國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制與思考

國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制與思考【摘要】對聯(lián)想集團裁員所引發(fā)的有關(guān)裁員平衡術(shù)及企業(yè)戰(zhàn)略決定下的人才策略的討論，要比對聯(lián)想集團裁員本身的討論，對中國企業(yè)更有建設(shè)意義。

一、國有資本經(jīng)營預(yù)算的形成及作用

市場經(jīng)濟的發(fā)展推動了國有資本經(jīng)營預(yù)算的產(chǎn)生

長期以來，由于種種原因我國一直沒有對國有資本經(jīng)營收支單獨編列預(yù)算和進行管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支混列在一起。無疑，這種做法是無法體現(xiàn)政府“社會管理者”和“國有資產(chǎn)所有者”兩種職能及其分類收支活動的運行特征的。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，政府“社會管理者”和“國有資產(chǎn)所有者”這兩種職能逐漸分離，必然會要求建立一種有效的管理體系——國有資本經(jīng)營預(yù)算管理體系，來切實反映國有資本經(jīng)營收支活動狀況，進而確保國有資本增值和再投入計劃的有效進行。

國有資產(chǎn)管理工作的不斷加強促進了國有資本經(jīng)營預(yù)算的開展

近年來，全國各地國有資產(chǎn)管理工作不斷加強，國有資本經(jīng)營預(yù)算作為一種監(jiān)督、管理、運作的重要手段日益引起各級政府的高度重視。因為將國有資本經(jīng)營收入和支出納入預(yù)算管理，可以充分發(fā)揮預(yù)算的分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能，維護國家作為國有資產(chǎn)所有者的權(quán)利，提高國有資本的運營效率，增強國有資本的控制力，從而有效地促進國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置和國有資產(chǎn)管理體制的改革。

公共財政體系的構(gòu)建使國有資本經(jīng)營預(yù)算的出現(xiàn)成為必然

隨著公共財政框架構(gòu)建和國資管理體制改革工作的逐步推進，國有資本經(jīng)營預(yù)算的作用日顯突出。事實上它有著公共財政預(yù)算不能替代的功能、特點和作用，它的收入來源主要是國有資本經(jīng)營收益，支出安排也以追求經(jīng)濟效益和資本金績效為目的，而這恰恰是公共財政不可能也不應(yīng)該出現(xiàn)的內(nèi)容。

時至國有資產(chǎn)管理體制改革日趨深入的今日，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度、開展國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作將有著更加重要的意義和作用

第一，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算有利于促進政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府的“資產(chǎn)所有者”職能得到真正體現(xiàn)。在市場經(jīng)濟當中，政府作為社會管理者，不能參與市場的運作行為，更不能干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營行為，因而建立國有資本經(jīng)營預(yù)算可有效地促進政府職能的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮政府的“資產(chǎn)所有者”職能，增強政府對社會經(jīng)濟的宏觀調(diào)節(jié)和控制能力。

第二，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算有利于體現(xiàn)國家憑借所有者身份參與社會產(chǎn)品分配所形成的市場經(jīng)濟體制，促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。國有資本經(jīng)營預(yù)算是改變過去計劃經(jīng)濟體制下社會公共收支與國有資本經(jīng)營收支混為一體，行政管理者分配職能取代國有資產(chǎn)所有者分配職能的有效辦法，因此國有資本經(jīng)營預(yù)算的建立將會對市場經(jīng)濟的健康發(fā)展起到極大的促進作用。

第三，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算有利于加強國有資本對社會經(jīng)濟的宏觀控制力，進而推動社會資本的有序發(fā)展，共同建立公平的市場經(jīng)濟秩序。國有資產(chǎn)管理部I，]以國有資產(chǎn)所有者的身份參與國有資本的利潤分配，將收益用于重點項目、重點目標和重點行業(yè)的再投資，可不斷提高國有經(jīng)濟的控制力和競爭力，推動社會資本的發(fā)展，與各種所有制經(jīng)濟形式共同建立起公平的市場經(jīng)濟秩序。

第四，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算有利于加強國有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理，避免國有資產(chǎn)不應(yīng)有的流失，實現(xiàn)真正意義上的國有資產(chǎn)保值增值。因為國有資本經(jīng)營預(yù)算將國有資本經(jīng)營的收入和支出納入預(yù)算管理，可充分發(fā)揮預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，維護國家作為國有資產(chǎn)所有者的權(quán)益。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制

國有資本經(jīng)營預(yù)算的組成

國有資本經(jīng)營預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。

1.國有資本經(jīng)營預(yù)算收入是指國有資產(chǎn)管理部門、國有資產(chǎn)營運機構(gòu)，及其權(quán)屬企業(yè)對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行投資經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)運作所產(chǎn)生的收益，主要包括：國有資產(chǎn)營運機構(gòu)及國有獨資或全資企業(yè)實現(xiàn)的稅后利潤；公司制企業(yè)中按國有資本出資比例計算分享的稅后利潤，包括股息、紅利和其他形式收入；國有獨資企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；公司制企業(yè)國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；國家以特許經(jīng)營權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等國有經(jīng)濟資源作價投入形成國有資本的轉(zhuǎn)讓收入；按照國家法律、法規(guī)規(guī)定依法獲得的其他收入。

2.國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要用于國有資本的再投資和再發(fā)展，主要包括：向企業(yè)投資或轉(zhuǎn)增資本支出，包括新設(shè)企業(yè)投資、國有獨資企業(yè)增加資本金、股份有限公司擴股、配股及有限責任公司增資等；國有資產(chǎn)營運機構(gòu)的監(jiān)管費用支出，包括為組織國有資本收益預(yù)算實施所發(fā)生的費用，經(jīng)營管理國有資產(chǎn)的費用，委派產(chǎn)權(quán)代表、監(jiān)事、財務(wù)總監(jiān)、審計的費用等；其他支出。

國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制原則

國有資本經(jīng)營預(yù)算編制應(yīng)遵循下列原則

1.收支有度。國有資本預(yù)算收入的編制應(yīng)實事求是、穩(wěn)妥可靠，按照規(guī)定必須列入預(yù)算的收入，不得隱瞞、少列；國有資本預(yù)算支出的編制應(yīng)當統(tǒng)籌運作、主次分明、留有后備。

2.綜合平衡。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入和支出必須做到既充分合理地利用資金，又不超前分配和超額使用資金。

3.保證重點，兼顧一般。安排國有資本預(yù)算支出時，對關(guān)系國計民生的重點項目、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的投資應(yīng)優(yōu)先安排。

4.效益原則。國有資本預(yù)算支出應(yīng)該用于有效投資，確保資本投入的效益，從而實現(xiàn)國有資本的合理流動，優(yōu)化國有資本的配置。

國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制內(nèi)容。

國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制內(nèi)容由預(yù)算說明書和預(yù)算收支表兩部分組成

1.預(yù)算說明書，應(yīng)包括以下內(nèi)容：預(yù)算編制單位基本概況：預(yù)算編制的主要依據(jù)及增減變化情況說明；預(yù)算收支安排情況，包括收支規(guī)模、安排依據(jù)、計劃年度內(nèi)收支與報告年度比較的增減情況和原因說明，預(yù)算編制中存在問題以及解決問題準備采取的措施等。

2.預(yù)算收支表。國有資本經(jīng)營預(yù)算明細表；國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整明細表；國有資本經(jīng)營決算明細表，國有資本經(jīng)營預(yù)算、調(diào)整及決算明細表有關(guān)項目說明：①國有資本經(jīng)營收入，其所含的主營業(yè)務(wù)收入、其他業(yè)務(wù)凈收入、營業(yè)外凈收入等項目的不確定因素較強，且不屬于單純的資本運營收益，從長遠角度看不應(yīng)在國有資本經(jīng)營預(yù)算主項目中進行編制。鑒于國有資本編制初創(chuàng)階段的一些特殊情況，目前暫時列在預(yù)算收入項目之中；②國有資本投資收益，其項目下所列示的主要是資本經(jīng)營類收益；③國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，其所含內(nèi)容為涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的各種收入，此類收入成因復(fù)雜，在實際編制當中應(yīng)考慮具體情況；計算準確后填列；④其他收入，其填列范圍應(yīng)包括以上收入項目之外的所有國有資本經(jīng)營、運作收入；⑤國有資本經(jīng)營支出，其所含的主營業(yè)務(wù)成本、主營業(yè)務(wù)稅金及附加、三項費用，以及“所得稅”項目均為經(jīng)營性指標，同樣存在較強的不確定性，不屬于單純的資本運營支出，從長遠角度看不應(yīng)在國有資本經(jīng)營預(yù)算主項目中進行編制，亦因目前的特殊情況，暫時列在預(yù)算支出項目之中；⑥補充資料，主要體現(xiàn)各資產(chǎn)管理和運營單位的有關(guān)輔助資料，應(yīng)結(jié)合各預(yù)算編制單位的實際情況加以具體說明。

國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制和審批主體。

各級國有資產(chǎn)管理部門是國有資本經(jīng)營預(yù)算的主要編制單位，負責編制匯總預(yù)算，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。國有資產(chǎn)營運機構(gòu)或權(quán)屬企業(yè)是次一級國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體，負責制定本級次的預(yù)算、組織預(yù)算收入的收繳和支出的管理，完成預(yù)算目標。從目前看各級政府應(yīng)是國有資本經(jīng)營預(yù)算的審批主體，經(jīng)過審批由本級國有資產(chǎn)管理部門組織執(zhí)行，并下達給下一級單位具體實施。

國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制級次。

各地方國有資產(chǎn)的管理級次是隨著管理模式和改革進度的不同而存有差異的，歸結(jié)起來主要的級次和模式有三種

1.三級管理模式，即國有資產(chǎn)管理部門——國有資產(chǎn)營運機構(gòu)——權(quán)屬企業(yè)。這一模式下的國有資本經(jīng)營預(yù)算編制級次要按照其管理模式進行三級編制，即權(quán)屬企業(yè)編制三級國有資本經(jīng)營預(yù)算；國有資產(chǎn)營運機構(gòu)編制二級并匯總?cè)墖匈Y本經(jīng)營預(yù)算；國有資產(chǎn)管理部門編制一級并匯總二級國有資本經(jīng)營預(yù)算。

2.二級管理模式，即國有資產(chǎn)管理部門——國有資產(chǎn)營運機構(gòu)或權(quán)屬企業(yè)。這一模式下的國有資本經(jīng)營預(yù)算要進行二級編制，即國有資產(chǎn)營運機構(gòu)或權(quán)屬企業(yè)編制二級國有資本經(jīng)營預(yù)算，國有資產(chǎn)管理部門編制一級并匯總二級國有資本經(jīng)營預(yù)算。

3.一級管理模式，即國有資產(chǎn)管理部門或營運機構(gòu)。這一模式下耍直接編制一級國有資本經(jīng)營預(yù)算。

國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制時間和程序。

國有資本經(jīng)營預(yù)算和決算年度同會計年度一致，白公歷1月1日起至12月31日止。預(yù)算編制以人民幣為計算單位。國有資本經(jīng)營預(yù)算和決算編制任務(wù)由國有資產(chǎn)管理部門于每年年末向各下級單位進行布置，各下級編制單位于次年初向國有資產(chǎn)管理部門報送下年度預(yù)算草案和上年度決算報告。國有資產(chǎn)管理部門審核預(yù)算草案并匯編出總預(yù)算，報同級政府審批后實施；同時審核各下級單位的決算草案并匯編出總決算，報同級政府批準。

國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的執(zhí)行。

國有資產(chǎn)管理部門對各下級編制單位的預(yù)算收支執(zhí)行情況進行監(jiān)管和考核。預(yù)算支出按預(yù)算確定的用途、范圍及用款進度由各級次編制單位自主決定，并于每一會計年度的中期和終期向上一級編制單位報告其所運營的國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況。預(yù)算執(zhí)行年度內(nèi)由于特殊情況需要增加預(yù)算支出的，由各級編制單位編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)上一級編制單位審批后進行調(diào)整，未經(jīng)批準不得調(diào)整預(yù)算。

三、國有資本經(jīng)營預(yù)算編制過程中的問題與思考

目前，隨著市場經(jīng)濟的建立和不斷完善，特別是新的國有資產(chǎn)管理體制的確立，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的條件日趨成熟。經(jīng)過一段時間對國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的探索與實踐，筆者對國有資本經(jīng)營預(yù)算編制在增強了感性認識的同時，也發(fā)現(xiàn)了一些實際問題，如：受改革大環(huán)境的影響，國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府公共預(yù)算相互重疊，一時難以完全分離開來，無法作為獨立的預(yù)算來運行；國有資本經(jīng)營預(yù)算編制尚處于“初級”階段，難以進行規(guī)范、全面、準確的編制；在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制中是實行預(yù)算會計制度還是企業(yè)會計制度還有待進一步探討，不同的會計制度會對預(yù)算編制產(chǎn)生不同的影響，與財政預(yù)算比起來，國有資本經(jīng)營預(yù)算有著自身的特點，其最主要的特點是它面對的是企業(yè)和市場，由于企業(yè)和市場的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致預(yù)算和決算有可能產(chǎn)生較大差距；由于市場的原因，預(yù)算沒有完成，政府部門在進行審批時，對此類行為如何認定、評價等等。針對這些問題筆者展開了較為深入的思考，并期待著在今后的實踐中進一步加以完善和解決。

1.研究處理好國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共財政預(yù)算的關(guān)系，努力解決“相互重疊”問題，盡快確立國有資本經(jīng)營預(yù)算的法律地位。

2.研究制定符合國有資本經(jīng)營預(yù)算的會計政策。真實、完整地反映國有資本總量、分布及其運營狀況和收益情況，并于年度終了及時、準確地編制國有資本經(jīng)營預(yù)算收支決算表，報國有資產(chǎn)管理部門審核、匯總。

3.研究制定各種配套措施，促進國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作的順利進行。制定有關(guān)國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理辦法，從根本上保證編制國有資本經(jīng)營預(yù)算有法可依，有章可循。制定《國有資本經(jīng)營預(yù)算管理實施細則》對國有資本經(jīng)營預(yù)算的功能、方法、程序、內(nèi)容等方面做出明確規(guī)定，通過制度約束預(yù)算行為。管理體制到位。建立以產(chǎn)權(quán)或資本為紐帶的分層、級的國有資本運營管理體系，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系和投資關(guān)系，做到產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責分明，企業(yè)要完成公司制改造并完善法人治理結(jié)構(gòu)。強化預(yù)算約束，建立約束機制。國有資本經(jīng)營預(yù)