淺析憲法與國家政治體制(一)

淺析憲法與國家政治體制(一)

憲法是國家的根本大法，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)。1982年通過的現(xiàn)行憲法，根據(jù)黨中央和鄧小平同志要搞政治體制改革的精神，總結(jié)新中國成立以來的經(jīng)驗教訓(xùn)，在對國家政治制度和政治體制改革進行深入研究與探討的基礎(chǔ)上，作出了一系列新的規(guī)定。這對于健全國家體制，保證人民當(dāng)家做主，實現(xiàn)國家機構(gòu)的高效、合理運轉(zhuǎn)，具有重要現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。本刊特約記者專門采訪了王漢斌同志，請他詳談了1982年修改憲法、憲法關(guān)于國家政治體制的重要規(guī)定及決策情況，以饗讀者。

擴大全國人大常委會的職權(quán)

記?者：漢斌同志，您在1982年修改憲法過程中，一直重點負責(zé)國家機構(gòu)一章的起草工作。請您談?wù)勑薷暮蟮膽椃ㄔ趪揖唧w的政治制度方面有哪些新的規(guī)定？

王漢斌：這方面可以談的內(nèi)容很多，我想先從健全人民代表大會制度講起。

人們常說，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。為什么說是根本政治制度呢？因為憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督；國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。這個規(guī)定說明，人大是國家政權(quán)機關(guān)運作的中心。離開人大，國家機器就難以正常運轉(zhuǎn)。當(dāng)年設(shè)立深圳經(jīng)濟特區(qū)時，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志讓我?guī)椭顬芯可钲诘恼误w制。李灝提出不設(shè)人大，不開人民代表大會。我就說，不設(shè)人大，市長怎么產(chǎn)生？他說可以由省政府任命。但是省政府任命市長不能成為制度，憲法和地方組織法都沒有這樣的規(guī)定。還有，深圳的法院、檢察院怎么產(chǎn)生？這說明，沒有人大，國家機器的運轉(zhuǎn)就會出現(xiàn)問題。所以，幾經(jīng)周折，深圳還是設(shè)立了人大。

還有的同志提出，人民代表大會實行民主集中制原則，因而民主集中制是我國的政體。我認為這個提法不能充分體現(xiàn)人民代表大會制度的性質(zhì)，沒有體現(xiàn)出人大是國家權(quán)力機關(guān)，全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)、立法機關(guān)。應(yīng)該說，我國的國體是人民民主專政，政體是人民代表大會制度。

彭真同志在關(guān)于憲法修改草案的報告中說：我們國家政治體制的改革和國家機構(gòu)的設(shè)置，都應(yīng)當(dāng)是從政治上和組織上保證全體人民掌握國家權(quán)力，真正成為國家的主人。

因此，修憲一開始，大家就把關(guān)注的焦點放在如何加強和改善人民代表大會制度、發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用的問題上。黨的十一屆三中全會后，中央提出要使各級人大及其常委會成為有權(quán)威的國家權(quán)力機關(guān)。如何做到這一點？各方面、各地方都提出許多建議和方案，概括起來，主要是兩種意見，一種意見認為，應(yīng)減少全國人大代表人數(shù)，使它能夠經(jīng)常開會，討論決定國家的重大問題。另一種意見認為，我國地域大、人口多，各階級、各階層、各民族、各地方、各方面、各民主黨派在全國人大都需要有適當(dāng)數(shù)量的代表，全國人大代表人數(shù)少了不行。怎么辦？經(jīng)過反復(fù)研究，確定還是從擴大全國人大常委會職權(quán)和加強它的組織兩方面來更好地發(fā)揮最高國家權(quán)力機關(guān)的作用。

記?者：這次修憲從哪些方面擴大了全國人大常委會的職權(quán)？

王漢斌：全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機關(guān)，是最高國家權(quán)力機關(guān)的組成部分。它的組成人員由全國人大從它的代表中選舉產(chǎn)生，可以說是常務(wù)代表，是代表各方面的，人數(shù)又比較少，便于經(jīng)常開會討論決定問題。這次修憲主要從以下幾個方面擴大了人大常委會的職權(quán)：擴大全國人大常委會的立法權(quán)，它可以制定除基本法律以外的所有法律；全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督憲法實施，并解釋憲法；全國人大常委會可以在全國人大閉會期間審查和批準(zhǔn)計劃、預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案；它可以在全國人大閉會期間，根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定所有的部長、委員會主任和審計長、秘書長的人選。

記?者：立法權(quán)是國家的一項很重要的職權(quán)。過去規(guī)定全國人大是“行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)”。這次修憲對國家立法體制作了什么重大改革？

王漢斌：1954年憲法規(guī)定，只有全國人大才能制定法律，全國人大常委會只能制定法令。憲法實施后，很快就發(fā)現(xiàn)這樣規(guī)定有問題。全國人大一年才開一次會，每次會開半個月左右，怎么能夠適應(yīng)立法工作的需要呀？所以，1955年全國人大就通過一個決議，授權(quán)全國人大常委會根據(jù)實際需要，適時地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)。這次修改憲法，規(guī)定全國人大和全國人大常委會共同行使國家立法權(quán)。刑事、民事、訴訟、國家機構(gòu)的和其他的基本法律，由全國人大制定；其他法律，都可以由全國人大常委會制定，全國人大常委會還可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，這是我國立法體制的一個重大改革。實踐證明，擴大全國人大常委會的立法權(quán)，把大量的立法工作放在全國人大常委會，對于加快立法步伐，提高立法質(zhì)量，起了重大作用。這部憲法實施以來，我國制定的法律80%以上是由全國人大常委會審議通過的。即使是全國人大審議通過的法律，事先也都經(jīng)過全國人大常委會審議，有的還經(jīng)過多次審議，在比較成熟后才提交全國人大審議通過。如果沒有這一項改革，我國的立法工作不可能取得如此顯著的成績，也不可能適應(yīng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

此外，這次憲法修改，還擴大了地方人大常委會的權(quán)力，省級人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)。

記?者：那么，是不是可以說，我們現(xiàn)在實行的是中央和地方兩級立法體制？

王漢斌：可以這樣說。過去，立法權(quán)集中在中央，地方?jīng)]有立法權(quán)，這是不能適應(yīng)我們國家國土遼闊、各地區(qū)情況不同的實際需要的。1979年，彭真同志主持修訂的地方組織法，就賦予省級人大及其常委會有一定的立法權(quán)。這次修憲進一步肯定了這一規(guī)定，并在修改后的地方組織法中規(guī)定：省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后施行。這是我國立法體制的又一項重大改革。彭真同志說：我們國家大，各地情況千差萬別，什么都統(tǒng)到中央不行，都由國家制定法律，而沒有地方性法規(guī)作補充，不能很好地適應(yīng)各地的需要?，F(xiàn)在規(guī)定地方有一定的立法權(quán)，有利于因地制宜，發(fā)揮地方的主動性、積極性，加速整個國家建設(shè)。地方性法規(guī)是國家法律的重要補充，它在法制建設(shè)中起了重要作用。

這里，還要說一點，就是彭真同志在抓緊制定法律時，又反復(fù)考慮，認為根據(jù)實際需要，立法要搞得快一些、好一些，需要在實踐中逐步建立必要的立法體制、立法制度和立法程序。過去制定的具有法律效力的規(guī)范性文件的地位和效力不夠規(guī)范，有的稱法律，有的稱法規(guī)，有的稱法令，有的稱政令，界限不很明確。在起草憲法時，彭真同志主持研究，明確規(guī)定了法律規(guī)范的不同層次、地位和效力，就是：全國人大及其常委會制定法律，國務(wù)院制定行政法規(guī)，省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)，國務(wù)院各部委和省級政府制定規(guī)章。這對于建立國家統(tǒng)一的立法體制和法律體系，具有非常重要的意義。

記?者：您剛才說的全國人大常委會有權(quán)審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案，是怎么回事？

王漢斌：根據(jù)以往的經(jīng)驗，計劃和預(yù)算經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后，在執(zhí)行過程中有時需要根據(jù)實際情況進行部分調(diào)整。全國人大每年開一次會，而全國人大常委會又沒有批準(zhǔn)計劃和預(yù)算的權(quán)力，怎么辦？只好在全國人大批準(zhǔn)計劃、預(yù)算時再專門作個決定，授權(quán)常委會在大會閉會期間，可以對計劃、預(yù)算作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。過去，實際上已經(jīng)這樣做了。比如，1956年12月，全國人大常委會對當(dāng)年預(yù)算進行了調(diào)整；1959年8月，全國人大常委會對當(dāng)年計劃的主要指標(biāo)進行了調(diào)整?？偨Y(jié)過去的經(jīng)驗，這次修改憲法明確規(guī)定，全國人大常委會在全國人大閉會期間可以對計劃、預(yù)算作部分的調(diào)整。

記?者：全國人大常委會在大會閉會期間，對國務(wù)院組成人員的任免權(quán)有改變嗎？

王漢斌：過去，在大會閉會期間，全國人大常委會只能任免個別的國務(wù)院組成人員。現(xiàn)在，除總理、副總理、國務(wù)委員外，常委會有權(quán)任免國務(wù)院的部長、主任、審計長、秘書長，不是個別任免，是全部都可以任免。但對副總理、國務(wù)委員，過去規(guī)定常委會可以個別任免，現(xiàn)在規(guī)定只能由代表大會決定任免。這一條是彭真同志提出的。鑒于“文化大革命”中隨意打倒全國人大常委會副委員長、國務(wù)院副總理的教訓(xùn)，為了保證國家領(lǐng)導(dǎo)人的穩(wěn)定，作出這樣的規(guī)定是必要的。有一次，榮毅仁同志提出，常委會還是可以個別任免副總理。彭真同志讓我去說明，我是這樣解釋的：鑒于“文化大革命”的教訓(xùn)，國家領(lǐng)導(dǎo)人不能輕易變動。1985年底，國務(wù)院提出要任命喬石同志為副總理，問全國人大常委會能不能任命？我們答復(fù)說人大常委會無權(quán)作這個決定，只能等大會。于是等了幾個月，在1986年3月召開的六屆全國人大四次會議上才通過這項任命。

記?者：在修改憲法中，對全國人大常委會的職權(quán)還提出了哪些問題？

王漢斌：當(dāng)時提的比較多的是，一些重大建設(shè)項目和重大決策要不要經(jīng)過全國人大或全國人大常委會。我們研究時，許多同志認為，憲法應(yīng)規(guī)定特別重大的建設(shè)項目需要人大批準(zhǔn)，但對多大項目屬于“特別重大”，不好界定。最初設(shè)想10億元或20億元以上的屬于特別重大項目，這在當(dāng)時不是個小數(shù)，因為國家財政收入一年才1000億呀！后來，彭真同志出了個點子：對特大項目的審查已經(jīng)包括在預(yù)算里了，預(yù)算不是有個目錄細表嗎？可以不必單獨規(guī)定了。

記?者：有些特大項目并不是在預(yù)算表中能包括的。1955年，鄧子恢副總理在向一屆全國人大二次會議作的關(guān)于綜合治理黃河的報告中說：這項工程涉及的不只五年，它的第一期工程就要到1967年才能完成，所以需要作為第一個五年計劃以外的單獨問題向人大報告。

王漢斌：我個人認為有些特別重大的建設(shè)項目還是經(jīng)過人大為好，包括重大援外項目。例如，興建長江三峽工程是經(jīng)七屆全國人大五次會議批準(zhǔn)的。這樣做，效果是好的。美國政府的對外援助款是經(jīng)過國會的，有個緩沖余地呀。過去阿爾巴尼亞等國家一再要我們援助，錢少了還不滿意。你可以說我們得經(jīng)過人大，我做不了主。像援建坦贊鐵路，得花10億多美元，蘇聯(lián)不干，英國、美國也不干，我們卻答應(yīng)了。到后來人家還埋怨，說我們提供的設(shè)備質(zhì)量不好，管理也跟不上。

還有一些與人民群眾利益密切的重大決策、重大改革措施，經(jīng)過人大，恐怕只有好處，沒有壞處。前些年一些地方的房改方案提交人大常委會討論，效果就很好。

這次修改憲法時，政治體制改革剛開始，黨政職能分工等問題還沒有解決，所以有些事情當(dāng)時還不好作規(guī)定。我看，隨著政治體制改革的深化，這些問題可以逐步明確起來。

加強全國人大及其常委會的組織

記?者：這次修改憲法，在加強全國人大及其常委會的組織方面作出了哪些新的規(guī)定？

王漢斌：主要是三項：規(guī)定全國人大增設(shè)專門委員會，在全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)研究、審議和擬訂有關(guān)議案；規(guī)定常委會的組成人員不得擔(dān)任行政、審判、檢察機關(guān)的職務(wù)，這樣規(guī)定有利于加強常委會對行政、審判、檢察機關(guān)的監(jiān)督，也有利于逐步做到多數(shù)常委會組成人員是專職的；規(guī)定由委員長、副委員長、秘書長組成委員長會議，處理常委會的重要日常工作。

我先談專門委員會的問題。設(shè)立專門委員會是加強全國人大及其常委會工作的一項重要組織措施。人大及其常委會要審議各項議案，如果沒有專門委員會來研究，就很困難。外國議會一般都設(shè)有各種委員會，包括常設(shè)委員會、臨時委員會和特別委員會等。議會的許多工作都是先在委員會研究討論，然后交付議會全體會議審議通過。所以，這種委員會被稱為“行動中的議會”。

我國1954年憲法規(guī)定設(shè)立四個委員會，但預(yù)算審查委員會和代表資格審查委員會只在大會期間進行工作，閉會期間就沒有什么活動了。所以，實際上只有兩個常設(shè)委員會，一個是法案委員會，一個是民族委員會。1956年下半年，為了加強全國人大及其常委會的立法和監(jiān)督等經(jīng)常性工作，劉少奇委員長提出設(shè)立“八大委員會”。為此，彭真副委員長兼秘書長率全國人大代表團訪問蘇聯(lián)和東歐五國，考察這些國家蘇維?；蜃h會工作的情況，歷時79天?；貋砗螅鶕?jù)我國實際情況，研究提出了設(shè)立“八大委員會”的方案，并向中央寫出報告。但不久反右派斗爭開始了，不僅方案被擱置了，而且參加研究方案的一些同志還受到批判，說什么主張設(shè)各種委員會，是為右派奪取黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)大開方便之門?！拔幕蟾锩敝校瑥娂釉谂碚嫱旧砩系摹白餇睢本陀幸粭l：提出設(shè)“八大委員會”，企圖篡黨奪權(quán)。

記?者：這次修改憲法中對設(shè)立哪些專門委員會是怎樣決策的？

王漢斌：這次修改憲法時，對設(shè)立哪些專門委員會討論得很熱烈。各方面提出要設(shè)的專門委員會有二十幾個。秘書處研究時考慮，由于我們對專門委員會如何工作還缺乏經(jīng)驗，開始時不要設(shè)得太多，以后還可以根據(jù)需要增加。所以最初提出設(shè)十個專門委員會的方案，在草案中作了明文規(guī)定。中央書記處討論時，認為憲法明文規(guī)定設(shè)立的還是少一點好，決定減去五個，定了五個。后來廖承志同志提出并堅持要求增加華僑委員會。中央書記處經(jīng)過考慮，同意加上華僑委員會。這樣，修改后的憲法就規(guī)定全國人大設(shè)立民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會。

七屆全國人大根據(jù)我寫的請示報告，增設(shè)了內(nèi)務(wù)司法委員會。八屆全國人大增設(shè)環(huán)境與資源保護委員會，是萬里同志提的。后來增設(shè)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會，是田紀(jì)云同志提的，我是贊成的，把它從財經(jīng)委員會分出來，很有必要。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村問題是我們國家非常重要的問題，應(yīng)該有個委員會專門研究，為農(nóng)民說話。

記?者：專門委員會的主要工作是什么？它有沒有最后的決定權(quán)？

王漢斌：秘書處認真研究了這個問題，在憲法修改草案中作了原則規(guī)定，就是各專門委員會在全國人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)方案。專門委員會可以做的事情很多，歸納起來就是“研究、審議、擬訂”六個字，它沒有最后決定權(quán)。所以，對專門委員會沒用“職權(quán)”兩字，用的是“工作”。憲法通過后，根據(jù)這個精神，我主持起草了全國人大組織法，對專門委員會的工作作出具體規(guī)定。

在人大會議期間，專門委員會主要管兩件事：一是管議案，對有關(guān)國家機關(guān)和代表提出的議案進行研究、審議，或者擬訂有關(guān)的議案；二是管質(zhì)詢案，審議對國務(wù)院及各部委和最高人民法院、最高人民檢察院提出的質(zhì)詢案。經(jīng)過這一道工作程序，大會主席團對有關(guān)問題可以考慮得更周到些，使大會作出的決定可以更切實可行。

在人大會議閉會期間，專門委員會開展經(jīng)常性的工作，研究、審議和擬訂有關(guān)議案，協(xié)助人大常委會開展立法和監(jiān)督工作。專門委員會人數(shù)較少，便于分門別類地討論問題。而且它的組成人員對有關(guān)問題比較熟悉，研究問題可以考慮得更深入、更周到些。

專門委員會是人大的重要工作機構(gòu)。但它不是一級機構(gòu)，沒有最后決定權(quán)。它審議后，向大會主席團或人大常委會提出審議報告，由大會主席團或者人大常委會作出決定。在國外，有些國家的專門委員會有否決權(quán)。如美國，法案必須先經(jīng)專門委員會討論，它可以擱置法案，而法案一旦被擱置，就到不了議會全體會議，實際上是被否決了。我們在起草憲法時，研究過這個問題，認為我國不能采取美國那樣的辦法。如果那么做，國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院就很難辦了。當(dāng)時有人主張設(shè)立與國務(wù)院各部門對口的專門委員會，當(dāng)時國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)就有保留，說：我只能聽勤政殿的，不能有兩個“婆婆”。后來有的同志說專門委員會有監(jiān)督權(quán)，我說這么說恐怕不合適，憲法和全國人大組織法都沒有規(guī)定專門委員會的監(jiān)督職能，說它協(xié)助全國人大及其常委會進行監(jiān)督工作是可以的。

記?者：專門委員會是怎樣組成的？這些年好像對專門委員會組成人員的產(chǎn)生辦法有些意見？

王漢斌：專門委員會由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成。它是由全國人大從代表中選舉產(chǎn)生的。不是代表，不能成為專門委員會的組成人員。全國人大產(chǎn)生專門委員會組成人員時，采取整個名單合并表決的辦法，有的代表對此有意見，要求逐個表決。有位領(lǐng)導(dǎo)同志也說：干脆一個一個地表決算了。我想這里有一個問題，外國議會議員人數(shù)較少，幾乎每個議員都參加一個甚至幾個委員會。他們也并沒有采取逐個表決的辦法，一般是由各政黨協(xié)商產(chǎn)生的。而我國人大代表人數(shù)多，參加專門委員會工作的代表人數(shù)很少，所以，對誰參加專門委員會比較重視。后來由于逐個表決太麻煩，還是采取整個名單合并表決的辦法。

全國人大組織法還規(guī)定，專門委員會可以根據(jù)需要，任命專家若干人為顧問，顧問由全國人大常委會任免。六屆、七屆全國人大時，專門委員會設(shè)了顧問，委員長會議還有兩個特邀顧問：一位是武新宇，一位是胡繩。后來實際上取消了設(shè)顧問的規(guī)定。據(jù)說是一些領(lǐng)導(dǎo)干部爭著當(dāng)顧問，組織部門不好平衡，只好不設(shè)了?？磥恚词怪贫仍O(shè)計是好的，實行起來也會走樣。

記?者：規(guī)定常委會組成人員不得擔(dān)任行政、審判、檢察機關(guān)職務(wù)，有什么重要意義和作用？

王漢斌：這也是加強人大常委會組織建設(shè)的一項重要措施。人大常委會要監(jiān)督行政、審判、檢察機關(guān)的工作，它的組成人員不擔(dān)任這些機關(guān)的職務(wù)，有利于加強監(jiān)督。同時，這樣規(guī)定可以使常委會組成人員專職從事人大工作，集中精力把人大常委會的工作做好。胡喬木同志在關(guān)于修改憲法草案的報告中說：如果做不到這一點，就無法改變?nèi)舜蟆跋鹌D章”的形象。人大常委會專職后干什么？主要是參加專門委員會的工作，參加擬訂、審議和研究議案，作系統(tǒng)的調(diào)查研究，提出可供選擇的方案等。這些工作沒有相當(dāng)數(shù)量的委員專職去做，是不行的。

這里需要說明一點，就是人大常委會組成人員不得擔(dān)任行政、審判、檢察機關(guān)的職務(wù)，不僅僅指中央一級國家行政、審判、檢察機關(guān)，而且包括各級國家行政、審判、檢察機關(guān)；不僅僅指領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而且包括這些機關(guān)的所有職務(wù)。有人問：律師擔(dān)任了人大常委會組成人員以后，還能不能繼續(xù)從事律師工作？我們研究認為，律師在擔(dān)任人大常委會組成人員期間，是不宜再做律師工作的。因為他既做人大工作，又當(dāng)律師，同時擔(dān)任兩個職務(wù)，有個利益沖突的問題，如同既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判不合適一樣。

這些年來，有的同志既不愿辭去人大常委會委員的職務(wù)，又要在行政機關(guān)或?qū)徟?、檢察機關(guān)擔(dān)任一定的職務(wù)，這是違反憲法規(guī)定的。遇到這種情況，我們提出他必須作出選擇，或者辭去人大常委會委員職務(wù)，或者辭去行政、審判、檢察機關(guān)職務(wù)。

記?者：過去沒有委員長會議嗎？設(shè)立委員長會議是從什么時候開始的？

王漢斌：從1954年憲法到1978年憲法，都沒有規(guī)定設(shè)立委員長會議。人大常委會要開會，由委員長決定，辦公廳發(fā)通知?，F(xiàn)在按照憲法規(guī)定，由委員長、副委員長、秘書長組成委員長會議，處理常委會的重要日常工作。人大常委會開會前，由委員長會議集體討論，提出議程草案，其他一些重要的日常工作也要委員長會議討論。這對于加強人大常委會的工作很有好處。當(dāng)然，委員長會議不是一級權(quán)力機構(gòu)，它不能代替人大或人大常委會行使職權(quán)、決定問題。

同時，修改后的憲法還肯定了縣級以上地方人大設(shè)立常委會的規(guī)定，肯定了省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，還規(guī)定設(shè)區(qū)的市以上地方人大可以設(shè)立專門委員會，縣級以上地方各級人大常委會設(shè)立主任會議等。這些規(guī)定，對于健全人民代表大會制度，發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的作用，都有重要而深遠的意義。

記?者：地方人大常委會設(shè)立后，它同全國人大常委會是什么關(guān)系？

王漢斌：一些地方人大常委會提出，要明確全國人大常委會和地方人大常委會是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或者是指導(dǎo)關(guān)系。彭真同志指出，按照憲法規(guī)定，各級人大都是向選民或選舉單位負責(zé)的，不是向上級人大負責(zé)的，并且都在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。因此，全國人大同地方人大之間不能有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不能有指導(dǎo)關(guān)系。比如，省級人大選舉、罷免或者決定任免省級國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，全國人大都不能過問，也無法過問。只是在法律監(jiān)督方面，全國人大常委會同地方人大常委會有工作上的聯(lián)系，可以有某些指導(dǎo)關(guān)系，因為全國人大常委會有監(jiān)督憲法和法律實施的職責(zé)。此外，彭真同志還提出，要規(guī)定省級人大常委會主任或者一位副主任列席全國人大常委會會議，以反映地方的情況和意見，使全國人大常委會制定的法律和通過的決定能夠更好地符合實際。地方人大的同志也可以更好地了解全國人大常委會制定的法律和決定，便于貫徹執(zhí)行。同時也可以參照全國人大常委會的工作，加強地方人大常委會的建設(shè)。這個辦法從1980年五屆全國人大常委會第十四次會議開始執(zhí)行，并載入全國人大組織法和全國人大常委會議事規(guī)則，是一項行之有效的制度。

堅持人民代表大會一院制

記?者：據(jù)說在修改憲法時，有些人提出“兩院制”，這個問題是怎樣決定的？

王漢斌：我記得在開始研究修改憲法時，胡喬木同志就提出要考慮“兩院制”的問題。在憲法修改委員會秘書處第二、三次會議上，不少人認為：實行“兩院制”，人數(shù)少，便于深入討論、解決問題；能使代表更好地代表人民，使通過的法律更嚴(yán)密，實行的監(jiān)督更有效，能起制約、平衡作用，有利于政局的穩(wěn)定。另一種意見認為，外國的“兩院制”有其產(chǎn)生的歷史條件，我們國家過去實行的是一院制，實踐中并沒有什么問題，還是繼續(xù)實行一院制為好。當(dāng)時，北大和人大法律系國家法教研室、全國人大常委會辦公廳政法室和中國社科院法學(xué)所的有關(guān)同志，還在一起共同研究，提出了“兩院制”的具體方案。在秘書處召開的座談會上，有些同志都主張實行“兩院制”，有的提出政協(xié)應(yīng)為上院。但也有些同志不贊成設(shè)兩院，我就不贊成“兩院制”的方案。

1980年12月5日，胡喬木同志向中央書記處并彭真等同志寫的《關(guān)于修改憲法的幾個問題》的報告中說，大家認為，全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)成為真正的最高國家權(quán)力機關(guān)。為此，除加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)外，還應(yīng)從組織上、制度上進行改革：一是現(xiàn)在全國人大代表人數(shù)過多，不利于大會討論決定問題，行使最高國家權(quán)力。因此，全國人大代表可考慮減到與第一屆全國人大代表人數(shù)大致相等，即1200人。二是關(guān)于全國人民代表大會的組織，可考慮分設(shè)“地方院”和“社會院”?！暗胤皆骸庇筛魇　⒆灾螀^(qū)、直轄市和各少數(shù)民族的代表組成。“社會院”由各界和各行各業(yè)的代表組成。兩院人數(shù)相等，任期相同，享有平等的權(quán)利。這樣，可以使代表們更好地從各方面反映人民的意志和利益，不僅能對政府起監(jiān)督、制約作用，而且兩院可以互相制衡，使通過的法律更為嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確，實行的監(jiān)督更為有效。報告還提到了另外兩個方案，但講得都很簡單。一個方案是我國的人民代表大會歷來只有一院制的傳統(tǒng)，干部和群眾已經(jīng)習(xí)慣了，還是可以按照原來一院制的方案辦。另一個方案是把全國人大代表減少到五六百人，全部改為專職，經(jīng)常進行工作。

對這個問題，彭真同志認為還是按1954年憲法規(guī)定比較好，不要搞“兩院制”。葉劍英同志對修憲中的其他問題沒有發(fā)表什么意見，但這次他講話了，他說：可不能搞“兩院制”。鄧小平同志的意見是：還是不要搞“兩院制”，如果兩家意見不一致，協(xié)調(diào)起來非常麻煩，運作很困難。他說：我們還是搞一院制，就是人民代表大會制，全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，這樣，國家機構(gòu)運作比較順當(dāng)。所以，在提出的憲法修改草案中沒有采納“兩院制”的方案，采取了擴大全國人大常委會職權(quán)和加強它的組織的措施，來加強人民代表大會制度建設(shè)和人大工作。

記?者：當(dāng)時有人提出政協(xié)為上院，還有一些人提出要把政協(xié)的地位和作用寫進憲法。這個問題是怎樣處理的？

王漢斌：1954年制定憲法時，就有人提出政協(xié)為上院的意見。毛澤東主席對此表明了見解并作了解釋。他首先強調(diào)了協(xié)商的必要性和人民政協(xié)的作用，批駁了那種認為實行人民代表大會制度后政協(xié)就沒有作用的看法。同時，他又強調(diào)不能把人民政協(xié)搞成國家機關(guān)，批駁了那種認為應(yīng)使人民政協(xié)成為國家權(quán)力機關(guān)或半權(quán)力機關(guān)的意見。他說，人大和國務(wù)院是國家權(quán)力機關(guān)和國家管理機關(guān)，如果把人民政協(xié)也搞成國家權(quán)力機關(guān)，就成為二元論了，這樣就重復(fù)了，分散了，民主集中制就講不通了。

這次修改憲法，也有人出提政協(xié)為上院的問題，但沒有采納這個意見。在就憲法修改草案征求意見時，有些政協(xié)委員強烈要求把政協(xié)要起“政治協(xié)商、民主監(jiān)督”的作用寫進憲法。秘書處研究認為，把上述意見寫進憲法不合適。胡喬木同志在憲法修改委員會第三次會議上說明了未采納的理由。他說：這個話是完全正確的，可是寫到憲法里就變成了一個法律性的問題了，政協(xié)同人大、政協(xié)同國務(wù)院的關(guān)系在法律上就復(fù)雜化了。國務(wù)院要受人大和人大常委會的監(jiān)督，這是國家的基本結(jié)構(gòu)，是憲法上規(guī)定的。如果憲法上同時規(guī)定，政協(xié)也實行“民主監(jiān)督”，那么這個“民主監(jiān)督”的對象當(dāng)然首先是國務(wù)院了。這樣，國務(wù)院的工作要發(fā)生很多困難。另一方面，人大和人大常委會的決定就不具有法律上最高權(quán)力機關(guān)決定的意義了，還要在政協(xié)就同樣問題再作決定，結(jié)果國家就變成兩個最高權(quán)力機關(guān)了。

在此之前，鄧小平同志還有幾次批示和講話。1980年9月27日，他在為全國政協(xié)章程修改委員會第一次會議準(zhǔn)備的一個文件上批示：“在修改章程中，不要把政協(xié)搞成一個權(quán)力機構(gòu)。政協(xié)可以討論，提出批評和建議，但無權(quán)對政府進行質(zhì)詢和監(jiān)督。它不同于人大，此點請注意。”11月12日，又在烏蘭夫、劉瀾濤的信上批示：“原來講的長期共存、互相監(jiān)督，是指共產(chǎn)黨和民主黨派的關(guān)系而言。對政府實施監(jiān)督權(quán)，有其固定的含義，政協(xié)不應(yīng)擁有這種權(quán)限，以不寫為好?！?月29日，他在政協(xié)章程修改委員會第一次會上講話中指出：人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)在我們國家政治生活中充分發(fā)揮它的重要作用。它是鞏固和擴大我國革命的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組織，也是我國政治體制中發(fā)揚社會主義民主和實行互相監(jiān)督的重要形式。我們應(yīng)當(dāng)很好地總結(jié)經(jīng)驗，使實踐中證明是有益的東西，在修改后的章程中得到反映。

所以，這次修改憲法，在“序言”中寫了中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護國家的統(tǒng)一和團結(jié)的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用。這樣規(guī)定，既充分肯定了政協(xié)的地位和作用，又沒有將它同國家權(quán)力機關(guān)相混淆。

1993年在對憲法作部分內(nèi)容修改時，又增加了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。這是孫起孟同志提出的。

記?者：記得孫起孟