如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

·點(diǎn)·點(diǎn)行和我國(guó)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，我們估計(jì)三分之一以上。這意味著十年化債之路已經(jīng)近半，后期務(wù)存量、緩和債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的措施普遍資債券置換隱性債務(wù)，以及由城投公司利用經(jīng)營(yíng)收入償方式幫助城投公司化解短期流動(dòng)性危機(jī)，維護(hù)地區(qū)信用，后期發(fā)行特殊再融資債券或?qū)⒊蔀榛獯媪侩[性債務(wù)的重要方式，不同形式的債務(wù)置換和債務(wù)重組部如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？·1scom1一、地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模有多大？地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。這類(lèi)債務(wù)的責(zé)任主體主要是地方政府融資平臺(tái)，而非地方政府，資金主要投向公益性項(xiàng)目(如棚改、保障房等)和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目(如交通基礎(chǔ)設(shè)施、地下管廊等)，資金來(lái)源主要包括平臺(tái)貸款、城投債、融資租賃和其他非標(biāo)融資。從財(cái)政部借款、政府擔(dān)保、政府購(gòu)買(mǎi)、抵押儲(chǔ)備土地和公益性資產(chǎn)借款、不——作為對(duì)比，又可稱(chēng)為“地方政府顯性債務(wù)”——是指在全國(guó)人大確定的法定限額之內(nèi)，由地方政府承擔(dān)償還府債務(wù)構(gòu)成1。如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？·2scom250圖1地方政府法定債務(wù)余額及杠桿率(地方政府法定債務(wù)余額/50中國(guó):地方政府債務(wù)余額億元中國(guó):地方政府杠桿率%右軸000000報(bào)并被認(rèn)定為隱性債務(wù)的存量規(guī)模。不過(guò)，財(cái)政部并未向社會(huì)公開(kāi)具477,035.9億元，而我國(guó)財(cái)政部公布的同期中央和地方政府債務(wù)余額合計(jì)為326,378億元，其中，中央政府和地方政府債務(wù)余額分別為國(guó)政府債務(wù)但未納入法定政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)的部分，實(shí)質(zhì)上就是地方政府我們分析后認(rèn)為，根據(jù)國(guó)際清算銀行數(shù)據(jù)估算的地方政府隱性債務(wù)存量規(guī)模應(yīng)該是該數(shù)據(jù)的上限，即財(cái)政部認(rèn)定的地方政府隱性債務(wù)如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？·3scom3城投平臺(tái)等國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)——后者不會(huì)被財(cái)政部認(rèn)定為地方477,035.9477,035.9326,378.000,0000Wind，東方金誠(chéng)IMF等其他國(guó)際機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)學(xué)者和機(jī)構(gòu)都對(duì)模的測(cè)算，比較常用的方營(yíng)性債務(wù)也全部計(jì)入隱性債務(wù)，因而對(duì)實(shí)際隱性債務(wù)規(guī)模存在明顯的4scom4二、地方政府隱性債務(wù)的化解進(jìn)度如何？共有7個(gè)省份(江蘇、河南、陜西、甘肅、天津、廣西和寧夏)表示西、寧夏隱性債務(wù)化解50%以上，四省隱性債務(wù)化解進(jìn)度快于全國(guó)平三、各地在如何化解隱性債務(wù)？報(bào)說(shuō)明》中提出六大化債方式，包括:(1)安排年度預(yù)算資金、超收收入、盤(pán)活財(cái)政存量資金等償還;(2)出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還;(3)利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)性收入償還;(4)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù);(5)借新還舊、展期等方式償還;(6)采用破產(chǎn)5scom5來(lái)看，各地在“六大化債方式”的基礎(chǔ)上和框架內(nèi)，陸續(xù)提出諸多化解隱性債務(wù)的新模式。由于各地在債務(wù)負(fù)擔(dān)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露程度，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政實(shí)力、金融資源等方面存在較大差異，故化債模式亦不盡相同，但基本上可以歸納于三條路徑：(1)控增量、減存量，壓降隱性債務(wù)余額；(2)降成本、拉久期，調(diào)整隱性存量規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。在遏制增量過(guò)程中，財(cái)政部要求要“堅(jiān)決制止規(guī)現(xiàn)象仍屢有發(fā)生，財(cái)政部、審計(jì)署、各省市地方政府陸續(xù)通報(bào)了不壓降隱性債務(wù)余額，亦需多措并舉化解存量。在近年各地化債實(shí)性債務(wù)；二是用地方政府法定債務(wù)置換隱性債務(wù)；三是由城投公司利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還隱性債務(wù)，或?qū)㈦[性債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為性債務(wù)，前兩條是“安排財(cái)政資金償還”和“出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？·6scom6的近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)增速下行導(dǎo)致稅基受損、房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷重挫土地5.0地方本級(jí)財(cái)政收入同比增速:%地方政府性基金收入同比增速:%2013201420152016201720182019202020212022Wind，東方金誠(chéng)地出讓金收入同步下滑背景下，各地陸續(xù)出臺(tái)推進(jìn)存量資產(chǎn)盤(pán)活的相關(guān)政策文件，并取得一定成效：2022年全國(guó)非稅收入累計(jì)同比高增24.4%，其中地方政府國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入同比大幅多增是如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？·7scom7有三：(1)存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長(zhǎng)潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)，包括交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉(cāng)儲(chǔ)物流、旅游、新型基礎(chǔ)設(shè)施等；(2)盤(pán)活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目資產(chǎn)，包括綜合交通樞紐改造、工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園等；(3)長(zhǎng)期閑置但具有較大開(kāi)發(fā)利用價(jià)值售閑置土地、廠房等為主；二是股權(quán)，即相關(guān)政府部門(mén)或城投公司通款轉(zhuǎn)讓給茅臺(tái)集團(tuán)，茅臺(tái)集團(tuán)在公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)行債券籌集資金，用以支地方政府出售資產(chǎn)可以獲得用于償還隱性債務(wù)的資金，是盤(pán)活存量資產(chǎn)的一種較為直接的方式，但也面臨難點(diǎn)和不足：一是涉及到國(guó)是資產(chǎn)出售缺乏有效的平臺(tái)和市場(chǎng)化的定價(jià)機(jī)制；三是轉(zhuǎn)讓股權(quán)會(huì)導(dǎo)致地方政府對(duì)相關(guān)國(guó)有企業(yè)的控制力減弱，而如果股權(quán)收購(gòu)方為其他8scom8設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)在地方政府對(duì)城投公司注資過(guò)程中已進(jìn)入城投公司的資EITs以將項(xiàng)目未來(lái)產(chǎn)生的現(xiàn)金流提前變現(xiàn)。這既可以拓寬地方政府和城投高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，推動(dòng)相關(guān)城投公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。來(lái)源：上交所9scom9試點(diǎn)階段，相關(guān)政策法規(guī)還不夠具體，且對(duì)基礎(chǔ)資產(chǎn)要求較高——基REITs發(fā)行和管理的難度較大，大規(guī)模應(yīng)用于國(guó)有資產(chǎn)盤(pán)活還有待定債務(wù)置換隱性債務(wù)近年地方政府通過(guò)發(fā)行“特殊再融資債券”來(lái)置換隱性債務(wù)的情況引起市場(chǎng)關(guān)注。再融資債券是發(fā)行募集資金用于償還到期地方政府底開(kāi)始，市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)部分地方政府發(fā)行的再融資債券募集資金用途發(fā)生余額減少，政府法定債務(wù)余額則相應(yīng)增加。盡管地方政府廣義負(fù)債率不會(huì)下降，但用成本更低、期限更長(zhǎng)、再融資更為順暢的地方政府法模達(dá)1.13萬(wàn)億元。這意味著通過(guò)發(fā)行特殊再融資債券置換的隱性債類(lèi)債券發(fā)行主要是遼寧、重慶、天津、貴州等債務(wù)壓力較大的地區(qū)用scom京東慶寧津蘇疆州南建江徽南北西京東慶寧津蘇疆州南建江徽南北西西肅龍江北南2020年2021年2022年000：Wind，東方金誠(chéng)整理再融資債券還將重啟發(fā)行，但發(fā)行規(guī)模和范圍尚難以確定。不過(guò)，考告》表示將“爭(zhēng)取高風(fēng)險(xiǎn)建制市縣降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)試點(diǎn)等政策支持，通實(shí)力較弱、金融資源相對(duì)不足的省份來(lái)說(shuō)，積極爭(zhēng)取特殊再融資債券scom.3城投公司利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還隱性債務(wù)或?qū)㈦[性債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)債務(wù)的重要力量。實(shí)踐中，平臺(tái)利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還隱性債務(wù)和將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性債務(wù)往往結(jié)合在一起，適用于持有能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的企業(yè)。而地方政府為了提升城投營(yíng)效益，這有賴(lài)于地方國(guó)企改革和城投轉(zhuǎn)型的有效推進(jìn)，即城投公司通過(guò)混改、優(yōu)化業(yè)務(wù)方向和業(yè)務(wù)模式、整合重組等方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)城投整合是推動(dòng)城投轉(zhuǎn)型、防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要方式之一。多數(shù)城投公司主要從事土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等業(yè)務(wù)，經(jīng)營(yíng)性快速推進(jìn)城投公司轉(zhuǎn)型，由地方政府主導(dǎo)進(jìn)行城投平臺(tái)之間的資產(chǎn)整公司功能發(fā)揮和自身造血能力，進(jìn)而依賴(lài)自身經(jīng)營(yíng)實(shí)力提升來(lái)防范化控集團(tuán)集中統(tǒng)一管理全省的政府收費(fèi)還貸公路，并承接相關(guān)債務(wù)，以scom務(wù)的一種重要方式。隱性債務(wù)的核減核銷(xiāo)是指將已償還未銷(xiāo)賬、債權(quán)人P報(bào)為隱性債務(wù)但后續(xù)因項(xiàng)目未落地等原因并未實(shí)際產(chǎn)生的債務(wù)等，進(jìn)降低綜合融資成本，減輕利息支出負(fù)擔(dān)，同時(shí)避免因利率高于(名義GDP或財(cái)政收入)增長(zhǎng)率而導(dǎo)致負(fù)債率或債務(wù)率被動(dòng)上升；二是以長(zhǎng)債壓力，達(dá)到以時(shí)間換空間的目的。調(diào)整隱性債務(wù)結(jié)構(gòu)的模式主要有債務(wù)置換債務(wù)置換是指用成本相對(duì)較低、期限較長(zhǎng)的融資來(lái)置換存量的剩前文所提到的地方政府通過(guò)發(fā)行特殊再融資債券來(lái)償還隱性債務(wù)scom用低息銀行貸款置換存量高息非標(biāo)類(lèi)債務(wù)，在降低整體融資成本的同之債券展期協(xié)調(diào)難度大、相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)事件外溢性強(qiáng)，因此，債券融資也債務(wù)重組債務(wù)人協(xié)定或法院裁定，就債務(wù)償付的時(shí)間、金額或方式等重新達(dá)成協(xié)議。近年來(lái)多地政府文件和會(huì)議都將債務(wù)重組作為隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化以有效延長(zhǎng)償債期限并降低短期資金壓力。以引發(fā)市場(chǎng)熱議的遵義道年-4.5%/年(重組前銀行貸款利率在4%/年-7%/年)，前10年僅付息結(jié)構(gòu)，緩解其短期償債壓力。scom在化解隱性債務(wù)過(guò)程中，維護(hù)地區(qū)信用生態(tài)和融資環(huán)境穩(wěn)定至關(guān)重要。對(duì)于平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露程度較高的地區(qū)而言，信用生態(tài)受損導(dǎo)致的融資環(huán)境惡化會(huì)加劇區(qū)域內(nèi)城投平臺(tái)融資困實(shí)踐中，各地多采用成立化債基金的形式，為面臨流動(dòng)性危機(jī)的債券風(fēng)險(xiǎn)。此后各地紛紛效仿，成立諸如債務(wù)保障基金、債務(wù)平滑基金、風(fēng)險(xiǎn)化解基金、國(guó)企改革基金等化債基金。各地化債基金一般由本組建，為平臺(tái)提供可用于償還到期債務(wù)的過(guò)橋貸款，待平臺(tái)流動(dòng)性好轉(zhuǎn)后，再向基金償還過(guò)橋貸款。湖南省則由湖南省資產(chǎn)管理有限公化債基金為城投公司提供短期救助性資金，實(shí)踐中也可見(jiàn)化債基金在公開(kāi)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)區(qū)域城投債以支撐債券估值，體現(xiàn)出地方政府維護(hù)。scom的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和財(cái)政預(yù)算體系等息息相關(guān)。截至目前，十年化債之上，這意味著后期任務(wù)還比較重。本文所總結(jié)的化債模式在實(shí)踐中均方可達(dá)到理想的化債效果。因此，地方政府隱性債務(wù)的化解是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜而系統(tǒng)性的過(guò)程，短期內(nèi)可以通過(guò)債務(wù)償還、債務(wù)置換、債置換隱債的方式有望在后期承擔(dān)更重要的角色。長(zhǎng)期看，隱性債務(wù)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性解決仍有賴(lài)于城投平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，以此提升平臺(tái)scom的信用分析數(shù)據(jù)、模型、軟件、研究觀點(diǎn)等