不對稱等“優(yōu)勢”,擅自夸大能力來制定規(guī)則或作出過于自信的項目決策。本文認(rèn)為,核管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任體系應(yīng)從規(guī)則制定和項目決策兩方面進(jìn)行構(gòu)建。(一)安全審查時限對核管理機(jī)構(gòu)責(zé)任的一般規(guī)定由于核能風(fēng)險廣泛存在于與之相關(guān)的各個環(huán)節(jié),必須從核能技術(shù)內(nèi)外以及核產(chǎn)業(yè)鏈上下等角度全面看待,因而可以認(rèn)為,核規(guī)則制定者需要一種全面預(yù)防的理念和前瞻性責(zé)任意識,以整體觀審視核能風(fēng)險的嚴(yán)重性。顯然,設(shè)計環(huán)境影響評價制度、制定核應(yīng)急預(yù)案、架構(gòu)核損害賠償體系等必須體現(xiàn)預(yù)防的理念。與此同時,作為規(guī)則制定者的核管理機(jī)構(gòu),還應(yīng)當(dāng)基于自身能力來設(shè)計自身的職權(quán)體系。然而,現(xiàn)實立法中這個問題并未引起立法者的足夠關(guān)注。例如,對核安全技術(shù)審查時限的規(guī)定,在2016年8月《核安全法(草案)》一審稿提交全國人大常委會一審之前,就在短短幾個月內(nèi)將審查時限從60日調(diào)整為90日。當(dāng)然,未來草案通過后到底這一時限又是多少日我們現(xiàn)在尚不得而知。但從草案的這一看似簡單的時限調(diào)整我們可以看出,在遏制核能利益相關(guān)方大力發(fā)展核能的沖動面前,核管理機(jī)構(gòu)并未盡到應(yīng)有的衡平責(zé)任。第一,被主觀確立的審查時限先后相差30日的做法,體現(xiàn)了安全審查是建立在充分科學(xué)論證的基礎(chǔ)上的嗎?第二,60日或者90日的審查時限,對于現(xiàn)實中核管理機(jī)構(gòu)的審查能力來說,哪個更相符合呢?這一問題在立法說明中也未予解釋。核管理機(jī)構(gòu)要以自身角色為基礎(chǔ),以核法終極價值來評估自身能力并最終發(fā)揮其在核規(guī)則制定方面的重要作用。作為典型的建構(gòu)型法律秩序,核法的價值被人為地確立,核法的安全和發(fā)展價值所蘊含的理念往往取決于一定歷史時期的人的主觀判斷,這些判斷或是基于當(dāng)時的科技水平,或是出于當(dāng)時的某種政治考量,或是服從于當(dāng)時的某些客觀需求等等,因而核管理機(jī)構(gòu)的能力也僅具有相對確定性。但是從長遠(yuǎn)來看,核管理機(jī)構(gòu)的能力是不確定的,這與核能風(fēng)險的長期潛伏性不相稱。因此,核管理機(jī)構(gòu)必須持謹(jǐn)慎的態(tài)度對待規(guī)則制定工作。本文認(rèn)為,作為規(guī)則制定者的核管理機(jī)構(gòu),其責(zé)任應(yīng)包括如下幾個方面:第一,對科學(xué)知識進(jìn)行謹(jǐn)慎判斷。由于核法具有典型的技術(shù)性特征,因此核管理機(jī)構(gòu)在制定規(guī)則時必然要以此為基礎(chǔ)進(jìn)行制度設(shè)計。除了前文提及的核安全審查時限,核規(guī)則中出現(xiàn)的很多帶有具體數(shù)字的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行謹(jǐn)慎地分析和論證。顯然,這些數(shù)字是建立在核科學(xué)基礎(chǔ)之上的,然而,在實際規(guī)定中,無論是60日或90日的安全審查時限,還是反應(yīng)堆的壽期、核損害賠償?shù)木唧w數(shù)額等內(nèi)容,是尊重了客觀的科學(xué)分析和判斷?還是基于某種特殊的政治考慮?如果是前者,那么核管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證并依法向全社會征詢意見和建議;如果是后者,那么以具體數(shù)字達(dá)到政治目的的做法是否有違法治的基本精神?這是核管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)慎重考慮的。第二,對法律借鑒進(jìn)行深入研究。受核能自身屬性以及國際原子能機(jī)構(gòu)的號召,核法的立法內(nèi)容在全球范圍內(nèi)表現(xiàn)出趨同化的特征第三,認(rèn)真秉承法治精神。雖然核管理機(jī)構(gòu)掌握著大量且權(quán)威的核相關(guān)技術(shù)知識,但是在核規(guī)則制定過程中法律、社會和經(jīng)濟(jì)等社會科學(xué)領(lǐng)域?qū)＜艺撟C的環(huán)節(jié)必不可少。這是因為除了核管理機(jī)構(gòu),相關(guān)高校和科研院所、核電行業(yè)協(xié)會、核電投資主體以及核設(shè)施運營主體等直接或間接參與核電相關(guān)理論或?qū)嵺`研究的專家、管理者或工作人員都在不同方向站在核領(lǐng)域的前沿有各自的獨到認(rèn)知。在實際的法律起草過程中,由于要聽取各方意見,專家論證會通常會出現(xiàn)“隔行如隔山”的窘境,尤其是技術(shù)專家、管理專家與法律專家之間很難就具有爭議性的議題產(chǎn)生共鳴。因此,核管理機(jī)構(gòu)必須充分認(rèn)知自身的規(guī)則制定者這一角色的責(zé)任,秉承法治的基本精神,雖然核法具有強烈的技術(shù)屬性,離不開標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則等技術(shù)文件,但是若要建構(gòu)核法律秩序,必須將法治精神與技術(shù)相結(jié)合。因此,核規(guī)則制定過程中的論證環(huán)節(jié),必須考慮咨詢專家的專業(yè)構(gòu)成比例,并且自身具有基本的法治意識。(二)核管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)樹立的整體責(zé)任觀核管理機(jī)構(gòu)的項目決策權(quán)與核能風(fēng)險防范的關(guān)系十分密切。例如,日本福島核電站當(dāng)初為什么會建在地震帶上?在公民尚未對核科學(xué)知識具備必要認(rèn)知的情況下,是否意識到核相關(guān)建設(shè)項目在環(huán)境影響評價中的公眾參與環(huán)節(jié)沒有實質(zhì)意義?當(dāng)政府部門在努力為核損害賠償設(shè)計完善的方案時,是否站在整個核產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)的角度去思考核法的終極價值以及核相關(guān)決策的科學(xué)性及可行性問題?等等。以一種全面的視角看待核能風(fēng)險,必然要求核管理機(jī)構(gòu)要具備一種更加全面的責(zé)任意識即前瞻性責(zé)任意識。所謂前瞻性責(zé)任意識,與其將之理解為“未雨綢繆”,不如說是要堅持適度原則,量力而行。因此本文認(rèn)為,核管理機(jī)構(gòu)在核項目決策過程中的責(zé)任表現(xiàn)為如下兩個方面:第一,應(yīng)注重項目決策的關(guān)聯(lián)性。從放射性礦產(chǎn)資源的開采和冶煉,到核材料的加工、運輸,到核設(shè)施的運營以及退役,再到放射性廢物的處置等,整個核燃料循環(huán)體系的各個環(huán)節(jié)之間都存在著較強的關(guān)聯(lián)性。因此,扮演“項目決策者”角色的核管理機(jī)構(gòu)在決策時應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到這種關(guān)聯(lián)性并以此作為決策的基礎(chǔ)?，F(xiàn)實中,各環(huán)節(jié)之間不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象比較普遍,例如,在大力發(fā)展核電的同時,放射性廢物的處置場所或循環(huán)利用技術(shù)尚未取得實質(zhì)性突破,進(jìn)而導(dǎo)致越來越多的放射性廢物無法得到妥善地處理,從而為未來埋下巨大隱患。核能行業(yè)不同于其他普通行業(yè),核能風(fēng)險的預(yù)防不能完全寄托于實踐經(jīng)驗總結(jié),畢竟,人類不能出于總結(jié)經(jīng)驗的目的看待核事故。用于預(yù)防核能風(fēng)險的善后措施雖然在各個國家的法律中被規(guī)定得看似比較全面,但這僅僅是基于當(dāng)時科學(xué)技術(shù)和社會發(fā)展水平等預(yù)想的最佳狀態(tài)。可是,實踐中的核能風(fēng)險往往超出人類現(xiàn)有能力的預(yù)測。因此,核管理機(jī)構(gòu)不能因為制定的核應(yīng)急預(yù)案足夠合理而放松對前端決策如核能項目發(fā)展決策的謹(jǐn)慎態(tài)度;不能因為核損害賠償體系足夠完善,從而讓行業(yè)參與者放下責(zé)任負(fù)擔(dān)躍進(jìn)式地參與民用核能項目;不能因為核反應(yīng)堆技術(shù)的先進(jìn)而理所當(dāng)然地認(rèn)為核安全得到了絕對的保障,從而制定鼓勵核電快速發(fā)展的政策,等等。第二,應(yīng)注重項目決策的整體性。作為決策者,核管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)樹立核行業(yè)整體責(zé)任觀。相比單個環(huán)節(jié)的風(fēng)險預(yù)防,整體責(zé)任觀體現(xiàn)了一種風(fēng)險管