公共采購(gòu)法的理念和構(gòu)造公共采購(gòu)法視野下兩法關(guān)系之協(xié)調(diào)與區(qū)別立法

公共采購(gòu)法的理念和構(gòu)造公共采購(gòu)法視野下兩法關(guān)系之協(xié)調(diào)與區(qū)別立法

在中國(guó)公共采購(gòu)法史上，關(guān)于公共采購(gòu)法與公共采購(gòu)法之間的關(guān)系的討論發(fā)生了兩次。本討論涉及我國(guó)公共采購(gòu)法的立法選擇、公共采購(gòu)法的范圍、公共采購(gòu)程序的設(shè)計(jì)和應(yīng)用、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的分配和監(jiān)督管理機(jī)制的設(shè)計(jì)。因此，科學(xué)理性地思考這個(gè)問(wèn)題非常重要。一、招標(biāo)采購(gòu)法所確立的折中方案“兩法”關(guān)系的討論最早可以追溯到《招標(biāo)投標(biāo)法》立法的后期階段,當(dāng)時(shí),全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)了《政府采購(gòu)法》的起草工作。在《招標(biāo)投標(biāo)法》起草組準(zhǔn)備將其適用范圍包括貨物、服務(wù)和工程采購(gòu),從而使其成為一部實(shí)質(zhì)意義上的《政府采購(gòu)法》的時(shí)候,財(cái)政部門已經(jīng)準(zhǔn)備啟動(dòng)全國(guó)性的政府采購(gòu)改革。然而,主要的規(guī)制部門未就以《政府采購(gòu)法》替代《招標(biāo)投標(biāo)法》形成共識(shí),最終《招標(biāo)投標(biāo)法》所確立的實(shí)際上是一個(gè)折中方案,即將《招標(biāo)投標(biāo)法》的強(qiáng)制招標(biāo)適用范圍限制于工程以及與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)采購(gòu),而其他采購(gòu)則由《政府采購(gòu)法》規(guī)制。同時(shí),《招標(biāo)投標(biāo)法》也確立了其作為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的基本法律的地位,以及招標(biāo)監(jiān)管權(quán)的分配和實(shí)施機(jī)制。關(guān)于“兩法”關(guān)系的第二次爭(zhēng)論圍繞政府工程采購(gòu)在《政府采購(gòu)法》上的地位問(wèn)題展開(kāi)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)該賦予《政府采購(gòu)法》完整的政府采購(gòu)概念,將工程采購(gòu)納入《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍應(yīng)不包括工程采購(gòu),采購(gòu)對(duì)象是政府用于公共管理和為公眾服務(wù)所需的貨物及其相關(guān)服務(wù)等消費(fèi)性項(xiàng)目,不包括用于投資目的的貨物、工程及相關(guān)服務(wù)的購(gòu)買。生效的《政府采購(gòu)法》在政府采購(gòu)的概念上將工程采購(gòu)納入,但同時(shí)第4條規(guī)定將工程招標(biāo)采購(gòu)排除在《政府采購(gòu)法》的規(guī)制之外。二、“兩法”關(guān)系爭(zhēng)論的歷史來(lái)源《招標(biāo)投“兩法”關(guān)系的爭(zhēng)論曾經(jīng)影響了中國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的理念和基本構(gòu)造。這首先反映在法律適用范圍的處理上。早期的《招標(biāo)投標(biāo)法》草案曾將政府采購(gòu)作為其強(qiáng)制招標(biāo)的范圍加以規(guī)范。國(guó)務(wù)院在協(xié)調(diào)的過(guò)程中將政府采購(gòu)從《招標(biāo)投標(biāo)法》的強(qiáng)制適用范圍中排除,但加入了現(xiàn)在《招標(biāo)投標(biāo)法》的第2條?！墩少?gòu)法》確立了較為完整的政府采購(gòu)定義,將工程采購(gòu)納入其中。但《政府采購(gòu)法》第4條又將工程招標(biāo)采購(gòu)排除在《政府采購(gòu)法》的適用范圍之外。“兩法”關(guān)系的爭(zhēng)論還對(duì)采購(gòu)方式和程序構(gòu)造產(chǎn)生重要影響。在《招標(biāo)投標(biāo)法》上,之前廣泛存在于招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范中的“議標(biāo)”被從《招標(biāo)投標(biāo)法》草案中排除。從表面上看,這是源自于對(duì)“議標(biāo)”性質(zhì)的認(rèn)識(shí),即它本質(zhì)上是談判性采購(gòu)而不屬于招標(biāo)方式,但從根本上看,這是對(duì)“兩法”沖突進(jìn)行立法折中的結(jié)果。這種影響在《政府采購(gòu)法》上也有重要體現(xiàn)?！墩少?gòu)法》雖然規(guī)定了一攬子的采購(gòu)方式,但它的適用被限定于貨物或服務(wù)采購(gòu)。采購(gòu)方式和程序的不當(dāng)規(guī)制已經(jīng)對(duì)法律適用和采購(gòu)實(shí)務(wù)產(chǎn)生了不利影響。缺乏談判性程序的《招標(biāo)投標(biāo)法》已經(jīng)在適用復(fù)雜招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目上顯得捉襟見(jiàn)肘,而《政府采購(gòu)法》在法律上缺乏工程采購(gòu)的方式和程序。第三個(gè)重要影響表現(xiàn)在對(duì)監(jiān)管權(quán)配置方面。下文將予以討論。三、擴(kuò)大適用范圍的區(qū)分從《政府采購(gòu)法》的運(yùn)行角度看,法律的規(guī)定仍然存在較大的解釋空間,使法律在“兩法”關(guān)系問(wèn)題的規(guī)定上存在模糊和不確定性,為法律的良好實(shí)施和運(yùn)行帶來(lái)諸多問(wèn)題,主要是:第一,工程是否被納入《政府采購(gòu)法》調(diào)整,法律的規(guī)定似乎是模棱兩可的。第二,《政府采購(gòu)法》第4條將通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)進(jìn)行的工程采購(gòu)排除在《政府采購(gòu)法》的適用之外,但《政府采購(gòu)法》第4條對(duì)工程采購(gòu)在《政府采購(gòu)法》上適用地位的規(guī)定遠(yuǎn)沒(méi)有看上去那么清晰。一個(gè)不確定的問(wèn)題是《招標(biāo)投標(biāo)法》在多大程度上適用政府工程采購(gòu)。限制性的解釋是只有《招標(biāo)投標(biāo)法》上的招標(biāo)投標(biāo)程序適用政府工程采購(gòu),而《政府采購(gòu)法》上的其他重要方面則優(yōu)先于《招標(biāo)投標(biāo)法》適用政府工程采購(gòu)。而擴(kuò)張性的解釋是《招標(biāo)投標(biāo)法》作為一個(gè)整體適用于政府工程采購(gòu)。換句話說(shuō),《政府采購(gòu)法》意義上的政府工程采購(gòu)被從《政府采購(gòu)法》的范圍中排除。第三,工程采購(gòu)在《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》上有著不同的定義?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第3條上的“工程建設(shè)項(xiàng)目”的含義包括了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等諸領(lǐng)域的工程建設(shè)項(xiàng)目,其含義不僅包括施工工程,還包括了與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)采購(gòu)。從其實(shí)質(zhì)意義上看,它強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)“項(xiàng)目”產(chǎn)出的概念。比如,一個(gè)全國(guó)醫(yī)療緊急救助系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目是《招標(biāo)投標(biāo)法》意義上的公用事業(yè)項(xiàng)目,盡管在這一項(xiàng)目下進(jìn)行的醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)是典型意義上的貨物采購(gòu)。而在《政府采購(gòu)法》上,工程的含義則僅限于建設(shè)工程,包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。這種含義的差異所帶來(lái)的一個(gè)問(wèn)題是,即使《政府采購(gòu)法》意義上的工程采購(gòu)被排除(根據(jù)《政府采購(gòu)法》第4條所作出的擴(kuò)大性解釋),它排除的可能也只是建設(shè)工程,即《招標(biāo)投標(biāo)法》意義上的“項(xiàng)目”的一部分,與這一項(xiàng)目有關(guān)的貨物和服務(wù)采購(gòu)仍然要適用《政府采購(gòu)法》的管轄。這種情況會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的結(jié)果:第一,《招標(biāo)投標(biāo)法》上項(xiàng)目采購(gòu)具有完整性,將諸多項(xiàng)目因素作為一個(gè)整體進(jìn)行采購(gòu)可能是一個(gè)好的采購(gòu)政策,而基于“兩法”對(duì)工程概念定義的不同而作出的解釋將割裂《招標(biāo)投標(biāo)法》適用的這種完整性。第二,法律需要對(duì)一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目下的貨物或者服務(wù)屬于工程、服務(wù)或者貨物采購(gòu)進(jìn)行更加細(xì)致的區(qū)分,因?yàn)檫@可能導(dǎo)致不同法律的適用;第三,將使“兩法”關(guān)系的適用更加復(fù)雜化。這說(shuō)明,需要尋找更好的解決辦法,在特別法與一般法的關(guān)系上進(jìn)行處理,將《招標(biāo)投標(biāo)法》作為《政府采購(gòu)法》的特別法來(lái)處理。四、部門之間監(jiān)管權(quán)的沖突《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的適用范圍與法律實(shí)施的監(jiān)管權(quán)本屬于不同的概念范疇,但從我國(guó)《政府采購(gòu)法》立法史或是從法律關(guān)于監(jiān)管權(quán)的分配來(lái)看,適用范圍上的沖突與部門之間監(jiān)管權(quán)的分配緊密聯(lián)系,適用范圍上的沖突在一定程度上是由監(jiān)管權(quán)沖突所造成的。因此,一種協(xié)調(diào)“兩法”關(guān)系的思路是協(xié)調(diào)部門之間關(guān)于監(jiān)管權(quán)之間的沖突,從而使對(duì)法律的解釋和適用達(dá)到統(tǒng)一與和諧。《政府采購(gòu)法》將財(cái)政部門確立為政府采購(gòu)的監(jiān)管部門,但同時(shí)也沒(méi)有剝奪其他部門對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)管職能,包括對(duì)政府招標(biāo)采購(gòu)的監(jiān)管職能。不同的部門,都可以基于不同的法律,甚至同一法律中的不同條款為其監(jiān)管權(quán)找到法律根據(jù)。這意味著,一方面,執(zhí)法部門在對(duì)法律理解和適用時(shí),不能任意做擴(kuò)大解釋;另一方面,應(yīng)該非常強(qiáng)調(diào)部門之間在法律適用上的協(xié)調(diào),如果可能,盡可能明確法律確立的監(jiān)管權(quán)的涵義。有利的情況是,《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》兩部法律都授予國(guó)務(wù)院在一些問(wèn)題(尤其是監(jiān)管權(quán)問(wèn)題)上進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)制的權(quán)力,(一)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管權(quán)的配置盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》的一個(gè)立法宗旨是為了解決多頭監(jiān)管、政策不統(tǒng)一的問(wèn)題,但《招標(biāo)投標(biāo)法》在監(jiān)管問(wèn)題上并沒(méi)有太大作為,它基本維持了部門監(jiān)管的現(xiàn)狀。國(guó)務(wù)院辦公廳的規(guī)范性文件對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》監(jiān)管權(quán)的配置進(jìn)行了具體規(guī)定?？偟膩?lái)看,國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)(現(xiàn)為發(fā)改委)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行管理有綜合性的權(quán)力,包括政策制定權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán),對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)有監(jiān)督檢查權(quán)等。但這種綜合監(jiān)督權(quán)是有限的,法律具體規(guī)定經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)、建設(shè)、商務(wù)等行政主管部門負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的招標(biāo)投標(biāo)行為的監(jiān)督。因此,《招標(biāo)投標(biāo)法》所確立的監(jiān)管體制,被認(rèn)為是一個(gè)“綜合監(jiān)督為輔,各個(gè)部門分散監(jiān)管為主的體制”。(二)財(cái)政相關(guān)部門作為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門,并沒(méi)有具體提供的政府采購(gòu)監(jiān)管權(quán)《政府采購(gòu)法》雖然確立了較完整的政府采購(gòu)概念,將貨物、工程和服務(wù)納入其概念范疇,也賦予財(cái)政部門作為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的職責(zé),但法律并沒(méi)有具體賦予政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán),這些監(jiān)管權(quán)是由特定法律及其實(shí)施規(guī)范所進(jìn)一步明確的。(三)招標(biāo)方式采購(gòu)中的監(jiān)管權(quán)的擴(kuò)張性在《政府采購(gòu)法》通過(guò)后不久,2002年中央機(jī)關(guān)采購(gòu)實(shí)施方案又對(duì)《政府采購(gòu)法》實(shí)施中的問(wèn)題,尤其是監(jiān)管權(quán)配置問(wèn)題做出進(jìn)一步規(guī)定。其對(duì)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管權(quán)的分配傾向于維持《招標(biāo)投標(biāo)法》所確立的現(xiàn)狀。尤其值得注意的是,對(duì)政府采購(gòu)中“采用招標(biāo)方式采購(gòu)的”,該規(guī)范性文件要求適用根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》所確立的監(jiān)管體制。根據(jù)這一規(guī)定,即使是《政府采購(gòu)法》管理的貨物和服務(wù)招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目,財(cái)政部門也可能沒(méi)有監(jiān)管權(quán)。這可以被視為是對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》下的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張性解釋的結(jié)果。但是,一個(gè)可以觀察到的現(xiàn)實(shí)是,對(duì)于《政府采購(gòu)法》所管理的有限的招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目,其他部門也并無(wú)意履行監(jiān)管權(quán)。(四)尋求政府采購(gòu)監(jiān)管職責(zé)和招標(biāo)投標(biāo)融資模式的協(xié)調(diào)除了國(guó)務(wù)院的協(xié)調(diào)努力外,國(guó)務(wù)院部委之間也尋求在招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)監(jiān)管職責(zé)上的協(xié)調(diào)。這包括由11部委組成的招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制以及部門規(guī)章在有關(guān)監(jiān)管權(quán)方面的協(xié)調(diào)。五、對(duì)監(jiān)督權(quán)的司法審查：對(duì)“北京現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)起訴財(cái)政部”事件的評(píng)論(一)現(xiàn)代沃爾有限公司至北京市第一中級(jí)人民法院2003年“非典”之后,國(guó)家決定啟動(dòng)114億元的重大醫(yī)療救治建設(shè)項(xiàng)目。采購(gòu)人國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)生部分別委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理。在2004年10月29日、2004年11月19日先后開(kāi)標(biāo)合計(jì)586臺(tái)的血?dú)夥治鰞x采購(gòu)項(xiàng)目中,北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司(下稱“現(xiàn)代沃爾公司”)在兩次投標(biāo)中報(bào)價(jià)均為最低,但均未中標(biāo)?，F(xiàn)代沃爾公司認(rèn)為招標(biāo)過(guò)程存在信息不透明、評(píng)標(biāo)專家組成不合法、招標(biāo)文件內(nèi)容不完整等問(wèn)題,分別向采購(gòu)人、招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑,未果;后又向財(cái)政部提出投訴,但財(cái)政部在法定30天時(shí)間內(nèi)未能作出處理決定,也沒(méi)有給予答復(fù)。從而現(xiàn)代沃爾公司于2005年向北京市第一中級(jí)人民法院提起行政訴訟。2006年,北京市第一中級(jí)人民法院一審判決財(cái)政部行政不作為,財(cái)政部敗訴。(二)我國(guó)現(xiàn)行的之間法律規(guī)定原告現(xiàn)代沃爾公司認(rèn)為:(1)本案涉及招標(biāo)項(xiàng)目是使用中央財(cái)政資金的采購(gòu),依據(jù)《政府采購(gòu)法》第2條第2款屬于政府采購(gòu);又依據(jù)該法第13條,財(cái)政部是政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門,應(yīng)依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。(2)依據(jù)《政府采購(gòu)法》第55條和第56條,無(wú)論原告所投訴的違法行為是否成立,財(cái)政部作為監(jiān)督管理部門都應(yīng)作出具體的行政行為并給原告書(shū)面的答復(fù),而財(cái)政部的不作為行為直接侵害了原告的合法權(quán)益。被告財(cái)政部則認(rèn)為:(1)原告投訴的招標(biāo)項(xiàng)目是由發(fā)改委審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重大建設(shè)項(xiàng)目,而《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2000]34號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)和《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督暫行辦法》(2002年1月10國(guó)家計(jì)委第18號(hào)令)(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)均規(guī)定:對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的投訴,由發(fā)改委受理并作出處理決定。因此,原告的投訴應(yīng)由發(fā)改委受理并作出處理決定。(2)財(cái)政部接到原告的投訴后,將該投訴轉(zhuǎn)交發(fā)改委處理不僅避免了兩部門重復(fù)處理,而且符合法律規(guī)定;且將該情況電話告知了原告,已經(jīng)履行了法定職責(zé)。一審法院基本采納了原告的觀點(diǎn)。(三)沒(méi)有賦予政府采購(gòu)監(jiān)管權(quán)本案圍繞“兩法”關(guān)系的爭(zhēng)論和法律構(gòu)造已經(jīng)影響了法律的實(shí)施效果,尤其是嚴(yán)重影響了法律所特別關(guān)注和設(shè)計(jì)的供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的實(shí)施效果。本案爭(zhēng)訴要點(diǎn)在于政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管權(quán)在部門之間的配置問(wèn)題。如前所述,《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》在其適用范圍上都存在著擴(kuò)張性的法律條文,而且在“兩法”適用上存在著模糊性,因此,法律實(shí)施部門所做出的協(xié)調(diào)努力和所達(dá)成的共識(shí)對(duì)法律政策的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)運(yùn)行至關(guān)重要。同時(shí),這種協(xié)調(diào)和共識(shí)也是國(guó)務(wù)院條例制定和未來(lái)進(jìn)行法律改革的重要基礎(chǔ)。但是,本案一審法院顯然非常遺憾地忽略了政府部門之間依據(jù)有關(guān)法律所做出的這種協(xié)調(diào)努力和成果,從而做出了不當(dāng)判決。第一,從法律層面上看,盡管《政府采購(gòu)法》確立了較為完整的政府采購(gòu)定義,但是其具體適用范圍要視其他條文乃至立法者的本意進(jìn)行解釋。第二,盡管《政府采購(gòu)法》確立了財(cái)政部門為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門,但是這種監(jiān)管職能的具體范圍需要依法確定和承擔(dān)。國(guó)務(wù)院在其協(xié)調(diào)部門之間監(jiān)管權(quán)的規(guī)范性文件中沒(méi)有賦予財(cái)政部門廣泛和完整的政府采購(gòu)監(jiān)管權(quán)。第三,法院沒(méi)有從圍繞“兩法”關(guān)系的整體上來(lái)審慎審查政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管權(quán)配置問(wèn)題,而采信一部分規(guī)范性文件,忽視另一部分規(guī)范性文件,這種判決既存在法律適用上的問(wèn)題,也偏離了政府部門之間達(dá)成的協(xié)調(diào)監(jiān)管的共識(shí)。六、從公共采購(gòu)法的角度來(lái)看，“兩法”關(guān)系的重建：公共采購(gòu)與協(xié)調(diào)和監(jiān)督(一)現(xiàn)行法律框架下“兩法”融合的合理性:多法并存、非法占在《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》“兩法”關(guān)系問(wèn)題上,為數(shù)不多的討論都在試圖用一個(gè)法包含另一個(gè)法,或者討論哪個(gè)法是程序法或?qū)嶓w法,媒體也宣揚(yáng)所謂“兩法”“打架”的問(wèn)題。本文認(rèn)為,應(yīng)以統(tǒng)一《政府采購(gòu)法》或公共采購(gòu)法的概念來(lái)看待“兩法”關(guān)系,即它們都是實(shí)質(zhì)意義上的公共采購(gòu)法;中國(guó)公共采購(gòu)法區(qū)別立法模式的存在有著歷史和法律現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ),在此模式下法律實(shí)施效果在很大程度上取決于執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)。法律實(shí)施部門就“兩法”關(guān)系所做出的協(xié)調(diào)努力和達(dá)成的共識(shí)對(duì)法律政策的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)運(yùn)行至關(guān)重要。同時(shí),這種協(xié)調(diào)和共識(shí)也是制定相關(guān)配套法規(guī)和未來(lái)進(jìn)行法律改革的重要基礎(chǔ)。因此,在處理“兩法”關(guān)系上,至少在現(xiàn)有法律框架下應(yīng)該主張公共采購(gòu)法論和協(xié)調(diào)監(jiān)管論。關(guān)于在公共采購(gòu)領(lǐng)域存在“兩法”甚至“多法”并存的合理性可以從法律發(fā)展史的角度來(lái)觀察。公共采購(gòu)機(jī)制的發(fā)展在不同部門之間呈現(xiàn)出差異性,因此,有關(guān)主管部門基于其傳統(tǒng)職能對(duì)該部門的采購(gòu)或招標(biāo)機(jī)制先后進(jìn)行了規(guī)制,從而在一定歷史發(fā)展階段呈現(xiàn)出“兩法”甚至“多法”并存的局面。招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制產(chǎn)生于我國(guó)改革開(kāi)放之初,主要應(yīng)用于工程建設(shè)領(lǐng)域,有關(guān)主管部門基于其傳統(tǒng)職能范圍對(duì)其逐步規(guī)范并使之上升為《招標(biāo)投標(biāo)法》律規(guī)范應(yīng)屬自然。而由財(cái)政部門主導(dǎo)的我國(guó)政府采購(gòu)改革則始于1990年代中后期,財(cái)政部門基于其傳統(tǒng)職能對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行規(guī)制也當(dāng)屬自然。因此,從客觀上講,“兩法”甚至“多法”并存的局面表明了公共采購(gòu)法律的不同方面在不同(工程、貨物或服務(wù))部門的發(fā)展表現(xiàn)出差異性。這種差異性在歐美公共采購(gòu)法律發(fā)展史上也可以觀察到。比如,歐共體在2004年之前長(zhǎng)達(dá)40多年的公共采購(gòu)立法史中一直采取區(qū)別立法的模式,存在著貨物、服務(wù)、工程、公用事業(yè)四個(gè)實(shí)體性采購(gòu)指令和公共、公用事業(yè)兩個(gè)公共采購(gòu)救濟(jì)指令。直到2004年,歐共體才將貨物、服務(wù)和工程三個(gè)采購(gòu)指令合并為統(tǒng)一的公共采購(gòu)指令。但它仍然存在著獨(dú)立的公用事業(yè)采購(gòu)指令以及兩個(gè)公共采購(gòu)救濟(jì)指令,新的國(guó)防采購(gòu)指令和公私伙伴采購(gòu)指令也正在制定過(guò)程中。簡(jiǎn)言之,多法并存本身未必是壞事,重要的是要從實(shí)質(zhì)意義上認(rèn)識(shí)到這些法律的公共采購(gòu)法屬性,保持采購(gòu)政策的統(tǒng)一和協(xié)調(diào),避免法律或職能重疊或沖突。當(dāng)然,統(tǒng)一公共采購(gòu)立法可能代表著未來(lái)法律改革和發(fā)展的一個(gè)方向。(二)現(xiàn)行法律框架下的中國(guó)公共采購(gòu)法律改革決定采購(gòu)對(duì)象法律地位的討論公共采購(gòu)的區(qū)別立法模式似乎反映了公共采購(gòu)法律發(fā)展的歷史和現(xiàn)實(shí),盡管存在著統(tǒng)一立法的趨勢(shì)。區(qū)別立法模式可以存在于民事部門與軍事部門之間,如軍事采購(gòu)立法往往獨(dú)立于一般公共采購(gòu)法而存在。區(qū)別立法還可能基于采購(gòu)部門的發(fā)達(dá)程度、采購(gòu)規(guī)制的優(yōu)先順序、采購(gòu)對(duì)象特點(diǎn)的差異而存在;如工程采購(gòu)部門往往先于服務(wù)部門而進(jìn)行立法,從而使工程采購(gòu)法與服務(wù)采購(gòu)法區(qū)分開(kāi)來(lái)。這種立法模式既存在于歐洲公共采購(gòu)立法中,也存在于聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)的公共采購(gòu)立法中。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)部門采購(gòu)的特別關(guān)注使歐共體特別制定了公用事業(yè)采購(gòu)法,將其適用于在法定公用事業(yè)部門提供服務(wù)的所有采購(gòu)主體,無(wú)論是政府實(shí)體、國(guó)有企業(yè)實(shí)體或是私人企業(yè)實(shí)體。同時(shí),規(guī)制私人融資基礎(chǔ)設(shè)施法律關(guān)系而確立的特許經(jīng)營(yíng)立法或公私伙伴關(guān)系法律也是公共采購(gòu)法律框架的一部分。公共采購(gòu)的這種區(qū)別立法特征在我國(guó)也有明顯體現(xiàn),表現(xiàn)為軍事采購(gòu)法與《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》等公共采購(gòu)基本法的區(qū)別立法、《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的區(qū)別立法,以及基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法律與公共采購(gòu)基本法的區(qū)別立法。就我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的關(guān)系而言,我們所提出的公共采購(gòu)觀和協(xié)調(diào)監(jiān)管論,是基于對(duì)現(xiàn)行法律及其實(shí)施的審慎考察所得出的結(jié)論,目的是為了從實(shí)質(zhì)意義上認(rèn)識(shí)這兩部法律,并且在現(xiàn)行區(qū)別立法模式下實(shí)現(xiàn)采購(gòu)政策和監(jiān)管的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。從一定意義上說(shuō),這種主張是對(duì)我國(guó)區(qū)別立法現(xiàn)狀的一種妥協(xié)的產(chǎn)物。因?yàn)?這種區(qū)別立法模型產(chǎn)生于部門的傳統(tǒng)管理職能,而不是從嚴(yán)格意義上基于采購(gòu)對(duì)象的不同而進(jìn)行的區(qū)別立法。比如《招標(biāo)投標(biāo)法》雖然產(chǎn)生于工程建設(shè)領(lǐng)域,但它是圍繞工程建設(shè)項(xiàng)目而構(gòu)造,而不是典型意義上的公共工程采購(gòu)法,這與《政府采購(gòu)法》上對(duì)工程采購(gòu)的定義不同。這就提出了未來(lái)中國(guó)公共采購(gòu)法律改革的一個(gè)問(wèn)題:中國(guó)公共采購(gòu)區(qū)別立法模式將何去何從?它是仍然維持現(xiàn)狀的圍繞部門監(jiān)管權(quán)而構(gòu)建的具有或多或少部門色彩的這種區(qū)別立法模式,抑或是基于采購(gòu)對(duì)象的不同而進(jìn)行區(qū)別立法,如公共工程采購(gòu)法、貨物或服務(wù)采購(gòu)法?如果維持以監(jiān)管權(quán)為中心而進(jìn)行的區(qū)別立法模式,則應(yīng)該拋棄“兩法”存廢的紛爭(zhēng),從實(shí)質(zhì)意義上將它們視為公共采購(gòu)法而加以完善。如補(bǔ)充《招標(biāo)投標(biāo)法》的采購(gòu)方法,將《招標(biāo)投標(biāo)法》管理之外的工程采購(gòu)納入《政府采購(gòu)法》等。另一種區(qū)別立法思路是從采購(gòu)對(duì)象的區(qū)分上來(lái)確定,如將《招標(biāo)投標(biāo)法》視為工程采購(gòu)法。但是,從采購(gòu)對(duì)象的區(qū)分上來(lái)進(jìn)行區(qū)別立法存在較大的難度,它既缺乏現(xiàn)實(shí)法的基礎(chǔ),也需要部門放棄其傳統(tǒng)監(jiān)管權(quán)。另外,我國(guó)也需要考慮從公用事業(yè)采購(gòu)區(qū)別立法的角度來(lái)看待國(guó)有企業(yè)采購(gòu)的規(guī)制問(wèn)題。也許一個(gè)統(tǒng)一公共采購(gòu)法立法模式是未來(lái)法律改革一個(gè)更值得期待的方向,但是,鑒于公共采購(gòu)部門的復(fù)雜性,在一定歷史階段區(qū)別立法模型仍將是我國(guó)公共采購(gòu)法治發(fā)展的一個(gè)現(xiàn)實(shí),因此,十分重要的是保持區(qū)別立法模式下法律適用的確定性以及法律政策和監(jiān)管協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。七、特別法上的監(jiān)管權(quán)配置中國(guó)公共采購(gòu)法治的根本問(wèn)題是法律的現(xiàn)代化、本土化和國(guó)際化問(wèn)題。從公共采購(gòu)法的角度看待《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》,即它們都是實(shí)質(zhì)意義的中國(guó)公共采購(gòu)法律體系中的一部分。從法律層面上看,《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》在適用范圍上都有一種擴(kuò)張性的條文,這為“兩法”沖突留下隱患。盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》和《