關(guān)于逐步撤銷市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的思考

——關(guān)于逐步撤銷市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的思考

我國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃建制一般有四個(gè)層級(jí)，即省→市地州→縣→鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理層次之多為世界各國(guó)之首。此外，西部少數(shù)邊遠(yuǎn)山區(qū)地方在縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間還設(shè)有縣的派出機(jī)構(gòu)－區(qū)公所，形成了五個(gè)管理層，而東中部地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間設(shè)管理區(qū)或辦事處。國(guó)外大多數(shù)國(guó)家的地方行政體制實(shí)行兩級(jí)制，即?。ɑ蜃g為郡、州）→縣，縣以下為地方自治組織。我國(guó)的四級(jí)制和五級(jí)制，明顯太多。按照行政管理的一般原理，管理層次越多，管理成本就越高，而管理效率卻越低。所以筆者主張：適當(dāng)劃小省、自治區(qū)，逐步撤銷地級(jí)管理層，最終形成以省直接領(lǐng)導(dǎo)縣（市）為主體的地方行政區(qū)劃體制。要形成這個(gè)體制，關(guān)鍵是要解決好地級(jí)管理層的存廢問(wèn)題。目前地級(jí)管理層包括三種模式，即地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)縣體制、自治州領(lǐng)導(dǎo)縣體制及地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，從地級(jí)管理層改革的要求與可能出發(fā)，首先應(yīng)該改革市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。一、市領(lǐng)導(dǎo)縣已經(jīng)成為地級(jí)管理層中占主體的體制市領(lǐng)導(dǎo)縣體制已經(jīng)成為市地管理層中占主體地位的體制，是覆蓋面廣、影響重大的地方行政體制，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定具有重大的影響。如果這個(gè)體制改革成功了，不僅解決了地級(jí)管理層的主要問(wèn)題，而且也解決了整個(gè)地方行政體制的核心問(wèn)題。

二、市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的消極影響確實(shí)在逐漸增加一是經(jīng)濟(jì)利益的矛盾，就是市縣爭(zhēng)利的問(wèn)題，這是市縣矛盾的核心。產(chǎn)生這個(gè)矛盾的主要根源是市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠雄厚，加上有些市管轄縣的數(shù)量多、人口多、面積大，市帶縣帶不動(dòng)，市對(duì)縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難以有大的傾斜、扶持和援助，相反甚至要依靠縣的“貢獻(xiàn)”來(lái)投入市區(qū)建設(shè)，因而在財(cái)稅分成、基建投資、開(kāi)辟新的生產(chǎn)項(xiàng)目等方面市里常常優(yōu)先考慮市區(qū)。有些新設(shè)的地級(jí)市每年還要縣里上交市里一定數(shù)量的市政建設(shè)經(jīng)費(fèi)，用于市政府所在地的中心城市建設(shè)。這樣縣這種情況，既有主觀原因，也有客觀原因，因?yàn)槭袇^(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，管理事務(wù)多、任務(wù)重，市里不得不解決眼前的突出問(wèn)題，有時(shí)難以顧及農(nóng)村工作，久而久之縣里就覺(jué)得市里對(duì)農(nóng)村工作指導(dǎo)不力。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的矛盾，其根源在于這個(gè)體制本身的局限性，是行政體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的矛盾，從理論上講這個(gè)體制不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。但在我國(guó)現(xiàn)行行政體制框架下，這個(gè)體制在一定條件下確有一定的積極作用。這個(gè)一定條件就是市與縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市管轄范圍的大小。一般而言，市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱而且以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體，市與縣互利互惠程度高，這情況下的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制運(yùn)行就比較順暢，比如一些省會(huì)城市領(lǐng)導(dǎo)縣就比較好；相反，如果市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱而縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，這時(shí)的市管縣體制矛盾就會(huì)突出。另外，市縣兩弱時(shí)矛盾也不大，而市縣兩強(qiáng)時(shí)則容易產(chǎn)生矛盾。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的效果如何還與市領(lǐng)導(dǎo)的縣的數(shù)量多少密切相關(guān)，因?yàn)槭械妮椛淠芰κ怯幸欢ㄏ薅鹊模鱿薅染腿菀桩a(chǎn)生矛盾?，F(xiàn)實(shí)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、實(shí)力強(qiáng)的地級(jí)市常常周邊的縣較少，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)的市周邊的縣卻很多，因而產(chǎn)生了實(shí)力強(qiáng)的市領(lǐng)導(dǎo)的縣的數(shù)量少、而實(shí)力弱的市領(lǐng)導(dǎo)的縣的數(shù)量反而多的奇怪現(xiàn)象。這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的市多分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，這里城市密集、數(shù)量眾多，周邊需要領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量較少，甚至無(wú)縣可“領(lǐng)”。而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，中心城市數(shù)量少、功能差、輻射能力弱，但周邊比較貧困落后的縣卻很多。這樣就出現(xiàn)了所謂的“大馬拉小車”與“小馬拉大車”的問(wèn)題。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的突出問(wèn)題集中到一點(diǎn)就是省縣之間多了一個(gè)中間管理層，增加了管理成本，降低了工作效率。八十年代以前省縣之間雖然也有個(gè)管理層，但主體是地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)縣體制。地區(qū)作為省（自治區(qū)）的派出機(jī)構(gòu)，從職能任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置到具體的領(lǐng)導(dǎo)方式方法，與作為一級(jí)行政區(qū)劃建制的地級(jí)市都有明顯的區(qū)別。一般而言，地區(qū)對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)要簡(jiǎn)單一些、務(wù)虛一些，而市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)則要繁瑣得多、實(shí)在得多。地區(qū)對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)主要是黨務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和行政督導(dǎo)，市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)除黨務(wù)、行政外，還包括經(jīng)濟(jì)事務(wù)。因此從地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)縣體制轉(zhuǎn)到市領(lǐng)導(dǎo)縣體制后，省里對(duì)縣里領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)工作都要經(jīng)過(guò)地級(jí)市中轉(zhuǎn)，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各領(lǐng)域省與縣的中間環(huán)節(jié)大大增多了，縣的自主權(quán)明顯減少，縣里普遍感到“婆婆”管得更多更嚴(yán)，市和縣的管理成本都增加了。筆者利用在中央黨校學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，對(duì)第二期來(lái)黨校學(xué)習(xí)的縣（市）委書(shū)記進(jìn)行過(guò)走訪調(diào)查，從中了解到，僅應(yīng)付檢查接待一項(xiàng)，縣里普遍感到應(yīng)接不暇。有的縣委書(shū)記說(shuō)，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制后，市里機(jī)構(gòu)多了，工作人員多了，對(duì)縣里領(lǐng)導(dǎo)實(shí)了，因而到縣里來(lái)檢查的人也多了、次數(shù)也多了。有些縣進(jìn)行過(guò)統(tǒng)計(jì)：市四大班子及所屬局委辦每年到縣里檢查工作總計(jì)起來(lái)，少的市也上千人次，多的幾千人次。有的地級(jí)市只管轄一、兩個(gè)縣，市里到縣里檢查工作的頻率就更高了，縣里的接待任務(wù)自然就更重，幾乎天天都有市有關(guān)局委辦“檢查指導(dǎo)”工作的人員，縣領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)局委辦負(fù)責(zé)同志只得忙于接待應(yīng)酬。另一個(gè)突出問(wèn)題就文山會(huì)海問(wèn)題。中央和省里下發(fā)文件時(shí)很多是下發(fā)到縣、團(tuán)級(jí)，但地級(jí)市為了貫徹上級(jí)文件精神常常要再發(fā)個(gè)文件進(jìn)行貫徹落實(shí)。筆者從河北某縣來(lái)中央黨校進(jìn)修的一位縣委書(shū)記那里了解到，該縣去年收到上級(jí)各方面的文件470多個(gè)，其中70%來(lái)自地級(jí)市。重復(fù)開(kāi)會(huì)的問(wèn)題也突出?，F(xiàn)在交通發(fā)達(dá)，省里很多會(huì)開(kāi)到縣一級(jí)，縣市有關(guān)人員一同參加省里的會(huì)議。但為貫徹會(huì)議精神，地級(jí)市一般都要再召集各縣、區(qū)開(kāi)會(huì)，這樣縣里就同一事項(xiàng)既要參加省里的會(huì)，又要參加市里的會(huì)，造成人力物力的浪費(fèi)。三、逐步改革市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的條件日漸成熟省縣之間管理層的設(shè)置是歷史的產(chǎn)物，存在了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。我國(guó)縣以上的行政區(qū)劃建制，自秦始皇統(tǒng)一中國(guó)實(shí)行郡縣制以來(lái)，最為穩(wěn)定的是縣建制，從創(chuàng)立以來(lái)延續(xù)至今，自未廢止?？h之上的建制則變化較大，不同的歷史朝代有所區(qū)別。從管理的層次看，有二級(jí)制、三級(jí)制和四級(jí)制，其中三級(jí)制（包括實(shí)三級(jí)和虛三級(jí)）的時(shí)間最長(zhǎng)。二級(jí)制時(shí)間不長(zhǎng)，只有秦和漢前期為郡縣二級(jí)制，共計(jì)不過(guò)兩百年的歷史。秦統(tǒng)一中國(guó)時(shí)，疆域面積不大，實(shí)行郡縣二級(jí)制，全國(guó)設(shè)了40多個(gè)郡，1000左右個(gè)縣，平均一個(gè)郡轄二十幾個(gè)縣。西漢立國(guó)之初也實(shí)行郡（國(guó)）縣二級(jí)制，郡縣數(shù)量與秦時(shí)相近。但隨著疆域的擴(kuò)大和人口的增多，郡的數(shù)量越設(shè)越多，到公元前104年全國(guó)設(shè)有郡96個(gè)，中央政權(quán)直接領(lǐng)導(dǎo)如此多的一級(jí)政區(qū)難度加大了，于是在公元前106年漢武帝在郡之上設(shè)13州刺使部。州刺使部剛設(shè)時(shí)為中央派出機(jī)構(gòu)，行使職能類如監(jiān)察區(qū)，但隨著職權(quán)的擴(kuò)大和機(jī)構(gòu)人員的增多逐步演變成了最高地方行政區(qū)劃建制，地方行政區(qū)劃由二級(jí)制變成了三級(jí)制。自此以后，雖然各級(jí)行政區(qū)劃建制的通名有所不同，但三國(guó)、兩晉、南北朝、唐宋明各朝均為三級(jí)制，總計(jì)時(shí)間在一千五百年以上。實(shí)實(shí)在在的四級(jí)制則只有百余年的時(shí)間，只有元朝是實(shí)實(shí)在在的四級(jí)制，即省──路──府（州）──縣。元朝是中國(guó)歷史上疆域最大的朝代，中央政權(quán)為了有效地統(tǒng)治地方，在原來(lái)宋代一級(jí)政區(qū)－“路”之上設(shè)立行省，簡(jiǎn)稱為省，形成四級(jí)制。清朝是虛四級(jí)、實(shí)三級(jí)制，即省……道……府（州、廳）──縣，道是省的派出機(jī)構(gòu)。中華民國(guó)建立以后，1913年裁撤府州廳，由省轄道、道管縣，全國(guó)共設(shè)97個(gè)道。1928年國(guó)民黨政府定都南京后，廢除道制，在省縣之間設(shè)立行政督察專員公署，作為省的派出機(jī)構(gòu)指導(dǎo)、監(jiān)督幾個(gè)縣的工作。行政督察專員公署最初是蔣介石為圍剿革命根據(jù)地的軍事需要而設(shè)立的，后來(lái)逐步發(fā)展成具有軍事、行政、經(jīng)濟(jì)等綜合職能的機(jī)構(gòu)，到1947年底國(guó)統(tǒng)區(qū)共設(shè)了209個(gè)行政督察專員區(qū)（簡(jiǎn)稱專區(qū)）?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地也先后設(shè)立了90個(gè)行政督察區(qū)。新中國(guó)成立后，在?。ㄗ灾螀^(qū)）與縣中間繼續(xù)設(shè)立一個(gè)管理層，包括作為一級(jí)行政區(qū)劃建制的自治州和省轄設(shè)區(qū)的市及作為省政府派出機(jī)構(gòu)的專區(qū)。“文革”期間專區(qū)機(jī)構(gòu)實(shí)行黨政合一，專區(qū)改稱地區(qū)。市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制多由地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)縣體制演變而來(lái)，并逐漸取代地區(qū)而成為地級(jí)管理層的主體。

我國(guó)地方行政建制之所以層次較多，省縣之間之所以要設(shè)個(gè)管理層，是與我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)的單一制特點(diǎn)和山區(qū)多、平原少的地理?xiàng)l件密切相關(guān)的，是與一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和交通通訊條件相適應(yīng)的。新中國(guó)成立初期，中央人民政府曾對(duì)行政區(qū)劃體制進(jìn)行過(guò)改革，具體措施主要有三條，一是劃小省區(qū)，二是增設(shè)直轄市，三是設(shè)立大行政區(qū)。三條措施的共同目的都是為了鞏固新生的人民政權(quán)，便于中央政府對(duì)地方的行政管理。國(guó)家進(jìn)入全面建設(shè)時(shí)期以后，為了減少層次、提高效率，對(duì)建國(guó)初期的這種行政區(qū)劃體制又進(jìn)行了調(diào)整，撤銷了大行政區(qū)，合并了一些省和直轄市。但地級(jí)管理層仍然保留。當(dāng)時(shí)之所以沒(méi)有撤掉地級(jí)管理層，一是因?yàn)槭^(qū)面積大、交通通訊條件落后，二是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管的事務(wù)多，省沒(méi)能力直接管到縣。但經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和交通通訊條件的改善，有些省已經(jīng)具備了直接領(lǐng)導(dǎo)縣的條件，地級(jí)管理層可以逐步撤銷。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能發(fā)生了很大變化，政府的事務(wù)性工作大大減少了。比如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府不僅要制定下達(dá)各種各樣的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指標(biāo)，而且還要分配生產(chǎn)生活物資，諸如柴油、化肥、鋼材等等生產(chǎn)物資一般都由政府一級(jí)一級(jí)調(diào)撥，具體瑣碎的事務(wù)性工作之多、工作量之大，常常使政府及有關(guān)職能部門(mén)忙得焦頭爛額，省里直接領(lǐng)導(dǎo)幾十個(gè)縣確有難度?，F(xiàn)在這樣的事務(wù)性工作大大地減少了，上級(jí)政府不僅不再向下級(jí)政府分配物資，就是計(jì)劃指標(biāo)也基本不再下達(dá)了。長(zhǎng)期以來(lái)行政審批一直是各級(jí)政府及其職能部門(mén)的一項(xiàng)日常性工作，也是影響行政管理層次和管理幅度的一個(gè)重要因素。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的行政審批事項(xiàng)一般有2000多項(xiàng)，很多部門(mén)辦理行政審批成為行政管理的主要日常工作。近兩年行政審批制度改革取得了重大成績(jī)，“許多地方對(duì)行政審批項(xiàng)目做了大幅度的削減，削減的幅度一般都在50%左右?！盵3]另?yè)?jù)新聞媒體報(bào)導(dǎo)，我國(guó)加入WTO組織后國(guó)家有關(guān)方面將要廢止1000多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，[4]隨著改革的深化，需要政府審批的事項(xiàng)會(huì)越來(lái)越少?？h以上的行政管理越來(lái)越由微觀轉(zhuǎn)向宏觀，省政府及其所屬部門(mén)管理的下屬單位個(gè)數(shù)可以大幅度增多，省完全有可能直接領(lǐng)導(dǎo)幾十個(gè)縣。與此同時(shí)，近十幾年來(lái)交通通訊條件有了很大的改善，為省直接領(lǐng)導(dǎo)縣創(chuàng)造了技術(shù)保障。過(guò)去，交通通訊不發(fā)達(dá)而造成的管理不便是我國(guó)行政管理層次過(guò)多的一個(gè)重要原因，現(xiàn)在公路、鐵路、航空四通八達(dá)，電話、電視、信息網(wǎng)絡(luò)日漸普及，方便了聯(lián)絡(luò)，縮小了空間，縮短了省縣之間的距離，省對(duì)縣的管理和縣與省的聯(lián)絡(luò)都較之過(guò)去便捷得多。特別是近幾年隨著高速公路的發(fā)展，從一些縣城到省城，過(guò)去需要兩三天的時(shí)間，現(xiàn)在只需十幾小時(shí)甚至幾個(gè)小時(shí)。筆者在遼寧、山東、浙江、江蘇等地調(diào)研了解到，這些省已經(jīng)或正在形成以省城為中心的4－6小時(shí)的交通圈，就是最偏遠(yuǎn)的縣城到省城只需6個(gè)小時(shí)，在這些地方省完全有條件可以直接領(lǐng)導(dǎo)幾十個(gè)縣。四、有步驟地推行省直接領(lǐng)導(dǎo)縣體制江澤民同志在“七一”重要講話中深刻指出，“無(wú)論什么樣的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，都要隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而發(fā)展。如果它們不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，而成為生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的障礙，那就必然要發(fā)生調(diào)整和變革”。以市領(lǐng)導(dǎo)縣為主體的地級(jí)管理層越來(lái)越對(duì)生產(chǎn)力的發(fā)展產(chǎn)生消極影響，從發(fā)展的趨勢(shì)看，這個(gè)管理層都應(yīng)逐步取消，最終實(shí)行省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。但考慮到取消地級(jí)管理層影響很大，全國(guó)各地情況又很不一樣，實(shí)行省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的體制不能一哄而起，而必須因地制宜、逐步實(shí)施，可以先在東中部地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。從各省情況分析比較，遼寧、浙江兩個(gè)省作為試點(diǎn)省比較適宜，因?yàn)檫@兩個(gè)省具有省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的較好條件。其一，這兩個(gè)省面積不大，人口不多，屬于中等規(guī)模的省區(qū)。兩省面積都只有十多萬(wàn)平方公里，人口都是四千多萬(wàn)；其二，目前兩省都全部實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，既沒(méi)有撤消自治州的法律問(wèn)題，也沒(méi)有撤消地區(qū)后的人員安置問(wèn)題，只有市領(lǐng)導(dǎo)縣體制一種模式，比較好操作；其三，兩省都有兩個(gè)經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)的副省級(jí)市——遼寧省的沈陽(yáng)市、大連市，浙江省的杭州市、寧波市，在實(shí)行市直接領(lǐng)導(dǎo)縣體制的初期，省一下子管的縣太多恐有難度，可以讓兩個(gè)副省級(jí)市暫時(shí)保留市管理縣的體制，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間過(guò)渡后這幾個(gè)市的縣或改為市轄區(qū)或由省直接領(lǐng)導(dǎo)；其四，兩省縣的數(shù)量不多，除去兩個(gè)副省級(jí)市管轄的縣外，省直接領(lǐng)導(dǎo)的縣、市大約五十個(gè)左右，比較適度；其五，兩省經(jīng)濟(jì)都比較發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度較高，自然條件較好，交通發(fā)達(dá)，易于管理，比較容易實(shí)行省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。此外，浙江省還在全國(guó)獨(dú)一無(wú)二地實(shí)行了縣財(cái)政直接對(duì)省和縣主要領(lǐng)導(dǎo)由省任免的制度，這在一定程度上更有利于推行省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。在這兩個(gè)省改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的準(zhǔn)備，再在東中部地區(qū)逐步全面推行省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。地級(jí)市不領(lǐng)導(dǎo)縣但還要領(lǐng)導(dǎo)市轄區(qū)，所以取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制不等于撤消地級(jí)市。市轄區(qū)作為市的二級(jí)行政區(qū)劃建制不可能由省直接領(lǐng)導(dǎo)，只能由市領(lǐng)導(dǎo)。所以取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制比撤消地區(qū)體制更容易一些，因?yàn)榈丶?jí)市有自己的直屬地域——市轄區(qū)，市的行政建制不能撤消，因而必然要保留相應(yīng)機(jī)構(gòu)編制和工作人員。但市不領(lǐng)導(dǎo)縣以后，工作量減少了，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員是不可避免的。更重要的是，要把市的職能、機(jī)構(gòu)與市轄區(qū)的職能、機(jī)構(gòu)一并考慮，進(jìn)行市區(qū)管理體制的創(chuàng)新與重構(gòu)，以進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)工作。同時(shí)，實(shí)行省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的體制后，原地級(jí)市可繼續(xù)保留行政級(jí)別，雖然在法律上與縣平行，但在職能、職權(quán)、機(jī)構(gòu)、編制、干部待遇等方面應(yīng)與縣有所不同，這樣不僅有利于體制改革過(guò)程中的穩(wěn)定，更主要的是有利于中心城市的發(fā)展。我國(guó)地級(jí)市一般都是幾個(gè)或十幾個(gè)縣域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，其中心地位是歷史形成的，具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)周邊地區(qū)或多或少產(chǎn)生著輻射作用。這些市不領(lǐng)導(dǎo)縣后其中心城市地位不應(yīng)削弱而應(yīng)加強(qiáng)，應(yīng)進(jìn)一步加快發(fā)展，真正成為幾個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊。自治州屬民族自治地方，體制變動(dòng)不僅取決于現(xiàn)實(shí)管理的需要，而且還涉及到修改《憲法》的重大問(wèn)題。因此，自治州的體制宜暫時(shí)不動(dòng)。地區(qū)作為?。ㄗ灾螀^(qū)）的派出機(jī)構(gòu)，沒(méi)有自己的直屬行政區(qū)域，因而撤消地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)縣的體制比撤消地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制更難一些。但目前地區(qū)的數(shù)量已經(jīng)不多，全國(guó)總計(jì)只有三十多個(gè)，而且分布在西藏、新疆等邊疆省區(qū)，從鞏固邊防、便于行政管理的實(shí)際需要看，在短時(shí)期內(nèi)還必須保留這些省區(qū)的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)縣體制五、推行省直接領(lǐng)導(dǎo)縣體制應(yīng)該解決的幾個(gè)重要問(wèn)題撤消地級(jí)管理層、實(shí)行省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的體制，是對(duì)中國(guó)兩千來(lái)地方行政體制的重大創(chuàng)新，對(duì)提高效率、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)具有看得見(jiàn)、摸得著的重大現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和長(zhǎng)治久安具有深遠(yuǎn)的歷史意義。為能夠最終建立起以省縣二級(jí)制為主體的地方行政體制，在逐步取消市對(duì)縣領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)需要著重做好以下幾項(xiàng)工作。

一要科學(xué)確立各級(jí)政府職能，特別是科學(xué)劃分中央、省、縣（市）的職能。政府職能的設(shè)定是政府管理層次多寡和管理幅度大小的前提條件，只有科學(xué)合理地劃清了各級(jí)政府的職責(zé)，才有可能精簡(jiǎn)管理層次、擴(kuò)大管理幅度。管理職能向高層集中是單一制體制的特點(diǎn)，因此向下放權(quán)、給社會(huì)松綁，積極穩(wěn)步培育社會(huì)自治機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的功能，仍是地方行政管理改革的重要內(nèi)容。該由下級(jí)政府行使的職能，上級(jí)政府不要截留；該由企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和群眾自治組織辦理的事務(wù)，政府不要再包辦。政府只有管得少而精，才能既管得住又管得好。美國(guó)一個(gè)州之所能平均下轄60多個(gè)縣政府、三百多個(gè)市政府，關(guān)鍵就得益于州政府與縣市地方政府的職能劃分得科學(xué)合理。

二要逐步調(diào)整省、縣規(guī)模，把大省縮小、把小縣擴(kuò)大。由于歷史原因，我國(guó)省的規(guī)模大小不等，有的省人口過(guò)多，有的省面積過(guò)大。從人口看，河南、山東兩省都超過(guò)9千萬(wàn)，廣東、四川兩省都是8千多萬(wàn)，江蘇7千多萬(wàn)，河北、湖南、湖北都是6千多萬(wàn)；從面積看，新疆、西藏、內(nèi)蒙三個(gè)自治區(qū)共有4百多萬(wàn)平方公里。省級(jí)建制規(guī)模過(guò)大，既不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又對(duì)國(guó)家長(zhǎng)治久安潛伏不利因素。因此應(yīng)有計(jì)劃地把規(guī)模過(guò)大的省劃小。從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和管理需要出發(fā)，全國(guó)省級(jí)建置可以設(shè)至50－60個(gè)。劃小?。▍^(qū)）的辦法有三，一是將一個(gè)省一分為二，二是從幾個(gè)省中劃出一塊設(shè)一個(gè)省，三是以一個(gè)特大城市為中心增設(shè)幾個(gè)重慶模式的直轄市。第三種辦法是比較好的辦法，增加機(jī)構(gòu)少、震動(dòng)小、比較容易為地方接受。另外還可以擴(kuò)大現(xiàn)有直轄市