公共政策工具課件

政策工具山西師范大學經(jīng)濟與管理學院XXX政策工具山西師范大學引言政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標與結(jié)果之間的橋梁。在執(zhí)行政策時，選用何種政策工具以及用哪一種標準來評價該政策工具的效果，對政府能否達成既定政策目標具有決定性影響。從這個意義上說，政策工具研究是十分必要的。然而，目前國內(nèi)的政策工具研究還處于起步階段，許多重大問題的研究才剛剛開始。引言政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標與結(jié)果之間的橋政策工具第一節(jié)政策工具概述第二節(jié)基本的政策工具第三節(jié)政策工具的選擇政策工具第一節(jié)政策工具概述第一節(jié)政策工具概述一、政策工具研究的興起二、政策工具的內(nèi)涵與分類三、政策工具研究的途徑四、政策工具研究的主題與走向第一節(jié)政策工具概述一、政策工具研究的興起一、政策工具研究的興起政策工具研究最早起源于社會科學領(lǐng)域，當初的研究主要集中于一點，即個人或公共組織通過什么樣的方式和途徑來有目的地影響和作用于社會進步。工具研究并不只于一個單一的學科相聯(lián)系，它存在于社會科學的不同領(lǐng)域。在經(jīng)濟學領(lǐng)域、政治學領(lǐng)域、法學領(lǐng)域等都做出了貢獻。一、政策工具研究的興起政策工具研究最早起源于社會科學領(lǐng)域，當一、政策工具研究的興起20世紀80年代以后，在政策科學及公共行政學領(lǐng)域，出現(xiàn)了不少關(guān)于政策工具方面的論著。80年代最有影響力的著作是胡德（C.Hood）的《政府工具》（1983,1986）；90年代，最有影響力的著作是彼得斯和尼斯潘（B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen）主編的《公共政策工具》（1998）。一、政策工具研究的興起20世紀80年代以后，在政策科學及公共一、政策工具研究的興起最近幾年，政策工具研究開始盛行，在公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)了眾多的政策工具研究，這些研究大部分是在德國、荷蘭和美國進行的。推動工具研究的盛行原因：（1）理論與實踐相結(jié)合的產(chǎn)物。（2）政策執(zhí)行的現(xiàn)實需要。（3）工具研究的倡導者長期以來得到政治和意識形態(tài)方面的支持。一、政策工具研究的興起最近幾年，政策工具研究開始盛行，在公共政策工具發(fā)展傳統(tǒng)公共治理現(xiàn)代公共治理強調(diào)政治強調(diào)目標的達成使用公法機制：a)官僚機構(gòu)；b)公共企業(yè)使用私法工具：a)合同；b)招標/投標公共的和私人的賽局參與者的分離創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境配置和管制的分離配置與管制的結(jié)合新公共管理范式：公私機制到私法工具政策工具發(fā)展傳統(tǒng)公共治理現(xiàn)代公共治理強調(diào)政治強調(diào)目標的達成使政府治理工具選擇的新發(fā)展趨勢傳統(tǒng)公共行政新治理項目/機構(gòu)工具層級官僚制網(wǎng)絡制公私對立公私合作命令與控制談判與勸服管理技術(shù)授權(quán)技術(shù)新治理范式：從一元工具到多元工具政府治理工具選擇的新發(fā)展趨勢傳統(tǒng)公共行政新治理項目/機構(gòu)工具二、政策工具的內(nèi)涵與分類1.政策工具的內(nèi)涵有學者把政策工具定義為“影響政策過程以達到既定目的的任何事物”，或“一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達成一個或更多的目的的任何事物”；也有學者通過分類或列出幾組具體工具來對政策工具進行描述；還有學者認為政策工具只具有正式（官方）和合法性特征；歐文·E·休斯在《公共管理導論》一書中將政策工具定義為“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制”。我國學者張成福的定義是：“政府將其實質(zhì)目標轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制”。二、政策工具的內(nèi)涵與分類1.政策工具的內(nèi)涵二、政策工具的內(nèi)涵與分類定義政策工具的要點：首先，政策工具存在的理由是為了實現(xiàn)政策目標，它是作為目標和結(jié)果之間的橋梁而存在的。其次，政策工具僅僅是手段，而不是目的本身。最后，政策工具的主體不僅僅是政府，其他主體也可以擁有自己的政策工具。我們將政策工具定義為：人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達成一定的政策目標而采取的具體手段和方式。二、政策工具的內(nèi)涵與分類定義政策工具的要點：二、政策工具的內(nèi)涵與分類2.政策工具的分類荷蘭經(jīng)濟學家科臣（E.S.Kirschen）對政策工具加以分類，他著重研究這樣的問題，即是否存在著一系列的執(zhí)行經(jīng)濟政策以獲得最優(yōu)化結(jié)果的工具。他整理出64種一般化的工具，但未加以系統(tǒng)化的分類，并沒有對這些工具的起源和影響加以理論化探討。美國政治學家羅威、達爾和林德布洛姆等人傾向于分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。薩爾蒙推進了他們的討論，增加了開支性工具和非開支性工具兩類。著名政策分析家狄龍（VanderDoelen）將政策工具劃分為法律工具、經(jīng)濟工具和交流工具三類。另一種新近的三分法將政策工具分為管制性工具、財政激勵工具和信息轉(zhuǎn)移工具。二、政策工具的內(nèi)涵與分類2.政策工具的分類二、政策工具的內(nèi)涵與分類麥克唐納和艾莫爾（L.M.McDonellandR.F.Elmore）根據(jù)所要獲得的目標將政策工具分為四類，命令性工具、激勵性工具、能力建設工具和系統(tǒng)性工具。英格拉姆（H.M.Ingram）等人也作出類似的分類，將政策工具分為激勵工具、能力建設工具、符號和規(guī)勸工具、學習工具四類。加拿大公共政策學者霍萊特和拉梅什（M.HowlettandM.Ramesh）在《公共政策研究》（1995）一書中，根據(jù)政策工具的強制性程度分為自愿性工具（非強制性工具）、強制性工具和混合性工具三類。與其他分類方法相比，這類分類方法更具解釋力、更合理。林德和彼得斯認為政策工具是多元的，列出以下工具：命令條款、財政補助、管制規(guī)定、征稅、勸誡、權(quán)威、契約。張成福在《公共管理學》中，按政府介入的程度對政策工具進行了分類，它們是：政府部門直接提供財貨與服務、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補助或補貼、抵用券、經(jīng)營特許權(quán)、政府販售特定服務、自我協(xié)助、志愿服務和市場運作。二、政策工具的內(nèi)涵與分類麥克唐納和艾莫爾（L.M.McDon霍萊特和拉梅什分類政策工具自愿性政策工具混合性政策工具強制性政策工具家庭和社區(qū)信息和勸戒管制自愿性組織補貼公共事業(yè)私人市場產(chǎn)權(quán)拍賣直接提供稅收和使用費低國家干預程度高政策工具圖譜霍萊特和拉梅什分類政策工具自愿性政策工具混合性政策工具強制性二、政策工具的內(nèi)涵與分類綜上，我們將政策工具分為三大類，即市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段。市場化工具指政府利用市場這一資源有效配置的機制，來達到提供公共物品和服務的目的的具體方式，民營化、用著付費、管制與放松管制、合同外包、內(nèi)部市場等都可以用來幫助政府達成政策目標。工商管理技術(shù)是把企業(yè)的管理理念和方式借鑒到公共部門中來，吸取有效經(jīng)驗達成政府的政策目標，它包括戰(zhàn)略管理技術(shù)、績效管理技術(shù)、顧客導向技術(shù)、目標管理技術(shù)、全面質(zhì)量管理技術(shù)、標桿管理技術(shù)和企業(yè)流程再造技術(shù)等。社會化手段是指政府更多地利用社會資源，在一種互動的基礎上來實現(xiàn)政策目標，如社區(qū)治理、個人與家庭、志愿者組織、公司伙伴關(guān)系等。二、政策工具的內(nèi)涵與分類綜上，我們將政策工具分為三大類，即市三、政策工具研究的途徑1.工具主義又稱為古典途徑。它認為，人們知道一種特殊的工具，了解其內(nèi)在的作用機制；這種工具的效果已被證明或具有十分的現(xiàn)實性；人們在大部分可預測的環(huán)境中可以期待其產(chǎn)生效果；而且，恰當?shù)墓ぞ呖梢詫⒄呤∞D(zhuǎn)變?yōu)檎叱晒?。因此，政策工具研究應弄清工具的屬性與特點，以便辨別、提煉少數(shù)具有普遍適用性的工具，擴大其應用范圍。三、政策工具研究的途徑1.工具主義三、政策工具研究的途徑2.過程主義這種途徑的支持者并不承認存在著超出特殊具體問題之外的工具。他們認為，各種工具之間有著重要的差別，沒有哪一種或哪一類的工具具有普遍的適用性；適當?shù)墓ぞ卟⒉皇浅橄笥嬎愕漠a(chǎn)物，而僅僅是一種在動態(tài)適應過程中的試探性解決方法；工具的恰當與否是因具體情況而定的。因此，過程主義者強調(diào)的是工具發(fā)展的重復性過程，而不是工具的特性。三、政策工具研究的途徑2.過程主義三、政策工具研究的途徑3.權(quán)變主義這種途徑又稱政策工具的背景研究途徑。它所持的是傳統(tǒng)的社會計劃觀點，認為工具選擇的根據(jù)是：工具的績效特征是如何滿足某種特殊問題背景的需要的。一旦政策的目標或目的明晰化了，那直截了當?shù)氖虑榫褪且スぞ呦渲姓页鲎钸m應的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解決問題的特定要求，又要注意選出最適合這種要求的工具。三、政策工具研究的途徑3.權(quán)變主義三、政策工具研究的途徑4.建構(gòu)主義這種途徑比權(quán)變主義前進了一步。它認為，要了解特定工具被采用的脈絡背景的特殊性，就必須了解這些工具的主觀意義。主觀意義即表示非工具性的方面（如符號的或倫理的內(nèi)涵），又表示那些意義和解釋被價值和感知所中介的工具性特征。依這種途徑，并不存在關(guān)于工具及其特征的客觀現(xiàn)實，相反，工具代表了一種建構(gòu)了的實踐形式，其意義和合法性被不斷地加以建構(gòu)和再建構(gòu)。三、政策工具研究的途徑4.建構(gòu)主義四、政策工具研究的主題與走向1.政策工具研究的主題政策工具的應用。評價工具的效力是古典研究途徑中最重要問題之一，效力仍具有重要性，但它卻日漸失去了往日的地位，人們逐漸將注意力轉(zhuǎn)移到了政策工具的具體應用過程中。關(guān)注的焦點集中在：哪些主題參與了工具的應用過程，這些主體對于各個過程的影響及其程度，以及各參與者之間的協(xié)調(diào)與合作等問題。四、政策工具研究的主題與走向1.政策工具研究的主題四、政策工具研究的主題與走向“新工具”。近年來，人們開始關(guān)注“新工具”的運用。，休普（P.L.Hupe）在其著作中提到了“后現(xiàn)代工具”；有學者提出了“第二代工具”的概念。政策執(zhí)行者也呼吁采用新工具，對新工具的引進可以看作是對社會經(jīng)濟發(fā)展的一種回應。雖然新的政策工具常常與舊的政策工具相提并論，但其著重點已經(jīng)不再是政府統(tǒng)治的單方性，研究更多地聚焦于治理的雙邊性甚至是多邊性。同時，新工具的提倡伴隨著對舊工具的批判，如傳統(tǒng)意義上的管制就被認為是過時的。另外，新工具中的“新”并非絕對化，舊工具也可以用新策略來實施。四、政策工具研究的主題與走向“新工具”。近年來，人們開始關(guān)注四、政策工具研究的主題與走向偶發(fā)性事件。古典途徑的一個隱含假設就是“社會過程在一定程度上是可以控制的”，但事實并非總是如此。在政策執(zhí)行過程中，人們往往會碰到一些非預期狀況或突發(fā)性事件，這種偶然性因素是不可忽視的。政策工具研究過度強調(diào)“工具”、“政策”和“社會問題”等概念，忽視了偶發(fā)性事件對政策工具應用過程的可能性影響。四、政策工具研究的主題與走向偶發(fā)性事件。古典途徑的一個隱含假四、政策工具研究的主題與走向政策網(wǎng)絡。政策工具并非自行生效，它要發(fā)揮作用必須借助組織的努力，而且不僅僅局限于政府組織的執(zhí)行活動。近年來，人們對政策執(zhí)行網(wǎng)絡中的各種主體進行研究。庫爾瓦斯（E.Koolhuas）提到了目標團體中的權(quán)威人物的影響以及政策工具施行者與其他主體間的互動；赫林（E.H.Hlijin）指出組織文化和官員所承受的壓力對政策工具產(chǎn)生的影響；阿倫森（M.J.Arentsen）則指出政策工具執(zhí)行領(lǐng)域以外的主體也具有一定影響。不同研究表明，探尋政策網(wǎng)絡的性質(zhì)，對于研究政策工具及其功效將是一個良好的開端。四、政策工具研究的主題與走向政策網(wǎng)絡。政策工具并非自行生效，四、政策工具研究的主題與走向工具的動態(tài)性。政策工具并非一經(jīng)選定就永遠不變，它必須不斷地調(diào)整以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。在執(zhí)行過程中，它會隨著時間推移而發(fā)生改變，即使它們本身不變，主體運用它們的方式、策略以及目標團體為了逃避該工具的影響而采取的策略都有可能發(fā)生改變。此外，一種模式并不能適應各種不同的情況。因此，需要對工具的多樣性和動態(tài)性做更多的研究。四、政策工具研究的主題與走向工具的動態(tài)性。政策工具并非一經(jīng)選四、政策工具研究的主題與走向工具的優(yōu)化組合。古典研究途徑的支持者們提倡一種“純”工具研究和將“純化”的工具應用實踐。他們認為對各種具體工具的研究應分別獨立地進行，人們應該要么使用這種工具，要么使用那種工具。然而，要對各種工具做非常明確的區(qū)分顯然是不可能的，目前的分類法還做不到這一點?，F(xiàn)在，人們認為，工具的同時并且協(xié)調(diào)的運用更符合現(xiàn)實社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，工具的優(yōu)化組合可以取長補短，避免單個工具應用的片面性。四、政策工具研究的主題與走向工具的優(yōu)化組合。古典研究途徑的支四、政策工具研究的主題與走向2.政策工具研究的走向隨著政策工具研究的發(fā)展，這個領(lǐng)域也逐漸出現(xiàn)了一些新的變化，這些新變化反映出工具研究范圍的轉(zhuǎn)變和擴展。轉(zhuǎn)變是指工具使用的環(huán)境及其背景受到更多的關(guān)注。從古典途徑向建構(gòu)主義途徑的轉(zhuǎn)變，使得政策工具研究從微觀層面上升到中觀層面，即走向網(wǎng)絡研究，并且其研究重點也發(fā)生了轉(zhuǎn)移；擴展是指這個領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了許多新的理論，如網(wǎng)絡理論、執(zhí)行理論和學習理論等。這兩個變化從某種程度上擴大了政策工具研究的范圍，但同時也削弱了工具本身的重要性，因為政策工具逐漸被看成是影響政策產(chǎn)出的變量之一。政策工具研究從最初的強調(diào)工具本身到注重環(huán)境的影響，再到認為工具只是影響政策的因素之一，這個過程顯示出了對政策工具本身的威脅。四、政策工具研究的主題與走向2.政策工具研究的走向四、政策工具研究的主題與走向3.政策工具研究的成就與不足成就：使得政策制定者們開始改變思考方式，同時也促進了政策制定者之間以及制定者和分析家之間的相互交流。它緊跟政策實踐的發(fā)展，為實際操作提供方法論，成為政策執(zhí)行實踐與理論之間的橋梁。不足：研究片面地集中于環(huán)境和經(jīng)濟政策領(lǐng)域；研究片面地關(guān)注于工具的運用，而實際上，工具選擇的過程及歷史同樣有助于解釋其功能；目前的理論對工具應用的環(huán)境的復雜性重視不夠。四、政策工具研究的主題與走向3.政策工具研究的成就與不足第二節(jié)基本的政策工具一、市場化工具二、工商管理技術(shù)三、社會化手段第二節(jié)基本的政策工具一、市場化工具一、市場化工具1.民營化界定為更多依靠民間機構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求。它往往指所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，將“原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)私方承包或出售給私方”，通過市場的作用，依靠市場的力量來提高生產(chǎn)力，搞活國有企業(yè)。其中最典型的做法是國有公司一半以上的股票出售給私人或全部直截了當?shù)爻鍪蹏谢驀衅髽I(yè)。民營化的本質(zhì)是通過市場機制合理配置資源，使資源能夠流向使用效率更高的部門。民營化并非為了彌補政府的預算缺口，而是要實現(xiàn)對公共部門資源的再分配。一、市場化工具1.民營化一、市場化工具民營化可以通過多種途徑完成：把政府機構(gòu)利用它的雇員直接提供的職能以合同的方式承包出去；出賣政府資產(chǎn)和壟斷權(quán)，把國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓給私人部門和企業(yè)，例如電信系統(tǒng)；在某一公共問題上，政府和私人部門共同合作，并明確各自的角色；鼓勵某些特定的私人部門行為，例如紐約市通過稅收減免計劃來改善城市的居住條件，通過免除資產(chǎn)稅（地產(chǎn)稅），市政府鼓勵私人房主和承包商承擔起維護低收入群體的居住條件的責任。一、市場化工具民營化可以通過多種途徑完成：一、市場化工具優(yōu)點：促進管理者降低成本，提高質(zhì)量；作為一種新的管理形式和技術(shù)，同時也是獲得資金的新來源；通過減少政府的直接行為，公共管理者可以專注于政策制定。不足：政府喪失了對實施公共政策的公共物品和服務提供的直接控制；由于民營化，政府在經(jīng)濟發(fā)展方面的功能和角色有所消退；對私人部門的控制不容易做到等。一、市場化工具優(yōu)點：一、市場化工具2.用者付費指政府對某種物品、服務或行為確定“價格”，由使用者或行為者支付這種費用，其主要目的是想通過付費把價格機制引入公共服務中來。經(jīng)常被用于控制負的外部性，特別是控制污染的領(lǐng)域，也被用于城市交通控制。例如，我國將對排污費的征收、管理、使用范圍等進行改革。改革后，排污費將作為對環(huán)境造成的損害的補償費用，逐漸提高征收標準，最終使之高于污染治理的成本，促使排污者治理污染。英國、美國等國在很多服務領(lǐng)域（除了一些如教育、衛(wèi)生和社會服務領(lǐng)域外）都采取用者付費制。一、市場化工具2.用者付費一、市場化工具優(yōu)點：能夠克服免費提供公共服務所導致的資源不合理配置和浪費；不會像無償提供公共服務那樣導致無目的的補貼和資助，避免對社會公平造成損害；通過付費制，價格可以真正起到信號燈的作用，從而使市場機制在公共服務領(lǐng)域得以良好運用；通過付費制也可以增加政府的財政收入，緩和政府的財政危機。不足：收費水平難以準確確定；在得到一種最優(yōu)化的收費標準的過程中，資源有可能誤置；不能作為處理危機的工具；管理成本高且復雜。一、市場化工具優(yōu)點：一、市場化工具3.管制與放松管制里根（M.Reagan）認為：管制是一種活動過程，在這種活動過程中，政府對個人和機構(gòu)提出要求或規(guī)定某些活動，并經(jīng)歷一種持續(xù)的行政管理過程。管制是由政府做出的，它們必須為目標團體及個人所遵守、服從，不遵守或不服從將受懲罰。管制的形式：如規(guī)章、標準、許可、禁止、法律秩序和執(zhí)行程序等。一、市場化工具3.管制與放松管制一、市場化工具放松管制是在市場機制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對價格和市場進入的管制，使企業(yè)在制定價格和選擇產(chǎn)品上有更多的自主權(quán)。放松管制包括放松市場管制、社會管制和行業(yè)管制等，重點是放松市場管制。放松管制并不是不要政府的干預，而是要減少政府不必要的干預與控制。具體做法有：放松對定價權(quán)的管制，放寬或取消最低限價和最高限價；逐步減少價格管制所涵蓋的產(chǎn)品的范圍；放寬或取消進入市場的規(guī)制等。一、市場化工具放松管制是在市場機制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部一、市場化工具管制優(yōu)點：管制所需的信息較少，較容易實施和管理，成本較低，效果具有直接性，更適應于作為處理危機的工具。管制缺點：管制會限制自愿性和私人活動，可能導致經(jīng)濟上的無效率，不利于革新和技術(shù)進步，導致過于刻板而缺乏靈活性等。放松管制優(yōu)點：可以使服務多樣化，通過削減行政費用來減輕國民負擔，并且在宏觀上由于減低收費水平和是服務多樣化擴大了需求和投資，從而使經(jīng)濟增長率得到提高。放松管制缺點：不易操作，或遭到既得利益集團的反對。一、市場化工具管制優(yōu)點：管制所需的信息較少，較容易實施和管理一、市場化工具4.合同外包也稱合同出租、競爭招標，指的是政府確定某種公共服務項目的數(shù)量和質(zhì)量標準，對外承包給私營企業(yè)或非營利機構(gòu)，中標的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務，政府用財政撥款購買承包商的公共產(chǎn)品和勞務。在合同承包形式中，政府的理想角色是：評估公共物品和服務的需求狀況；向私營部門購買物品和服務來提供給公眾；檢測和評估所購買的物品和服務。合同外包制非常普遍，在英國，競爭性合同外包（招標）是對某些地方政府的強制性要求；在美國，地方政府的200多項服務由合同承包商提供。公共服務合同外包的一種特殊形式是：政府保留設備和資產(chǎn)的所有權(quán)，讓私人企業(yè)去經(jīng)營。供水系統(tǒng)、廢水處理廠、資源回收工廠、垃圾填埋場、醫(yī)院和會議中心等都可以采取這種形式。一、市場化工具4.合同外包一、市場化工具優(yōu)點：可以利用競爭力量給無效率的生產(chǎn)者施加壓力，提高生產(chǎn)率；能夠擺脫政治因素的不當干預和影響，提高管理水平；可以把通常模糊不清的政府服務成本以承包價格的形式明確化，有助于強化管理。不足：承包權(quán)的授予上可能存在腐敗和尋租行為；可能形成對承包商的依賴，承包企業(yè)雇員罷工、怠工和企業(yè)破產(chǎn)會使公眾利益受到損害。一、市場化工具優(yōu)點：一、市場化工具5.分權(quán)與權(quán)力下放主要目的是要通過公共組織決策和執(zhí)行的分離來賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授予權(quán)力的下級組織成為獨立的單位，能夠自己控制自己的預算，自由地與其他組織進行競爭，而政治家只是確立目標并對績效進行有效控制。分權(quán)與權(quán)力下放既涉及中央——地方關(guān)系，又涉及中央政府部門內(nèi)部上下級關(guān)系。分權(quán)的一種方式是通過財政分權(quán)來實現(xiàn)【英國財政部1982年公布的財政管理新方案】；另一種方式是建立內(nèi)部代理機構(gòu)。一、市場化工具5.分權(quán)與權(quán)力下放一、市場化工具優(yōu)點：分權(quán)與權(quán)力下放給下級組織和人員以自主權(quán)，有利于發(fā)揮它們的積極性和創(chuàng)造性，可以在決策和執(zhí)行兩者之間達到制衡。不足：在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，不能一味追求分權(quán)，分權(quán)和權(quán)力下放是有底線的，超過這個底線，分權(quán)就會變成分裂，分權(quán)不當會導致權(quán)力分散，造成新的集權(quán)，從而造成腐敗。分權(quán)還要考慮下層組織的承受能力。一、市場化工具優(yōu)點：一、市場化工具6.內(nèi)部市場最大特點是將提供公共物品和服務的政府部門人為地劃分為生產(chǎn)者和購買者兩方，這樣在政府組織內(nèi)部就產(chǎn)生了“生產(chǎn)者”和“消費者”兩個角色。一個政府可以雇傭或付費給其他政府以要求提供公共服務。小的社區(qū)可以從一些專門化的政府單位購買圖書館、娛樂設施或消防服務，這些單位由該地區(qū)的政府部門共同組織并向政府部門提供服務。公共服務提供的內(nèi)部市場方式相當普遍，在社會服務提供中的運用最為普遍?！居姓母铩恳弧⑹袌龌ぞ?.內(nèi)部市場一、市場化工具內(nèi)部市場的實現(xiàn)需要具備三個要素：要明確劃分生產(chǎn)者和消費者；內(nèi)部市場的主體在內(nèi)部簽訂準合同和商業(yè)契約，并在此基礎上運作；建立一定的付費制度和會計制度作為保障。優(yōu)點：內(nèi)部市場是公共管理改革的一個新思想，很有創(chuàng)新性不足：運作起來需要需要條件來支持，需要政府形成一種契約意識和平等的競爭環(huán)境、高素質(zhì)的管理人員和完備的信息管理系統(tǒng)。一、市場化工具內(nèi)部市場的實現(xiàn)需要具備三個要素：一、市場化工具7.產(chǎn)權(quán)交易指一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位和經(jīng)濟社會關(guān)系，它由使用權(quán)、收益權(quán)、決策權(quán)和讓渡權(quán)等組成?；谶@樣的假設：市場通常是最有效的配置工具，政府通過產(chǎn)權(quán)拍賣，在沒有市場的公共物品和服務領(lǐng)域建立起市場。政府通過一定數(shù)量的為消費者指定的資源和可轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)而建立起市場，這可以創(chuàng)造人為地稀缺，并讓價格機制起作用。典型例子：污染防治【太原市的控制二氧化硫排放量】；控制城市道路機動車數(shù)量【出租車牌照的拍賣】優(yōu)點：創(chuàng)造了市場，將競爭機制引入公共物品和服務的提供，是一種靈活的工具。不足：鼓勵投機行為甚至產(chǎn)生欺詐行為，是一種不公平的工具。一、市場化工具7.產(chǎn)權(quán)交易二、工商管理技術(shù)1.戰(zhàn)略管理技術(shù)最初源于軍隊的“決策過程”（decision-makingprocesses），在這個過程中，主要包含著為了某一最后結(jié)果而作的大量準備工作。戰(zhàn)略管理的核心是廣泛的參與。戰(zhàn)略分析（strategicanalysis）、戰(zhàn)略選擇（strategicchoice）和戰(zhàn)略執(zhí)行（strategicimplementation）三部分構(gòu)成戰(zhàn)略管理的核心框架。戰(zhàn)略分析——定位問題戰(zhàn)略選擇——形成選擇方案戰(zhàn)略執(zhí)行——推向?qū)嵤┕膊块T的戰(zhàn)略管理是一個使組織和領(lǐng)導者能夠通過資源分配和工作分工來達到組織目標的過程。戰(zhàn)略管理最大的價值在于它能使組織的使命（mission）、目標（goals）和方法（means）連接起來，并利用可獲取的資源來實現(xiàn)目標。二、工商管理技術(shù)1.戰(zhàn)略管理技術(shù)二、工商管理技術(shù)優(yōu)點：作為一種政策工具，戰(zhàn)略管理提供了一種全面、綜合的組織觀念，可以實現(xiàn)中心從及時的工作任務向組織整體目標、產(chǎn)出和影響的轉(zhuǎn)變，更好地實現(xiàn)對組織資源和目標的控制。不足：需要花費大量的管理型時間和分析性資源，同時，戰(zhàn)略管理不僅要讓人明白組織要做什么，還要說明組織不做什么，對公共部門來說，這可能產(chǎn)生政治上的困境，因為可能激起反對派和利益集團的反對。二、工商管理技術(shù)優(yōu)點：作為一種政策工具，戰(zhàn)略管理提供了一種全二、工商管理技術(shù)2.績效管理技術(shù)指為了達成組織目標，通過持續(xù)開放的溝通過程，形成了組織目標所預期的利益和產(chǎn)出，并拖動團體和個人作出有利于目標達成的行為。其過程通常被看做是一個循環(huán)，包括績效計劃、績效實施與管理、績效評估、績效反饋面談等。二、工商管理技術(shù)2.績效管理技術(shù)二、工商管理技術(shù)優(yōu)點：可以充分激發(fā)個人的積極性和主動性，尤其是地方政府，管理的事物多是比較具體、可量化的工作，故而績效管理的成效更是立竿見影。不足：績效指標的量化比較難，其可行性也有待檢驗，績效的基本資料來源是否可靠也會在很大程度上影響管理的成效。二、工商管理技術(shù)優(yōu)點：可以充分激發(fā)個人的積極性和主動性，尤其二、工商管理技術(shù)3.顧客導向技術(shù)最初是從企業(yè)管理中借鑒過來的，其基本取向是：以顧客為中心，即從顧客的角度出發(fā)開展活動和提供服務；以追求顧客滿意為基本精神；以社會和顧客的期待為理想目標。相對于政府而言的“顧客”，一是指公共物品和服務的最終使用者；二是指相對意義上的“顧客”，即公共物品和服務供給過程中的參與者。二、工商管理技術(shù)3.顧客導向技術(shù)二、工商管理技術(shù)4.目標管理技術(shù)通過預先設計的政府工作目標，激勵和引導政府部門和公務人員的管理行為，并對這種行為實施控制，最終實現(xiàn)政府工作目標的管理方式。通過目標管理，把發(fā)展和改革的總體目標，轉(zhuǎn)化為政府工作目標，協(xié)調(diào)發(fā)展，突出政府工作重點。二、工商管理技術(shù)4.目標管理技術(shù)二、工商管理技術(shù)優(yōu)點：可以調(diào)動每一個雇員的積極性，提高公共部門的工作效率；把總目標分解下達各部門，可以增強部門間的溝通協(xié)調(diào)，保證政令暢通，從而強化行政權(quán)威。不足：目標體系的構(gòu)建、公共管理目標的量化和可行存在技術(shù)難題；目標管理的雙向溝通等均與員工素質(zhì)有極大關(guān)聯(lián)，尤其是在公共組織中，創(chuàng)造一種上下級共同議事、平等相待的氛圍，無疑是對上級和下屬的素質(zhì)都有特殊要求。二、工商管理技術(shù)優(yōu)點：二、工商管理技術(shù)5.全面質(zhì)量管理技術(shù)20世紀50年代，美國通用汽車公司的費根堡姆和質(zhì)量管理專家朱蘭提出了“全面質(zhì)量管理（totalqualitymanagement,TQM）”概念。其基本含義是（1）單開數(shù)理統(tǒng)計發(fā)放來控制生產(chǎn)是不夠的，還要有組織管理工作；（2）產(chǎn)品質(zhì)量是在質(zhì)量螺旋前進中形成的，包括市場調(diào)查、設計、生產(chǎn)、檢驗、銷售等等；（3）質(zhì)量不能脫離成本。還包括幾項業(yè)務：（1）與你的供應商協(xié)作，確保生產(chǎn)過程使用的供應品是根據(jù)你的需要而設計的；（2）堅持不懈地進行員工工作過程分析，改進工作，減少工作過程中無謂的重復；（3）與顧客密切交流，明確和理解他們的要求及對質(zhì)量的評定。二、工商管理技術(shù)5.全面質(zhì)量管理技術(shù)二、工商管理技術(shù)優(yōu)點：促使政府學會如何利用現(xiàn)有的資源配置取得更多的成果，改進政府所提供的服務的質(zhì)量；激發(fā)員工的積極性，賦予他們一些權(quán)利，激勵他們?nèi)〉酶蟮某晒?。不足：是一種新的思維方式，人們無法一下改變原有的工作方式——官僚作風；只有機構(gòu)人員有這種意愿，全面質(zhì)量管理才能起作用，但人們接受新知識、變革工作方式的能力各不相同，且絕對是有限的，所以需要勇氣和決心。二、工商管理技術(shù)優(yōu)點：二、工商管理技術(shù)6.標桿管理一種幫助機構(gòu)發(fā)現(xiàn)其他組織能更高績效水平的過程，并盡量了解它們是如何達到那種水準的，以便產(chǎn)生那種水準的做法和程序得以應用到自己的組織機構(gòu)中來。標桿管理并不是簡單地抄襲其他組織的做法，它是組織機構(gòu)之間合作的過程。具有匹配性的組織機構(gòu)之間，應該采取對革新和新思想的開放態(tài)度，彼此合作、信息分享，相互了解對方是如何實施某項具體程序，并借鑒到自己的組織機構(gòu)中來。二、工商管理技術(shù)6.標桿管理二、工商管理技術(shù)優(yōu)點：可以激勵公共部門組織進行改變，積極采納私營部門優(yōu)秀的工作和管理程序；可以促成合作，使職能各不相同的部門聚合在一起。一旦一個機構(gòu)和外部合作伙伴就標桿管理開展合作，那么各類公共部門、私營機構(gòu)和其他參與此部門的組織就成為了合作關(guān)系。不足：合作伙伴之間的相似度不易達成；一個組織的行政主管和標桿管理小組為了引入最佳實踐所做出的努力和對革新的態(tài)度，很大程度限制了標桿管理的成功；有大量的準備工作要做，如文化方面、運作方面、技術(shù)方面等的準備。二、工商管理技術(shù)優(yōu)點：二、工商管理技術(shù)7.企業(yè)流程再造技術(shù)是一個激進的改進方式，它在政治視角內(nèi)嚴肅地重新思考和重新設計組織的任務、提供公共物品和服務的過程，并通過不斷評估和調(diào)整行為方式來取得最佳行為。優(yōu)點：提高提供公物品和服務的效率和質(zhì)量；幫助組織應對風險和變化；是一種鼓勵個人創(chuàng)造性的新途徑，使組織能夠在國際競爭中和日新月異的變革中生存。不足：公共部門的成本難以量化，難以評估提高服務和降低成本的比例關(guān)系；在政府機構(gòu)中打破部門界限和壁壘的難度更大。二、工商管理技術(shù)7.企業(yè)流程再造技術(shù)三、社會化手段1.社區(qū)治理2.個人與家庭3.志愿者服務4.公私伙伴關(guān)系5.公眾參與及聽證會三、社會化手段1.社區(qū)治理三、社會化手段4.公私伙伴關(guān)系首先，廣義上指公共部門和私營部門共同參與生產(chǎn)與提供物品和服務的任何安排；其次，指一些復雜的、多方參與的并被民營化了的基礎設施項目；最后，指企業(yè)、社會組織或個人和地方政府為改善城市狀況而進行的一種正式合作。典型形式：（1）租賃/購買——建設——經(jīng)營（LBO/BBO）（2）建設——轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營（BTO）（3）建設——擁有——經(jīng)營（BOO）三、社會化手段4.公私伙伴關(guān)系三、社會化手段優(yōu)點：可以利用民間資本市場彌補政府資源的不足，幫助政府發(fā)展基本設施；民間投資者和有經(jīng)驗的商業(yè)借貸者的參與，有助于更好地保證一個項目在技術(shù)上和財政上的可行性，分擔一些本來由公共部門承擔的風險；在開展合作項目中，民營部門可以促進技術(shù)轉(zhuǎn)讓，并為政府部門培訓人才。不足：每一種形式十分復雜，需要公共部門和私營部門雙方具備相當?shù)膶I(yè)知識才能成功。三、社會化手段優(yōu)點：三、社會化手段5.公眾參與及聽證會是衡量現(xiàn)代社會民主化程度和水平的一項重要指標，具體形式很多，包括直接選舉和全民公決，還包括公共決策聽證會。聽證源于英美普通法的聽取兩方面意見之法理，最初僅用于司法權(quán)的行使，作為司法審判活動的必經(jīng)程序，謂之“司法聽證”。后來隨著司法聽證的廣泛應用和不斷發(fā)展而移植到?jīng)Q策領(lǐng)域，形成“決策聽證制度”。優(yōu)點：提高了民主化和科學化，擴大決策參與，增加決策的透明度和公開性。不足：作為一項全新的工具和制度，它在我國應該有一個逐步推廣的過程。我國現(xiàn)在尚不具備將所有的政府決策都納入聽證程序的經(jīng)濟實力，民主和法律觀念也有待提高。三、社會化手段5.公眾參與及聽證會第三節(jié)政策工具的選擇一、政策執(zhí)行中工具選擇的重要性1.政策工具是實現(xiàn)政策目標的基本途徑2.政策執(zhí)行本身就是政策工具選擇的過程3.工具選擇是政策成功與否的關(guān)鍵第三節(jié)政策工具的選擇一、政策執(zhí)行中工具選擇的重要性第三節(jié)政策工具的選擇二、影響政策工具選擇的因素1.政策目標首先，如果目標是單一的，就要明確目標是什么。其次，如果目標是多重的，就要明確目標構(gòu)成。最后，政策工具在執(zhí)行一段時間后，要考慮政策目標是否已發(fā)生轉(zhuǎn)變。第三節(jié)政策工具的選擇二、影響政策工具選擇的因素二、影響政策工具選擇的因素2.工具的特性每種工具都有其特征、適用范圍及優(yōu)劣。所以選擇工具時要將其優(yōu)缺點都考慮在內(nèi)，以避免工具的濫用。不同工具有不同的適用范圍，被用于解決不同的問題，運用于不同的組織環(huán)境。戰(zhàn)略規(guī)劃——外部問題流程再造——大規(guī)模內(nèi)部問題全面質(zhì)量管理——小規(guī)模的內(nèi)部問題二、影響政策工具選擇的因素2.工具的特性二、影響政策工具選擇的因素3.工具應用的背景執(zhí)行組織目標團體其他工具政策領(lǐng)域的其他因素【環(huán)境變化】二、影響政策工具選擇的因素3.工具應用的背景二、影響政策工具選擇的因素4.以前的工具選擇政策工具的選擇受到先前工具選擇的限制，這種工具在經(jīng)歷一段時間后已經(jīng)成了一種路線，背離它會付出額外的努力和代價。5.意識形態(tài)是一個信仰的體系，不同的意識形態(tài)傾向于使用不同的政策工具。其自身也存在一定的局限性。二、影響政策工具選擇的因素4.以前的工具選擇政策工具選擇的途徑研究途徑強調(diào)關(guān)系關(guān)注焦點傳統(tǒng)途徑“目的——工具”關(guān)系政策工具本身精制途徑“背景——工具”關(guān)系工具的背景環(huán)境制度途徑“制度——工具”關(guān)系制度結(jié)構(gòu)與風俗慣例公共選擇途徑“偏好——工具”關(guān)系政治家和政府官僚動機政策網(wǎng)絡途徑“網(wǎng)絡——工具”關(guān)系網(wǎng)絡特性，規(guī)范和網(wǎng)絡成員政策工具選擇的五種研究途徑政策工具選擇的途徑研究途徑強調(diào)關(guān)系關(guān)注焦點傳統(tǒng)途徑“目的——三、選擇政策工具的方法1.“蘇州市政府通過‘變更產(chǎn)權(quán)’保護古建筑”的案例分析2.“紐約市公園與娛樂管理局實施‘全面質(zhì)量管理’技術(shù)”的案例分析三、選擇政策工具的方法1.“蘇州市政府通過‘變更產(chǎn)權(quán)’保護古案例一蘇州市政府過去在古建筑保護方面采用的是“直接提供”這一傳統(tǒng)工具，即由政府出資并承擔維護和修繕責任。因為政府無力保護所有古建筑，而古建筑又有市場需求，蘇州市政府開始嘗試“變更產(chǎn)權(quán)”這一新工具，即出售部分古建筑，由私人來承擔保護古建筑的責任。蘇州市政府還通過《蘇州市古建筑保護條例》以法律的形式將這種新方式固定下來并加以規(guī)范。但這一政策工具最終因與國家法律相沖突而被迫放棄。我們用上述的理論框架做簡要的分析。案例一蘇州市政府過去在古建筑保護方面采用的是“直接提供”這一案例一第一，影響工具選擇的一個重要因素是政策目標。蘇州市政府出臺政策的目標是保護古建筑。古建筑作為歷史文化遺產(chǎn)，有著重要的觀賞價值和文化價值，而蘇州市大量的古建筑卻因政府無力保護，面臨著坍塌和毀損的威脅。蘇州市政府意識到這一點，并深知保護古建筑的迫切性和深遠意義。由此看來，蘇州市政府的目的是明確的。第二，工具自身特征是影響工具選擇的又一個重要因素。“變更產(chǎn)權(quán)”能解決“直接提供”運用中存在的問題，其優(yōu)勢體現(xiàn)在：一是產(chǎn)權(quán)私有后，業(yè)主成了古建筑保護的實體，減輕了政府負擔。蘇州市內(nèi)古建筑數(shù)量眾多，完成修繕任務耗資巨大，單靠政府撥款往往難以保證。市場中的交易者是理性的“經(jīng)濟人”，在實現(xiàn)古建筑效用最大化的同時，為了維持其價值，自然會承擔起古建筑維護、修繕的義務。這些單個的個體具備維護、修繕古建筑的經(jīng)濟實力，能解決政府集中維護帶來的資金不足問題。二是政府可以將從中獲得的資金，投入其他古建筑的修繕工作。通過出售古建筑，政府可以從中獲得可觀的收入，而這些收入拓寬了政府的資金來源，彌補了政府資金不足。案例一第一，影響工具選擇的一個重要因素是政策目標。蘇州市政府案例一三是“變更產(chǎn)權(quán)”可以克服政府“直接提供”效率低下的弊端。政府承擔古建筑修繕任務，周期長，效率低下。需要保護的古建筑不在少數(shù)，而政府或是因為缺乏相應信息渠道無法獲知其價值，或是知道其價值卻由于官僚作風而延誤了保護。市場中的競爭機制有利信息渠道的暢通。有意購買古建筑者會采取積極的方式，從各個渠道及時獲取信息，發(fā)現(xiàn)古建筑的價值，將其控制保護起來，避免了政府因信息渠道不暢通、行動遲緩給古建筑帶來災難性的命運?！白兏a(chǎn)權(quán)”也有缺陷，主要表現(xiàn)在：首先是開發(fā)和保護的矛盾。私人購買古建筑是為了一定用途的。不管是居住還是商用，都存在能否使古建筑維持原樣的問題。古建筑看著好看，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)未必符合現(xiàn)代需求。多數(shù)古建筑樓梯窄而陡，上下不方便；古建筑規(guī)定不能使用明火；更有許多小巷深處的老宅，汽車無法直達。在這種情況下，如何能不違背政府保護古建筑的初衷，使老宅保持原樣呢？其次，產(chǎn)權(quán)私有化后會產(chǎn)生公平方面的問題。古建筑作為歷史文化遺產(chǎn)，應該為社會成員所共同享有。古建筑私有后，是否就不再對外開放，古建筑的交流和傳遞是否會受到影響？如果是這樣的話，其他公民就被剝奪了與古建筑的購買者共同欣賞人類文化遺產(chǎn)的權(quán)利?！白兏a(chǎn)權(quán)”的這些優(yōu)勢和缺陷都在蘇州市政府的考慮范圍之內(nèi)。在“變更產(chǎn)權(quán)”試行一段時間后，蘇州市政府通過了《蘇州市古建筑保護條例》，對這種市場化行為加以“管制”。案例一三是“變更產(chǎn)權(quán)”可以克服政府“直接提供”效率低下的弊端案例一第三，工具選擇受政策目標和工具自身特征以外因素的影響。令蘇州市文保單位尷尬的是，《中華人民共和國文物保護法》修正案在《蘇州市古建筑保護條例》頒布一個月后姍姍來遲。盡管修正案放松了對私人收藏文物的流通許可，但仍明確規(guī)定，國有文物單位和未被列入文物保護單位的古建筑不得轉(zhuǎn)讓和抵押。蘇州市政府必須服從國家大法，根據(jù)文物保護法修改《蘇州市古建筑保護條例》，并繼續(xù)探索新的保護方式。蘇州市政府在選擇政策工具時，考慮到了傳統(tǒng)工具即“直接提供”運用過程中存在的問題，也考慮到了新工具即“變更產(chǎn)權(quán)”的優(yōu)勢和缺陷，希望將“直接提供”、“變更產(chǎn)權(quán)”及“管制”工具結(jié)合起來，克服單一工具的不足，從而更有效地達成“古建筑保護”目標。而其失敗又使我們看到，工具選擇能否成功不僅取決于目標和工具能否匹配，而且取決于許多復雜因素尤其是不可預知的因素的影響。案例一第三，工具選擇受政策目標和工具自身特征以外因素的影響。案例二紐約市公園與娛樂管理局（TheNewYorkDepartmentofParksandRecreation）的主要任務是負責城市公共活動場所（包括公園、沙