揚科學發(fā)展觀旗幟

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16摘要：直轄以來，重慶經濟進入了發(fā)展的快車道，經濟的發(fā)展、工業(yè)的繁榮越來越依賴于資源的利用。而在城市的發(fā)展進程中，資源利用與社會發(fā)展的矛盾卻日益突出，粗放的經濟發(fā)展模式，帶來了資源的巨大浪費，這都與科學發(fā)展觀的精神相背離。本文將在現(xiàn)有法律制度的框架下，以科學發(fā)展觀的視野，分析我國現(xiàn)行的自然資源管理制度，并結合我國和重慶自身資源使用情況，進行管理體制上的創(chuàng)新改革構思，提出按照自然資源類型設置管理方式、建立國內外資源利用調控的雙軌管理體制的設想，以期實現(xiàn)資源的有效調控，達到資源節(jié)約、科學發(fā)展、助推重慶騰飛的發(fā)展目標。關鍵詞：科學發(fā)展資源利用行政許可集中許可一、發(fā)展中的資源問題概述（一）資源合理利用的必要性分析聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)對自然資源下過這樣的定義：“所謂自然資源，是指在一定時間、地點的條件下能夠產生經濟價值的、以提高人類當前和將來福利的自然環(huán)境因素和條件的總稱”。人類要生存、社會要發(fā)展，都離不開自然資源的利用。無論是刀耕火種的原始社會，還是科技發(fā)達的現(xiàn)代社會，人類改造世界、完善自身的活動都需要以特定的自然資源為依托。著名思想家荀子在他的著作《天論》中曾經指出:“強本而節(jié)用，則天不能貧。”“本荒而用侈，則天不能使之富?！焙招拶F.對建設資源節(jié)約型社會的思考[J].黑龍江史志2006.12可以說，合理的自然資源利用，對于整個社會都有著極其重要的意義。赫修貴.對建設資源節(jié)約型社會的思考[J].黑龍江史志2006.12=1\*GB1⒈合理的利用自然資源是踐行科學發(fā)展觀的需要。科學發(fā)展的精髓在于，發(fā)展要又快又好，發(fā)展要有持久的動力和活力。社會發(fā)展中，以犧牲長遠利益的方式來換取短期的利益，以過度的消耗換來社會經濟的短暫繁榮是不符合科學發(fā)展的要求的，這種做法只會過度消耗社會發(fā)展的內在動力，不利于社會的長期、健康發(fā)展。所以，堅持科學發(fā)展觀，就必須在資源利用中，遏制浪費資源、竭澤而漁的行為。=2\*GB1⒉合理的利用自然資源是構建和諧社會的需要。每個社會主體的發(fā)展都離不開特定的資源，不合理的資源利用，將不可避免的造成資源在社會活動主體之間分配不均的現(xiàn)象，部分主體過度占用和消耗資源、而部分主體的合理資源需求卻又得不到滿足，這必然會造成社會的不穩(wěn)定因素。所以，和諧社會的構建在很大程度上也依賴于資源的合理利用。=3\*GB1⒊合理的利用自然資源是構建環(huán)境友好型社會的需要。自然資源是在特定條件下形成的，是自然界的重要組成部分。野蠻開采、過度使用自然資源，將給自然環(huán)境造成不可彌補的損害。所以，我國要建設環(huán)境友好型的社會，必須首先保證資源的合理使用。=4\*GB1⒋合理的利用自然資源是持續(xù)深入改革的需要。改革開放三十年，我國取得了巨大的成績，社會、經濟各方面都得到了極大的發(fā)展。然而隨著改革的深入，經濟發(fā)展與資源有限性之間的矛盾也越來越突出。所以，盡可能的合理利用資源，減少資源的不必要浪費，是進一步推進改革的需要。（二）我國及我市資源利用現(xiàn)狀分析自然資源，是人類生存和發(fā)展的基本條件，是國民經濟與社會發(fā)展的物質基礎。一直以來，我國以“地大物博、資源豐富”自居，而事實并非如此。僅從資源總量看，我國是一個資源大國，品種豐富；但從人均資源占有量看，我國又是一個“資源小國”，低于世界平均水平。再者，我國在資源利用上仍處于粗放型增長階段，資源再生利用率也普遍較低。然而，這種掠奪式的開采自然資源、以消耗大量的資源為代價來換取經濟增長的這種飲鴆止渴的發(fā)展模式，使我國自然資源承受著空前的壓力，資源危機已經成為我國在本世紀中葉能否實現(xiàn)現(xiàn)代化的巨大挑戰(zhàn)。為此，黨的明確提出“建設節(jié)約型社會”、“科學發(fā)展觀”的戰(zhàn)略決策，倡導資源節(jié)約型社會、科學性發(fā)展的理念，主張從根本上緩解經濟社會發(fā)展面臨的資源瓶頸束縛，為實現(xiàn)全面建設小康社會奠定物質基礎。從我市層面上來看，根據相關數(shù)據，2008年1–8月，我市年耗能在萬噸以上的工業(yè)企業(yè)綜合能源消費量為1553.07萬噸標準煤，同比上升14.9%，萬元工業(yè)總產值（現(xiàn)價）能耗為1.0501噸標準煤。目前，全市電力、熱力生產及供應業(yè)、化學原料及化學制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)等六大高耗能行業(yè)企業(yè)共計216家，占全市萬噸以上企業(yè)總數(shù)的80.6％；1–8月其綜合能源消費量為1457.16萬噸標準煤，占總計的93.8%；工業(yè)總產值為819.49億元，占總計的55.4%。部分經濟基礎相對較為薄弱的區(qū)縣為了發(fā)展當?shù)亟洕瑪U大經濟總量，不得不引進一些高耗能的行業(yè)，付出了較高的能耗代價。我市節(jié)能工作雖然在工業(yè)上采取了一系列的有力措施并取得了較好的成績，但在其他行業(yè)中目前節(jié)能工作推進的力度還較小，沒有充分挖掘出節(jié)能潛力。尤其是當前我市工業(yè)的產業(yè)布局重化工特征逐步明顯，企業(yè)節(jié)能技改逐步到位，節(jié)能潛力正在逐步減弱。來源于重慶統(tǒng)計信息網/tjfx/3501.htm來源于重慶統(tǒng)計信息網/tjfx/3501.htm2007年末我市農用地104033127.8畝，年內減少129313.3畝，年內增加40502.3畝，增減相抵凈減88811.0畝。其中耕地由2006年年末的33629333.3畝下降到2007年年末的33586232.8畝，凈減少了43100.5畝。牧草地較2006年年末凈減44.9畝。其他農用地較2006年年末凈減61875.1畝。來源于重慶市國土資源和房屋管理局公眾信息網/showmsg/show_pub_memo.asp?pubtype=144&messages=8313來源于重慶市國土資源和房屋管理局公眾信息網/showmsg/show_pub_memo.asp?pubtype=144&messages=8313總的來說，無論是就我國還是就我市這兩個不同層面上而言，自然資源的利用情況都不能令人滿意，不合理的資源利用和高耗能產業(yè)的大量存在，造成自然資源的浪費，制約了我國社會經濟的進一步發(fā)展。二、自然資源綜合利用的總體思考如上所述，自然資源對于社會和人類而言都具有極其重要的意義。但是，無論是我國，還是我市，在資源利用效率和方式上都存在著許多的不足，這都需要加以改善。=1\*GB4㈠理順管理權力結構我國現(xiàn)行的許可制度是以部門權力為基礎予以實施的，整體的思路就是各資源管理部分各司其職，在各自的范圍內對資源的利用進行審批和監(jiān)督。這是一種條形的管理體制，顯然這種管理體制在理論上能夠有效的避免專業(yè)性的瓶頸，各部門具有足夠的技術力量和專業(yè)知識保障，從單一的資源調控上，這種分塊包干的許可體制可以很好的完成其任務。但是，在現(xiàn)實實踐中，某一資源利用行為往往涉及到多個資源管理部門，如煤炭開采活動，就涉及到煤炭管理部門、環(huán)境保護部門甚至還有土地管理部門等多個部門。這樣一來，現(xiàn)行的管理體制就可能帶來一種后果，即在執(zhí)法過程中“不同的自然資源行政主管部門往往‘有利爭著管，無利誰也不管’。對于有利可得的事項，搶著爭著管，導致多頭管理、執(zhí)法擾民的現(xiàn)象。這種情形下，被管理人比較為難，誰都不敢得罪，只好多辦幾個許可證，多交幾道費用，增加了經營的成本”王盛軍.我國自然資源行政許可制度的法經濟學分析[D].2006年海河大學學位論文.王盛軍.我國自然資源行政許可制度的法經濟學分析[D].2006年海河大學學位論文.自然資源是國家發(fā)展的重要保證，混亂的管理體制只會加重國家發(fā)展中的資源危機，因此，有必要對現(xiàn)行的管理體制加以完善和改進，以適應新形勢下科學發(fā)展觀的整體要求?，F(xiàn)行管理體制最大的弊端就在于管理權力的交叉、權力的多頭運行，所以，體制改革的核心就在于權力的集中。而在現(xiàn)行法律框架之下，建立相對集中的行政許可制度顯然是較為理想的選擇。行政許可法第二十六條規(guī)定：“行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關部門聯(lián)合辦理、集中辦理?！币⒆匀毁Y源的相對集中的行政許可制度，就需要實現(xiàn)權力的整合，而權力的整合無非兩種模式：一種是單獨建立一個專門的自然資源行政許可部門進行對外許可，另外一種就是在現(xiàn)有機關中選擇一個機關來行使集中許可權。可以說，這兩種模式都有各自的優(yōu)點和弊端：獨立新設的許可機關，可以減少權力主體之間因為權力分配而帶來的摩擦，但是卻增加了行政成本，也缺乏明確的法律依據；而選擇現(xiàn)有機關統(tǒng)一行使，可以在現(xiàn)行機關構架上實現(xiàn)平穩(wěn)的過渡，但是卻可能帶來機關之間的利益摩擦。筆者更加傾向于后一種模式，在現(xiàn)有機關中選擇一個來統(tǒng)一對外行使許可職責，因為這種模式可以保證機關架構的穩(wěn)定，有利于集中許可的平穩(wěn)實現(xiàn)，而利益的摩擦則可以通過共同的上級主管部門協(xié)調來有效克服，其成本更低，也更易實現(xiàn)。=2\*GB4㈡分類調控體制的改革可以極大的改善自然資源行政許可的權力運行方式，減少許可中的權力交叉和尋租現(xiàn)象，提高許可的效率，消減社會成本，達到有效調控資源利用的目的。但是，僅僅從體制整體進行完善是不夠的，體制的完善，是自然資源行政許可改革的前提和基礎，但不是目標和終點，要充分發(fā)揮許可的調控作用，還需要調整具體的許可設置。許可制度是一個調控手段的總體，它不僅僅是許可的授予的單一行為，而是以授予許可為主要手段，包括許可條件、行為調控手段、許可監(jiān)督等一系列內容的制度綜合體。從總體來說，自然資源的行政許可制度中所包含的調控方式主要有幾種：特許、普通許可和登記備案。特許，是以普遍禁止為前提，由特殊權力機關根據嚴格的審查授予程序，對申請主體進行審查、賦予主體特殊的權利能力的許可方式。普通許可較之特許更加寬松，其對主體要求相對較低，只要符合資源利用條件，任何主體都可以申請資源的利用，其審查授予程序也較為簡單，審查主體的級別也沒有特殊要求，一般的有權機關都可以進行許可的授予。而登記備案是調控程度最低的行政手段，其以一般允許為基礎，任何主體都可以進行相關資源的利用，只需要到有關權力機關進行登記備案即可。由于自然資源本身的復雜性，不加區(qū)分的僅用一種手段對資源進行調控將很難實現(xiàn)調整方式的適當性。因此，根據自然資源的特性和類型，應對自然資源行政許可進行細致的分析和劃分，而不是把所有的自然資源不加區(qū)分一刀切地來對待。筆者認為，在自然資源行政許可制度的設置上，究竟使用何種方式的調控手段，必須根據自然資源類型進行管理體制的改革，而這種體制上的改變又主要體現(xiàn)在許可方式的改變上。資源類型決定了許可制度的設置，自然資源基本劃分為可再生資源、不可再生資源和恒定性資源，自然資源依據其地位不同又可以分為戰(zhàn)略性資源和非戰(zhàn)略性資源?？稍偕Y源是可以用自然力保持或增加蘊藏量的自然資源，它在合理使用的前提下，可以自己生產自己，例如魚、樹等，只要不過量捕撈，大魚可以生出小魚，一代一代繁殖下去?？稍偕Y源又進一步可以分為有限資源和無限資源，其劃分依據是在一定時間和地域之內，某資源的利用是否具有數(shù)量上的有限性，如風力是無限的，但是依據風力發(fā)電所產生的電力在一定時空范圍內卻是有限的。不可再生資源又稱可耗竭資源，不具備自我繁殖能力，是不能運用自然力增加蘊藏量的自然資源，初始稟賦是固定的，用一點耗損一點。不可再生資源依據其地位不同又可以分為戰(zhàn)略性資源和非戰(zhàn)略性資源，戰(zhàn)略性資源是指的對國家安全和發(fā)展具有決定意義的重要資源，如石油；非戰(zhàn)略性資源即是指普通的不可再生資源，如礦產等?？梢哉f，不同的資源類型其重要性是不同的。這就需要建立分級的管理制度：對于不可再生資源需要建立起嚴格的調控制度，限制開發(fā)利用主體及方式，以保證資源安全。對戰(zhàn)略性資源的開發(fā)利用在通常情形下是禁止一般社會主體進行開發(fā)利用，如確有必要，需要經過特定機關根據極其嚴格的條件和程序進行主體資格的審查，建立特許制度。而非戰(zhàn)略性資源，其在地位上比之戰(zhàn)略性資源較低，但是由于其有限性或不可逆性，需要對其建立其較為嚴格的調控手段，通常情況下一般社會主體只要符合了特定資格條件即可向有關機關申請許可，有權許可機關可以允許特定級別的地方國家機關對該申請進行審查，并批準符合條件的主體進行開發(fā)利用，也即普通許可。而對于恒定性資源，應該放開管制，不必再設定許可，鼓勵所有的社會主體參與，積極開展科學研究和技術創(chuàng)新，探索高效利用、充分利用的新途徑，通過事前登記備案和事后監(jiān)督即可。=3\*GB4㈢建立資源利用行政許可的雙軌制自然資源具有整體性的特點，自然資源在自然界中以系統(tǒng)整體方式而存在，自然資源要素彼此有生態(tài)的聯(lián)系，形成一個整體，從具體的資源類型而言，各種自然資源之間是相互聯(lián)系，相互制約，而從地域上，各國的資源又形成一個跨地域的整體，隨著經濟全球化的進程，資源全球化的趨勢也逐漸顯現(xiàn)，各國可以根據具體的國情和需要從其他國家引進資源，彌補自身的不足。因此，在自然資源的利用中，需要建立國際化的視野，在世界范圍內綜合考慮資源的利用，設置適應國際化形勢的資源調控方式。在具體資源的調控手段選擇上，需要把國內資源和國際資源結合起來考慮，如果部分資源尤其是戰(zhàn)略性資源可以在國外尋求替代資源的，或者從資源本身素質而言從國外引進利用率更高、成本更低，那么政府就應當鼓勵資源的進口，放松資源進口管制，允許有條件的市場主體從國外進口資源，進一步加快制定實施境外資源開發(fā)合作戰(zhàn)略，建立多元、穩(wěn)定的境外資源供應基地。另一方面，對國內資源的利用進行嚴格的控制。通過外松內緊的雙向調控手段，促使市場活動主體充分利用好國內外兩個市場兩種資源，緩解國內短缺資源的約束。=3\*CHINESENUM3三、自然資源綜合利用的重慶思考重慶是一個嶄新的直轄市，其總面積達到了八萬多平方公里，是我國最大的直轄市。重慶廣闊的地域上擁有較為豐富的自然資源，但是由于重慶市擁有三千多萬的人口，城市發(fā)展又以工業(yè)為主，尤其是擁有眾多的重化工企業(yè)，造成了重慶的自然資源人均擁有量少，部分資源甚至不能實現(xiàn)自給。如果再不合理的使用本就有限的自然資源，就必將阻礙我市實現(xiàn)“我國重要的中心城市之一、國家歷史文化名城、長江上游地區(qū)經濟中心、國家重要的現(xiàn)代制造業(yè)基地、西南地區(qū)綜合交通樞紐”這一目標。因此，有必要對我市現(xiàn)有自然資源開發(fā)利用制度加以完善和健全，走出一條適合重慶發(fā)展道路的資源利用之路。在自然資源的綜合利用上，重慶市并非只能在現(xiàn)有資源利用框架下被動、機械的進行行為。相反，作為一個省級單位，立法法賦予了相應的地方法規(guī)制定權、地方規(guī)章制定權等立法權限，重慶在自然資源的制度設計上是擁有極大的自主權的，只要在法律規(guī)定的特定條件下，重慶是可以在相應范圍內進行規(guī)定和細化的。因此，筆者認為，在國家相應的自然資源法律制度框架內，重慶市建立起配套有效、適合重慶特定資源情況及重慶發(fā)展道路的自然資源利用制度，將極大的改善重慶現(xiàn)有資源利用狀況，為重慶騰飛進一步增添動力。=1\*GB4㈠建立重慶特色的自然資源利用制度的政策可行性分析《中華人民共和國行政許可法》第十二條規(guī)定：“下列事項可以設定行政許可：……（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；……。”第十四條規(guī)定：“本法第十二條所列事項，法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定行政許可。

必要時，國務院可以采用發(fā)布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。”第十五條規(guī)定：“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)。地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場?！薄吨腥A人民共和國立法法》第六十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”第七十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項?！庇纱丝芍姓S可法規(guī)定了涉及有限自然資源的利用事項，是可以通過立法或相應方式設定許可的，而這種許可權在特定的條件被分配給了國家立法機關、國務院和相應的省級人民政府、較大市的立法機關及省級人民政府。從這一系列法律條文，可以當然的得出一個結論：重慶，作為一個國家直轄市，其市人民代表大會可以通過地方法規(guī)的制定，對國家法律、行政法規(guī)中沒有規(guī)定的自然資源許可事項及具體操作管理方式進行規(guī)定。同時，重慶市人民政府同樣可以在特定情況下設定臨時性的自然資源許可事項，以上的許可事項的設定，只要滿足許可法第十五條第二款規(guī)定的不設置權利的不公正限制、不人為設置貿易壁壘這一條件即可。因此，重慶根據相應的自然資源法律、法規(guī)，通過地方法規(guī)和地方規(guī)章的方式對其加以細化、優(yōu)化，以此建立起符合重慶自身特定情況的自然資源管理制度，是符合法律規(guī)定，具備法律依據的。=2\*GB4㈡重慶自然資源利用制度的構建=1\*GB1⒈集中審批，集中監(jiān)控正如筆者在前所述，自然資源的種類繁多，某類資源利用可能涉及到多個管理部門，這一權力配置結構，就造成了自然資源管理體系中存在著某些不可避免的缺陷，如某些可能會帶來利益的資源管理，眾多權力主體都會搶著管理，但是一旦出現(xiàn)了資源浪費或者資源損害等情況，需要進行干預、責任追究的時候，各權力主體又相互推諉。權責不清、多頭管理的局面，不可避免的造成了自然資源管理體系中權力管理體系的混亂，嚴重的影響了自然資源的合理使用，使許多重要資源因為管理不善，被無度揮霍，造成了不可彌補的損害。重慶雖然通過各種努力，對權力構架進行了許多的完善，但是，在自然資源管理制度中還是不同程度的存在權力混亂的情況。因此，筆者認為，在國家法律、行政法規(guī)還沒有針對自然資源管理進行立法完善的情況下，重慶通過自身法規(guī)建設率先在具體權力分配、管理操作層面上，對制度加以完善，是可行的，也是必要的。首先，在涉及多個管理主體的自然資源審批管理環(huán)節(jié)，盡可能的實現(xiàn)集中審批。在特定的許可事項中，可以通過法規(guī)確定由某個主體對外受理，由其牽頭，其它有權主體進行協(xié)助審查，把多個審批環(huán)節(jié)納入一個審批行為之中，所有機關共同決定，共同對外負責。這一制度中最大的問題就是選擇哪個機關來進行對外的集中許可。筆者認為，在自然資源的集中許可制度下，集中許可機關的選擇將體現(xiàn)不同階段國家社會發(fā)展的指向，以及克服主要矛盾的需要。比如土地資源的開發(fā)和利用中，主要體現(xiàn)了經濟發(fā)展和資源有限性之間的矛盾，所以，在現(xiàn)行體制下，適宜由國土資源部門統(tǒng)一對外受理行政許可，集中行使許可權力。一旦社會主要矛盾發(fā)生了變化，上級主管部門就需要適時的調整集中許可的主體，以適應社會發(fā)展的需求。其次，實現(xiàn)集中監(jiān)控。按照以往的執(zhí)行監(jiān)督模式，往往是有權監(jiān)督機關針對不同職能部門的行為進行事務監(jiān)督，這種方式直接指向被監(jiān)督主體，而非根據被監(jiān)督事項來設置監(jiān)督的范圍。比如，某企業(yè)違法開采礦山，國土部門和環(huán)保部門對此行為都做出了行政處罰，依照以往根據被監(jiān)督主體來確定監(jiān)督范圍的模式，有權監(jiān)督機關對該行政處罰的監(jiān)督行為就