浙江省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策分析

浙江省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策分析

一、立法政策難以落實,參保意愿難以保障中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“農(nóng)村保險制度”）始于1986年，并于1995年開始實施。直到1999年，它一直是一個尚未實施的缺陷。保險監(jiān)督管理體系尚處于相對滯后的狀態(tài)，其基礎仍然相對滯后。這些問題的出現(xiàn)主要是由于農(nóng)村保險的定義性和定位問題。由于我國的經(jīng)濟發(fā)展條件以及農(nóng)業(yè)人口比例過高,有關部門認為在農(nóng)村養(yǎng)老保險中,為了不加重國家財政負擔,政府只能在其中充當制度建設者和管理者的角色,引導農(nóng)民實現(xiàn)自我保障。在這種思想定位下,以往的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌資機制基本上是實行“個人繳納為主,集體補助為輔,國家予以政策扶持”原則,但是在實際工作中,往往集體補助難以落實*,國際扶持政策難以到位,變成“完全由個人繳費”,養(yǎng)老金賬戶實際上只是農(nóng)民個人養(yǎng)老儲蓄的完全積累,導致農(nóng)民參保積極性不高,嚴重影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設進程。浙江省作為沿海經(jīng)濟發(fā)達省份,經(jīng)濟總量、人均GDP和農(nóng)民人均純收入居全國前列,全省各地普遍開展了農(nóng)保工作,參保農(nóng)民超過500萬人,積累基金達24億元,有5萬多名參保農(nóng)民開始領取養(yǎng)老金,農(nóng)保工作已經(jīng)具有一定的規(guī)模和基礎,這些都為浙江省建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度創(chuàng)造了良好的條件。從2006年開始,浙江省部分地區(qū)率先啟動了一種全新的農(nóng)村養(yǎng)老保險政策,新政策變“個人繳費為主、集體補助為輔”為“個人、集體和政府”三方共同籌資,實行個人繳費、公共財政通過多種方式進行補貼的資金籌集機制,在強調(diào)農(nóng)民自身的繳費責任之外,還體現(xiàn)出了政府公共財政的扶持作用,參保人員個人繳納的養(yǎng)老保障費全額記入個人賬戶,而政府財政每年作出預算安排,注入養(yǎng)老金保險基金,確保養(yǎng)老金的支付能力。那么這種政策改革對農(nóng)民的參保能力和參保意愿會產(chǎn)生什么樣的影響呢?這是一個值得研究的課題。目前浙江省11個地區(qū)中,杭州、寧波、嘉興、紹興、湖州五地已經(jīng)實行(或試點進行)了帶有政府財政補貼的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險,而溫州、臺州、舟山、金華、衢州、麗水六地的農(nóng)保政策中還沒有體現(xiàn)出財政補貼措施,這就給我們提供了一個較好的比較研究范本。本文以浙江省11個地區(qū)為研究對象,參照各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的具體內(nèi)容,采用保險精算方法對比分析在不同的農(nóng)保政策框架下政府財政補貼對農(nóng)民繳費能力的影響。二、農(nóng)保補貼研究。在對于政府有關我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險中政府財政補貼的研究文獻主要集中在兩個方面:一是應不應該實行政府對農(nóng)保的財政補貼,二是政府是否具備財政補貼的能力。對于應不應該實行政府對農(nóng)保財政補貼的問題,現(xiàn)有文獻主要是從現(xiàn)行農(nóng)保制度的停滯原因、農(nóng)保制度的準公共產(chǎn)品特性、提高農(nóng)民的參保積極性以及國際通行做法等方面來進行論述,比較一致的觀點是目前應該在農(nóng)保制度中加入政府的財政補貼。李小瑞(2005)認為由于農(nóng)民缺乏繳費能力和政府職能缺位這兩個問題,使得試點中的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險出現(xiàn)了停頓甚至中止現(xiàn)象,為此他從制度推行的成本以及政府財力方面分析了政府投入的可行性。嚴飛(2005)認為我國的農(nóng)保和城保之間存在較大的區(qū)別,政府不予財政支持,基金沒有互濟性,實際上收入低的農(nóng)民被排除在制度之外,沒有體現(xiàn)出公平性。陽義南(2005)在研究中認為目前農(nóng)保制度的繳費標準過低,不能有效地保障農(nóng)民老年生活,應為參保農(nóng)民提供資金扶持,按照農(nóng)民繳費的標準補助,由中央、省級財政負責,堅持多交多補、少交少補、不交不補的補助原則,有利于調(diào)動農(nóng)民參保的積極性和自覺性。宮曉霞(2006)研究了德、法、日三國的農(nóng)村養(yǎng)老保險,發(fā)現(xiàn)三國政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險中給予了很大的財力支持,政府的預算比例分別是國家70%、60%、43%。楊翠迎(2007)研究發(fā)現(xiàn)目前世界上有70多個國家的社會養(yǎng)老保險覆蓋到了農(nóng)村,大多數(shù)國家主張將農(nóng)民納入國民基本保障制度中,強調(diào)政府在其中的財政補貼責任。對于政府財政是否具備補貼能力的問題,目前的研究主要是采用簡單計算和統(tǒng)計預測的方法進行論證,主要的觀點是當前我國政府已經(jīng)大體上具備了對農(nóng)保進行補貼的能力。譚克儉、王建華(2006)通過簡單計算認為,國家對農(nóng)保的個人賬戶適當補助就可以實現(xiàn)較好的農(nóng)民養(yǎng)老保障,如果再結合取消農(nóng)業(yè)稅改革進行制度設計,應該對財政沒有很大的壓力。劉昌平(2008)利用博弈矩陣分析了政府(集體)是否提供補助對農(nóng)民參保行為的影響,利用簡單的數(shù)據(jù)分析否定了政府財政不足的理由,并且預測了2008—2052年財政補貼占財政收入的比例,認為政府未來有能力負擔對農(nóng)村養(yǎng)老保險的補貼責任。從以上研究中可以看出,大多數(shù)是采用理論方法從定性角度來討論政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的責任,而從保險精算角度的定量研究不多,研究深度也不夠。本文將結合浙江省的實際農(nóng)保制度改革情況,采用保險精算方法對政府財政補貼的效應進行量化分析。三、與浙江省農(nóng)業(yè)安全政策和政府財政補貼的比較(一)參保群體改革的現(xiàn)狀浙江省的農(nóng)保制度在1992年開始進行試點推行,1995年開始正式全面實施《浙江省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行辦法》,其主要內(nèi)容參見表1。從中可以看出,該制度在保費籌集方面將參保人群主要分為企業(yè)務工人員和純農(nóng)業(yè)人口,前者更多地強調(diào)企業(yè)的繳費責任,而對后者則強調(diào)集體補助責任?？赡苁且驗檎憬∶駹I經(jīng)濟發(fā)達和農(nóng)民務工率較高的原因,政府希望由企業(yè)和集體來承擔較多的保費繳納責任,但是政府財政補貼仍然沒有被納入到制度中。由于投保檔次只有6～20元,并且由于集體補助往往難以落實,農(nóng)保只是由農(nóng)民“完全個人繳費”,相應的保險金額給付水平也就很低,起不了任何保障作用,再加之屬于一種自愿保險,最終導致了參保人數(shù)少、覆蓋面窄的現(xiàn)狀,其在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展幾乎處于停滯階段。近幾年來,杭州市等部分地區(qū)先后對本地農(nóng)保政策進行了改革,本文整理如表1所示。由于本文主要關注的是政府財政在農(nóng)保中的補貼作用,所以表1中重點突出了各類農(nóng)保政策中參保農(nóng)民的繳費標準、來源、政府財政補貼、個人賬戶與社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金的比例、養(yǎng)老金的支付標準等內(nèi)容。從表1中可以看出,目前在浙江省11個地區(qū)中存在著各不相同的農(nóng)保政策,它們存在著較大的差別。杭州、寧波、嘉興、紹興和湖州五地的農(nóng)保政策改革較為領先,它們分別在2007年和2008年啟動了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,在新制度中突出了政府財政補貼的作用,養(yǎng)老保障水平大幅度提高,比較符合當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀。溫州市雖然在2005年改革了1995年版的農(nóng)保制度,但是該制度與以往的農(nóng)保政策相比沒有太大的突破,只是保費數(shù)額和養(yǎng)老金給付水平略有提高,政府財政補貼仍然沒有被納入到制度中。而在臺州、舟山、金華、衢州和麗水五地基本還保持著1995年版的老農(nóng)保制度,靠農(nóng)民自我積累,保障水平也很低,這幾個地方總體來說在浙江省屬于經(jīng)濟發(fā)展較為落后地區(qū)。(二)以政府財政補貼為主的多部門聯(lián)動,充分發(fā)揮政府在農(nóng)保政策的重要作用為了對各地農(nóng)保政策中的財政補貼程度有一個更為精確的量化測度,在該部分將進一步根據(jù)各地農(nóng)保政策的內(nèi)容,對各地區(qū)政府對農(nóng)保財政補貼的情況進行估算。這里只考慮當?shù)卣畬τ谵r(nóng)?；鸹I資的財政撥款,不考慮對基金缺口的財政兜底,有下式:財政補貼幅度=政府財政補貼/(農(nóng)民繳納保費+政府財政補貼)(1)杭州地區(qū)的具體計算過程如下:個人繳費比例為15%,財政補貼比例為5%,所以財政補貼幅度=5/(15+5)=25%。其他地區(qū)依次計算結果見表2。從表2可以看出,目前杭州、寧波、嘉興、湖州和紹興五地的農(nóng)保政策中,財政補貼幅度比較大,顯示了當?shù)卣载斦龀职l(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險的決心,特別是寧波市政府公開宣布以政府財政投入為主要渠道,財政籌資占比達到了60%。而與此同時在浙江省其他六地,無論是進行了農(nóng)保改革(溫州)還是實行原有全國模式的政策,在其農(nóng)保政策中都沒有提到任何政府財政來源,回避掉了政府財政補貼在農(nóng)?；I資中的作用。四、國家補貼對農(nóng)民支付能力的影響的模擬計算(一)計算原理和參數(shù)定義1.保險受益人的資格(1)應繳保費。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一般采用的都是終身保證型養(yǎng)老保險,這種養(yǎng)老保險是指投保人到達養(yǎng)老金的領取年齡后,每年要領取養(yǎng)老金,且不論被保險人生存與否,保險人均需支付給被保險人或其受益人至少一定年限的養(yǎng)老金。根據(jù)養(yǎng)老保險精算原理可知,該類型養(yǎng)老保險的年繳純費率計算公式(1)為:其中,進一步得出該類型養(yǎng)老保險的年繳純保費計算公式為:其中,P(2)實繳保費。保費應該又分為名義保費和實際保費。如果已知各地區(qū)農(nóng)保政策中的政府補貼系數(shù),根據(jù)該補貼系數(shù)進一步計算出在考慮政府補貼效應下的農(nóng)民交費情況。此時,假設農(nóng)民為了獲得一定的保險保障而需要交納的純保費為P,由于政府補貼效應的存在,此時農(nóng)民真正繳納的保費為:其中t為政府補貼幅度。2.年際投資的支出主要包括養(yǎng)老指數(shù)化的支出農(nóng)民的投保能力是決定農(nóng)民購買保險的最重要因素,而收入水平則直接關系到農(nóng)民的投保能力。農(nóng)民當年的純收入中扣除必要的生活消費支出后可進行儲蓄、非生產(chǎn)性投資(建造住房)、婚嫁喪葬、養(yǎng)老需要、生產(chǎn)性投資等,養(yǎng)老保險的保費支出只屬于其中養(yǎng)老儲蓄的一部分。按照人壽保險業(yè)中的收入百分比法,對于年收入10000元以內(nèi)的群體,購買壽險產(chǎn)品所繳納的保費一般不超過年收入的10%3.農(nóng)民增收概率(1)利率:養(yǎng)老保險基金的累積利率一般取一年期銀行定期存款利率,本文取該值為3%。(2)養(yǎng)老金給付水平,假設替代率為20%,2007年浙江省農(nóng)民人均純收入達8265元,養(yǎng)老金估計值=8265×20%=1983,所以取估計值養(yǎng)老金給付額為2000元/年。(3)生存死亡概率,選用“中國人壽保險業(yè)經(jīng)驗生命表(1990—1993)養(yǎng)老金業(yè)務男女表”(4)養(yǎng)老金保證給付10年。(5)開始領取年齡為60歲。(6)假設投保年齡為20歲、30歲、40歲和50歲四檔。(二)繳費能力分析根據(jù)式(2),分別計算出20～50歲檔次下農(nóng)民對養(yǎng)老保險年繳保費的理論值如表3所示。從表3中可以看出,在20～50歲的四個典型的年齡段中,不同投保年齡所繳納的保費相差較大,投保年齡越小,繳納的保費越少;投保年齡越大,繳納的保費越多,負擔越重,這主要是由于年齡越大,臨近養(yǎng)老金的開始領取年齡越近,繳費的時間越短,所以每年的繳費額度就越高。進一步,將表3中所計算出來的應繳保費與各地農(nóng)民的年收入情況相比,以此來衡量不同年齡和不同地域的農(nóng)民群體的繳費負擔情況,然后再根據(jù)(5)式來判斷農(nóng)民是否具有交費能力,具體結果如表4所示。從表4中可以看出,在不考慮政府財政補貼的情況下,投保年齡20歲的農(nóng)民基本都具有投保能力。對于30歲群體,只有麗水地區(qū)不具備交費能力,其他地區(qū)均具有繳費能力。而到了40歲和50歲,則所有地區(qū)的農(nóng)民都沒有能力參加基本養(yǎng)老保險。也就是說,如果政府不加以財政補貼而完全由農(nóng)民自我儲蓄和完全積累,則40歲以上的中老年人群都會缺乏繳費能力。而如果要降低保費讓農(nóng)民繳得起,就要大幅度降低保險金給付額,又形成了“養(yǎng)老保險不養(yǎng)老”的情況,這正是舊的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系無法得以真正開展的原因。(三)財政補貼對農(nóng)民繳費能力的影響根據(jù)式(4)以及表2中各農(nóng)保政策中的財政補貼幅度,計算出浙江省各地區(qū)的農(nóng)民實際繳費情況,如表5所示。從表5中可以看出:(1)政府財政補貼減輕了農(nóng)民的交費負擔。在杭州、寧波、嘉興、湖州和紹興五地,通過政府的財政補貼,確實在很大程度上分擔了農(nóng)民的養(yǎng)老保險交費負擔,以20歲人群為例,在無政府財政補貼的情況下應繳保費為366元,而在財政補貼后,杭州、寧波、嘉興、湖州和紹興五地的農(nóng)民實繳保費變成了275元、146元、227元、256元、227元。與此相反,溫州、臺州、舟山、金華、衢州和麗水六地由于沒有財政補貼的參與,所以農(nóng)民應繳保費均為366元。(2)政府財政補貼提高了農(nóng)民的繳費能力。杭州、寧波、嘉興、湖州和紹興五地的農(nóng)民繳費負擔大大減輕,繳費能力大幅度提高,20～40歲的人群均可以具有交費能力。但是應該看到對于50歲的人來說,在現(xiàn)有的收入下仍然不具備交費能力,政府應對該部分老年人群進一步加大補貼。(3)在溫州等浙西南地區(qū),財政補貼在農(nóng)保政策中沒有體現(xiàn),保費繳納全部由農(nóng)民個人承擔。所以這些地區(qū)農(nóng)民的繳納能力沒有提高,繳納負擔沒有減輕,40歲以上人群基本仍然沒有交費能力。與政府補貼后的浙東北地區(qū)相比,浙西南地區(qū)的農(nóng)民福利水平相對下降,農(nóng)民養(yǎng)老保障問題更加突出。通過上述研究,筆者發(fā)現(xiàn)政府財政補貼在完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中起到了非常關鍵的作用。在杭州等五地所實行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中,政府通過保費補貼降低了農(nóng)民個人的出資比例,減輕了農(nóng)民的繳費負擔,提高了農(nóng)民的繳費能力。而同時還要看到在浙西南六地,保費還是由農(nóng)民全額負擔,政府還沒有承擔起財政支持責任,使得農(nóng)民繳費負擔重和參保率低的現(xiàn)狀無法在短時間內(nèi)加以改變,全省農(nóng)村養(yǎng)老保險福利水平的地區(qū)差異不斷擴大。從運行實踐來看,新型農(nóng)保制度的實行也得到了農(nóng)民的歡迎,增加了農(nóng)民的參保人數(shù)。到2008年12月底,全省已有杭州市本級及蕭山、余杭、臨安、富陽、桐廬、建德、淳安,寧波市的北侖、鎮(zhèn)海、余姚、慈溪、奉化,嘉興市本級及平湖、桐鄉(xiāng)、海鹽、海寧、嘉善,紹興市本級及紹興縣、上虞、嵊州、新昌、諸暨以及德清、義烏等27個市、縣(市)出臺新農(nóng)保制度并組織實施,參保人數(shù)達64.17萬人,征收保費41.13億元五、關于政治建議(一)真正提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的繳費能力政府在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中應承擔主要責任,這是由社會養(yǎng)老保險的公共品屬性決定的(薛惠元,2007)。目前我國政府對農(nóng)保基金扶持力度不夠是造成農(nóng)村社會養(yǎng)老保險無法達到供求均衡的主要原因,同時也是造成農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度無法建立健全的主要原因,這已經(jīng)成為不爭的事實。從農(nóng)民的角度來說,要激發(fā)其參保積極性,除了要提高他們的養(yǎng)老保險意識和政策的穩(wěn)定性之外,最主要的是要從經(jīng)濟角度切實提高他們的繳費能力,同時讓他們覺得參加保險相對其他養(yǎng)老儲蓄更為合算,而政府財政補貼可以起到上述的杠桿作用。而且,從國家總體來看,許多地區(qū)經(jīng)過多年的經(jīng)濟高速發(fā)展,在財政收入上已經(jīng)具有了一定的負擔能力,不能一概以經(jīng)濟條件不夠而對政府責任加以推卸。因此在今后的農(nóng)保制度改革中,各級政府應該首先樹立政府在其中的財政扶持責任,在有條件的地區(qū)應該明確加入政府財政扶持的政策內(nèi)容。(二)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的改革內(nèi)容和程度不同浙江省的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)到了可以實行