國家科研項目監(jiān)理的法學(xué)研究(上)

國家科研項目監(jiān)理的法學(xué)研究（上）

內(nèi)容提要：本文基于“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”這一“萬古不易”的經(jīng)驗，著眼于“事物發(fā)展的全過程中的矛盾運動”，在注意總結(jié)過程發(fā)展的各個階段的特點的基礎(chǔ)上，揭示其相互聯(lián)結(jié)上的各方情況和特點，強調(diào)以專家的視野為依托，以多維度、多層次的外部觀察和監(jiān)督為途徑，以科學(xué)、民主、法治的程序機制為保障，對國家科研項目的規(guī)劃、立項、執(zhí)行和評估等全過程實施監(jiān)理，并以此觀點為理論指導(dǎo)，系統(tǒng)地架構(gòu)了國家科研項目監(jiān)理的過程論。

關(guān)鍵詞：國家科研項目監(jiān)理，過程論，監(jiān)理機制，實體制約，程序制約，處理機制

目次

引言：從863計劃產(chǎn)生的過程看完善高科技研究咨詢機制的重要性

一、對國家科研項目實施監(jiān)理的必要性分析

對國家科研項目實行監(jiān)理的涵義

863計劃的主要內(nèi)容和特點

對國家科研項目實行監(jiān)理的必要性

二、對國家科研項目實施監(jiān)理的可行性分析

對國家科研項目實施監(jiān)理的主要目標(biāo)

有關(guān)可行性的現(xiàn)實基礎(chǔ)

國家科研項目監(jiān)理的主要內(nèi)容

制度安排的難點與國家科研項目的監(jiān)理

法律層面的重點與國家科研項目的監(jiān)理

配套機制的盲點與國家科研項目的監(jiān)理

三、監(jiān)理單位與監(jiān)理機制的完善

監(jiān)理單位的地位和性質(zhì)

監(jiān)理單位的組成方式

監(jiān)理人員的選聘機制

現(xiàn)狀把握——問題與完善對策

四、監(jiān)理的工作方式與程序制約

專門技術(shù)性與監(jiān)理的工作方式

實體制約與程序制約

五、監(jiān)理中出現(xiàn)問題的處理機制

科研項目實施過程中問題的處理機制

科研項目成果報告中問題的處理機制

成果轉(zhuǎn)化過程中問題的處理機制

監(jiān)理報告自身問題的處理機制

「正文」

引言：從863計劃產(chǎn)生的過程看完善高科技研究咨詢機制的重要性

20世紀(jì)80年代以來，以信息技術(shù)、生物技術(shù)、新材料等高技術(shù)為中心的新的技術(shù)革命浪潮有力地沖擊著全球，它對生產(chǎn)力的發(fā)展、人類創(chuàng)造力的發(fā)揮產(chǎn)生了巨大的影響，引起了經(jīng)濟、社會、文化、政治、軍事等各方面深刻的變革。中國科技體制改革乃至“國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃”即863計劃正是在這種深廣的國際背景下形成和展開的。

1986年3月3日，王大珩等四位老科學(xué)家給中共中央寫信，提出了《關(guān)于跟蹤研究外國戰(zhàn)略性高技術(shù)發(fā)展的建議》。這封信由王大珩的副手張宏通過私人關(guān)系轉(zhuǎn)到了小平同志手中，得到了小平同志的高度重視。3月5日，小平同志親自批示：“此事宜速作出決斷，不可拖延?！边@樣，才有了中國863計劃的誕生。即由于科學(xué)家的建議和小平同志對建議的批示都是在1986年3月作出的，因而，這個宏偉計劃被命名為“863”計劃。

“863”計劃產(chǎn)生的過程，就是科學(xué)家和政治家心靈共鳴的一首凱歌，它奏響了中國高技術(shù)研究迅猛發(fā)展的強音。然而，這首凱歌產(chǎn)生過程中的諸多偶然性也促使我們進行必要的反思，我們完全有理由從此而認(rèn)識到建立我國正常的、快速反應(yīng)、暢通無阻的建言獻策科學(xué)咨詢機制的無比重要性和緊迫性，我們有必要首先就完善有關(guān)高科技研究咨詢機制的重要性達(dá)成一定的共識——決策機制的專業(yè)化、科學(xué)化、民主化、程序化、制度化和法制化，乃是今后我國必須為之努力的方向。

只有達(dá)成一定的共識，才能認(rèn)識到高瞻遠(yuǎn)矚的政治家作出事關(guān)國家和民族命運的重大決策，往往需要更多科學(xué)家參與其中，提供更多維度和層次的論證和支持。同樣的道理，在具體的國家科研項目的研發(fā)過程之中，乃至在國家科研項目研發(fā)完成之后，對其成果的評價與轉(zhuǎn)化，依然有必要重視這種機制的作用。簡而言之，對國家科研項目實施監(jiān)理，強調(diào)的是以專家的視野為依托，以多維度、多層次的外部觀察和監(jiān)督為途徑，以科學(xué)、民主、法治的程序機制為保障，以有利于最大限度地實現(xiàn)科研項目研發(fā)目標(biāo)為目的。

一、對國家科研項目實施監(jiān)理的必要性分析

——以對863計劃組織監(jiān)理專家組進行監(jiān)理的必要性分析為中心

對國家科研項目實施監(jiān)理的涵義

所謂對國家科研項目實施監(jiān)理，簡稱國家科研項目監(jiān)理，是指依據(jù)法律規(guī)范、有關(guān)政策以及科研合同和科研監(jiān)理合同等，由特定機構(gòu)對利用國家科研資源進行科學(xué)研究的國家科研項目，以相對獨立的第三者身份進行觀察或者進行檢查等形式，對其研發(fā)質(zhì)量、進度、效率和效益等進行監(jiān)督檢查并作出相應(yīng)處理決定或者建議的過程。

1、國家科研項目監(jiān)理是由國家科研主管部門、研發(fā)承擔(dān)單位、項目主持人及項目參加人員以外的第三者機構(gòu)進行的外部監(jiān)督制約制度。

2、國家科研項目監(jiān)理的依據(jù)是法律規(guī)范、有關(guān)政策以及科研合同和科研監(jiān)理合同等。

3、國家科研項目監(jiān)理是動態(tài)的、過程的監(jiān)理。

首先是科技政策制定和科研規(guī)劃階段的監(jiān)理。

科研活動的不確定性、較長的周期性和科學(xué)產(chǎn)品的非物質(zhì)性、不可重復(fù)性，決定了科研發(fā)展更多地應(yīng)接受一個整體戰(zhàn)略的指導(dǎo)。這種宏觀指導(dǎo)影響深遠(yuǎn)，意義重大，因而必須奠基于科學(xué)基礎(chǔ)之上。

無論是在科技政策和科研規(guī)劃的預(yù)測階段，還是在確定未來的科學(xué)研究目標(biāo)的階段，包括綱要—目標(biāo)乃至長期、中期或短期的工作計劃編制階段，都要求適當(dāng)?shù)耐饬χ萍s和監(jiān)督。

圖一國家科研項目監(jiān)理的階段概念圖

成果評價與轉(zhuǎn)化結(jié)題階段

立項階段

制定政策

編制規(guī)劃階段

「第一階段」

1、明確目的

2、整備相關(guān)體制

3、培養(yǎng)相關(guān)人員

4、制定草案

5、調(diào)整內(nèi)部意見

6、廣泛征求社會意見

7、確定并公布政策、規(guī)劃

8、確保推進體制

9、確保預(yù)算

「第二階段」

1、確定立項標(biāo)準(zhǔn)，制作立項指導(dǎo)綱要

2、公布項

目申請信息，受理立項申請

3、組織專家評審，公布立項評審結(jié)果

4、確保經(jīng)費到位，建立相應(yīng)管理機制

「第三階段」

1、確定結(jié)題項目

2、制作、公布結(jié)題評價程序

3、組織專家評審

4、公布評價結(jié)果

5、解決評價爭議，提出政策建議

國家科研項目監(jiān)理的階段任務(wù)

量變概念圖

注：這是從廣義上來理解監(jiān)理所得到的概念圖。其中，用圓柱體來表示制定政策、編制規(guī)劃階段、立項階段和結(jié)題階段，并按從大到小順序排列，以揭示在這三個階段中皆存在“暗箱”過程，對于監(jiān)理來說，即存在相應(yīng)的界限——對政策制定和編制計劃等領(lǐng)域加入的有限性和科學(xué)研究領(lǐng)域的較強的獨立性；而用橢圓表示成果的評價與轉(zhuǎn)化階段，試圖揭示其較強的公開性，但并不是意味著此階段完全沒有了秘密可言，只是意味著除了專利法和保密法所保護的對象外，基本上都應(yīng)該全面地展示出來，具有較強的全面接受專業(yè)領(lǐng)域或一般社會監(jiān)督的公開性和透明度。無論在哪個階段，從其內(nèi)容要求來看，實行監(jiān)理制度，都是非常重要的。

其次是立項過程中的監(jiān)理。

在立項階段，國家科研項目監(jiān)理的主要目標(biāo)在于保證以下原則的落實：公開、公正、便利。公正是監(jiān)理的核心原則；公開是監(jiān)理的基礎(chǔ)原則，在某種意義上可以看作是公正原則的組成部分之一；便利則是監(jiān)理的經(jīng)濟原則，它應(yīng)當(dāng)在優(yōu)先保證公開公正二原則的前提下提出，是效率指標(biāo)在科研項目監(jiān)理中的體現(xiàn)和要求。

從實際運作狀況來看，立項過程中的監(jiān)理亦應(yīng)該包括防腐敗監(jiān)理，要通過一系列觀察和檢查機制，糾正立項之前不公開，立項過程不公開和立項結(jié)果不公開的一系列做法，建立并不斷完善科學(xué)的懲戒措施和獎勵機制，并通過論證過程的公開性、禁止單方接觸的原則、禁止財物交接和評審保密等相關(guān)機制的建設(shè)，充分體現(xiàn)和確保公開、公正和公平的價值。

接下來是項目實施的監(jiān)理。

實現(xiàn)項目建議書或者科技項目合同中設(shè)立的科研目標(biāo)，不能僅僅依靠在項目完成后對項目報告書進行評審和驗收，時間控制和投資控制的監(jiān)理目標(biāo)一旦失去，質(zhì)量控制也只會成為空話。因此項目實施階段的全面監(jiān)理是科研項目科學(xué)和社會經(jīng)濟效果的必要保證。項目實施監(jiān)理的內(nèi)容包括：資金到位與使用情況；合同計劃進度執(zhí)行情況；項目達(dá)到的技術(shù)、經(jīng)濟、質(zhì)量指標(biāo)情況；項目存在的主要問題和解決措施等。

最后是項目驗收和成果轉(zhuǎn)化的監(jiān)理。

在項目驗收階段，首先是公開驗收信息：項目結(jié)題報告的提綱和要求；科研成果鑒定的方法、內(nèi)容和程序等指導(dǎo)性原則；科研成果鑒定驗收的結(jié)論；通過驗收的科研成果本身。

在成果轉(zhuǎn)化階段的監(jiān)理，與前述科研項目研發(fā)的各個階段的監(jiān)理相比，應(yīng)該說具有其自身的特點。從其屬性來看，與其說是監(jiān)理，倒不如說是跟蹤觀察，以便為后續(xù)的科研項目研發(fā)提供反饋信息，完成不斷完善的政策循環(huán)過程。

4、國家科研項目監(jiān)理的內(nèi)容具有廣泛性、多樣性和合乎目的性。國家科研項目監(jiān)理的主要內(nèi)容包括目標(biāo)監(jiān)理、經(jīng)費使用監(jiān)理以及人員選拔、任用監(jiān)理三個方面。通過這三個方面的監(jiān)理，直接或者間接地對一些相互協(xié)作和相互交錯的行為進行調(diào)理，避免抵觸；對抵觸的行為進行理順，使其順暢；對相互矛盾的權(quán)益進行協(xié)調(diào)，避免沖突；對沖突了的權(quán)益進行調(diào)和，以確保研發(fā)方不至于逾越預(yù)定的、合理的界限，委托方及時修正不合理的要求，最終達(dá)到最佳的研發(fā)目標(biāo)，實現(xiàn)最大的效益。

5、國家科研項目監(jiān)理的對象是利用國家科研資源進行科學(xué)研究的國家科研項目。

圖二國家科研項目監(jiān)理的三大任務(wù)

將監(jiān)理的對象、過程、內(nèi)容、結(jié)果予以公布接受相應(yīng)科研主管部門、研發(fā)單位乃至社會的監(jiān)督

經(jīng)費使用監(jiān)理

人員選拔、任用監(jiān)理

目標(biāo)監(jiān)理：結(jié)題

定性：標(biāo)準(zhǔn)公開

定量：指標(biāo)明確

綜合：客觀公正

履行說明理由的義務(wù)和職責(zé)

選拔程序、懲戒和激勵乃至管理機制、團隊精神＋動態(tài)過程

863計劃的主要內(nèi)容和特點

1986年10月，中共中央政治局召開擴大會議，《高技術(shù)研究發(fā)展計劃綱要》獲得批準(zhǔn)。從而在我國揭開了有計劃、有組織地發(fā)展高技術(shù)研究的序幕。

1、初期目標(biāo)

在中央批準(zhǔn)“863計劃”的同時，決定撥出?？?00億元。我國是一個發(fā)展中國家，從國情出發(fā)，我國在較長時期內(nèi)，還沒有條件投入大量人力、物力、財力，去全面大規(guī)模地發(fā)展高技術(shù)，不可能也沒有必要在世界范圍內(nèi)同發(fā)達(dá)國家開展?fàn)帄Z高技術(shù)優(yōu)勢的全面競爭。因此，863計劃從世界高技術(shù)發(fā)展趨勢和中國的需要與實際可能出發(fā)，堅持“有限目標(biāo)，突出重點”的方針，組織一部分精干的科技力量，希望通過15年的努力，力爭達(dá)到下列目標(biāo)

在幾個最重要高技術(shù)領(lǐng)域，跟蹤國際水平，縮小同國外的差距，并力爭在有優(yōu)勢的領(lǐng)域有所突破，為20世紀(jì)末特別是21世紀(jì)初的經(jīng)濟發(fā)展和國防安全創(chuàng)造條件；

培養(yǎng)新一代高水平的科技人才；

通過傘型輻射，帶動相關(guān)方面的科學(xué)技術(shù)進步；

為21世紀(jì)初的經(jīng)濟發(fā)展和國防建設(shè)奠定比較先進的技術(shù)基礎(chǔ)，并為高技術(shù)本身的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件；

把階段性研究成果同其它推廣應(yīng)用計劃密切銜接，迅速地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，發(fā)揮經(jīng)濟效益。

2、主要特點

中國863計劃除了具有行業(yè)新穎、人員年輕、科技含量高、系統(tǒng)復(fù)雜多樣、智力密集、研發(fā)周期較長、所涉及的領(lǐng)域?qū)拸V、評價標(biāo)準(zhǔn)各異、參研單位和人員眾多、對實踐經(jīng)驗要求高等高技術(shù)發(fā)展計劃一般所共有的特點外，還具有如下幾個獨特的特點

作為發(fā)展中國家的高技術(shù)發(fā)展計劃，確定了相當(dāng)有限的領(lǐng)域和目標(biāo)，而且主要圍繞經(jīng)濟發(fā)展和提高人民生活水平進行部署。

在高技術(shù)基礎(chǔ)比較落后的情況下，虛心學(xué)習(xí)國際上的一切有效的經(jīng)驗和先進技術(shù)，積極倡導(dǎo)國際高技術(shù)研究與發(fā)展的交流和合作。

863計劃施行政府主導(dǎo)，同時鼓勵企業(yè)的參與。

對國家科研項目實行監(jiān)理的必要

性

1、對國家科研項目實行監(jiān)理，有助于克服影響科研項目研究的不確實性。

由于人類的內(nèi)在弱點和各種各樣的客觀因素的制約，決定了科研項目實施過程中總是難免這樣或者那樣不按有關(guān)規(guī)范和要求辦事的情形。要排除這種不確實性，就必須在科研項目的過程中導(dǎo)入相應(yīng)的制約和激勵機制。這種制約和激勵機制，便是我們所要探討的國家科研項目監(jiān)理制。

國家的職責(zé)在于制定有關(guān)監(jiān)理方面的法律、法規(guī)、政策以及具體操作的規(guī)程，建立和健全有關(guān)監(jiān)理的運作機制和具體監(jiān)理的標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)理單位則必須根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策和規(guī)程，尤其是要按照“國家科研項目監(jiān)理合同書”以及各類具體的“國家科研項目合同書”，對國家科研項目實施全過程的、動態(tài)的監(jiān)理。

2、對國家科研項目實行監(jiān)理，有助于確保有限經(jīng)費發(fā)揮其最大效用。

新時期高技術(shù)研究項目的一系列特征表明，依然援用從前那種統(tǒng)制型管理模式，已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代國家科研項目研發(fā)的新需求。

國家科研項目往往都是投資大、難度高、周期長、知識密集、風(fēng)險高的系統(tǒng)工程，最終能否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，應(yīng)該說其中充滿了不確定性。我們的投資與所要實現(xiàn)的目標(biāo)之間存在著非常顯著的不協(xié)調(diào)，需要我們特別珍惜和慎重地使用相對有限的經(jīng)費，確保收獲最大限度的科研成果。這是一個非常突出的矛盾，這是中國無法回避的現(xiàn)實，這是現(xiàn)代中國人必須承擔(dān)起的歷史使命和責(zé)任。

為了避免科研攻關(guān)實踐中出現(xiàn)花了幾百萬甚至幾千萬元，有關(guān)的設(shè)施和條件都整備了，卻不能獲得相應(yīng)的科研成果，達(dá)不到投資目的等不正常的現(xiàn)象，就必須在科研項目研發(fā)的事前和事中尋找相應(yīng)的救濟途徑。若能夠在事前和事中采取相應(yīng)的措施，及時糾正研發(fā)過程中的偏差，及時協(xié)調(diào)相關(guān)方面的意見和建議，確保盡量及時地全面實現(xiàn)預(yù)期的效果，是非常必要的，也是極其重要的。

對國家科研項目進行全程控制，引進監(jiān)理機制是國家科研項目提高科研投資成功率的重要手段，它有助于確保有限經(jīng)費發(fā)揮其最大效用。

3、對國家科研項目實施監(jiān)理，有利于由單一課題向復(fù)雜、龐大課題轉(zhuǎn)變。

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，越來越多的科學(xué)研究所涉及的學(xué)科領(lǐng)域不斷擴展，科學(xué)技術(shù)研究項目則日益復(fù)雜和龐大。它們多具有風(fēng)險大、周期長、投入大、協(xié)作面廣、有明確的時間要求及階段性強等特點。[10]這些項目的研究開發(fā)，大多涉及當(dāng)代前沿領(lǐng)域，帶有很強的探索性。而且由多學(xué)科、跨行業(yè)的聯(lián)合攻關(guān)，使項目的研究具有很強的不確定性，加大了風(fēng)險。這些都對傳統(tǒng)的科研項目管理體制提出了新的挑戰(zhàn)。[11]引入科研項目監(jiān)理制，有利于由單一課題向復(fù)雜、龐大課題轉(zhuǎn)變。

4、對國家科研項目實施監(jiān)理，有助于防止學(xué)術(shù)和科研項目研究中的腐敗。

目前國家科研項目研究中存在諸多令人擔(dān)憂的情形，諸如招標(biāo)投標(biāo)及立項等程序不規(guī)范、政策法規(guī)不完善、缺少監(jiān)督監(jiān)理機制、不重視科研項目研究成果安全保密的防范措施，忽視科研成果的轉(zhuǎn)化及專利保護等問題，[12]科研經(jīng)費的使用不合理或不科學(xué)等現(xiàn)象比較普遍地存在著，甚至出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的學(xué)術(shù)抄襲問題。[13]此外，在科研項目研究過程中，有的人用一份研究成果應(yīng)付數(shù)個科研項目，只是將題目和外觀進行相應(yīng)的變換，反復(fù)多次接受科研經(jīng)費的撥付，而有關(guān)主管部門的監(jiān)督管理往往很難涉及有關(guān)科研項目的實體內(nèi)容問題，而只是也只能從外觀和數(shù)量上來作出判斷。這種“以一當(dāng)十”的做法，雖然在每個科研項目合同層面似乎亦表現(xiàn)為任務(wù)的完成，可是，其實際上則屬于嚴(yán)重的腐敗。[14]

科研項目監(jiān)理機制應(yīng)充分體現(xiàn)公開透明、公平競爭、擇優(yōu)扶持、公正務(wù)實、效率效益的特點。

5、對國家科研項目實行監(jiān)理，是課題制模式的必然要求。

實行課題制后，打破了傳統(tǒng)的行政事業(yè)體制對人、財、物的控制，將資源集中在一個個課題中來，由課題負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，解決了過去同一科研項目由多個部門或機構(gòu)進行多頭管理的無序狀況。[15]另一方面，根據(jù)孟德斯鳩對權(quán)力的分析，“有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！辈捎谜n題制模式，課題負(fù)責(zé)人掌握幾乎所有資源，改變了從前一切要經(jīng)過審批的審批管理模式，體現(xiàn)了對科學(xué)家和學(xué)者的尊重，亦體現(xiàn)了對科研規(guī)律的尊重，它必將有利于促進學(xué)術(shù)創(chuàng)新。但是，這種課題制模式中若欠缺了對課題負(fù)責(zé)人相應(yīng)制約的話，同時也難免出現(xiàn)權(quán)力濫用的情形。因此，引進監(jiān)理機制，確保經(jīng)費的合理使用，確保時間和精力的充分投入，[16]也就成為必然的要求了。

6、對國家科研項目實行監(jiān)理，有利于建立和健全科研激勵機制。

在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的今天，研究和進行企業(yè)管理，不能忽視人的需求和滿足，這就需要相應(yīng)的激勵與約束。[17]根據(jù)公共選擇理論，[18]人是經(jīng)濟人，是經(jīng)濟動物，主要是為金錢而工作，為物質(zhì)生活而生存。只要滿足人對金錢和物質(zhì)的需求，就能調(diào)動人的積極性。我們不能完全贊同這種將所有的人和組織全部抽象為“經(jīng)濟人”的觀點，但是，我們不能不承認(rèn)該理論對于我們充分認(rèn)識激勵機制的本質(zhì)，具有極為重要的意義——正是因為人是經(jīng)濟人，要追求利益的最大化，所以要建立和完善科研激勵機制；正是因為“只要滿足人對金錢和物質(zhì)的需求，就能調(diào)人的積極性”，所以要實行監(jiān)理，通過對科研項目研發(fā)的全過程和全維度的參與和觀察，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時采取措施，以確保圓滿地實現(xiàn)科研項目研發(fā)的目標(biāo)。國家科研項目研究有其自己的特點，必須要有一個合理的管理運行機制，這是在確保人才、技術(shù)的基礎(chǔ)上不可或缺的重要因素。

對國家科研項目實行監(jiān)理，其中包括一個重要的內(nèi)容，那就是建立和完善科學(xué)合理的科研成果評價標(biāo)準(zhǔn)和機制。對科研項目實行監(jiān)理，按照客觀、透明、明確的評價標(biāo)準(zhǔn)，作出合乎規(guī)律性和合乎目的性的評價，有助于實現(xiàn)人盡其才，促進科研活動沿著符合科技發(fā)展規(guī)律方向發(fā)展。監(jiān)理中的約束在于建立這樣一種秩序：可以為哪些行為付出代價，而不為哪些行為付出代價。在這種機制下，激勵使人各盡其能，竭盡其力，以得所欲，同時，約束使人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，要對自己行為的結(jié)果負(fù)責(zé)。

7、推行科研項目監(jiān)理制度，是實現(xiàn)科研管理科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的重要舉措。

借用監(jiān)理觀念，對國家科研項目的質(zhì)量、數(shù)量和進度進行監(jiān)督和管理，不失為一種好的方法。由科研項目主管部門聘請資深專家組成的監(jiān)理專家組，對項目實施過程、目標(biāo)、質(zhì)量及經(jīng)費使用情況進行全程監(jiān)督和管理，在監(jiān)理過程中如發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)理專家有權(quán)對項目承擔(dān)者發(fā)出整改、返工、調(diào)整、補救甚至中止執(zhí)行等決定，并及時向科技管理部門報告，以提高國家科研項目的研究和實施效率，在確保實現(xiàn)科研項目研究的正確性和合乎規(guī)律性的同時，確保其經(jīng)濟性、效率性或者有効性。

總的

來看，在我國國家科研項目中，盡管已經(jīng)取得大量的所謂科研成果，但是，其成功率確實不高，這已成為不爭的事實。國家科研項目研究和監(jiān)理，一定要按照客觀規(guī)律科學(xué)地建立項目變革管理體系，重點突出變革管理。

首先，要加強以人為本的管理工作，積極營造人與項目一起成長，共同發(fā)展的良好環(huán)境。建立相應(yīng)的激勵機制和約束機制，充分調(diào)動和發(fā)揮全體項目參加人員的主動性、積極性和創(chuàng)造性，促使他們在感受外部壓力的同時都能自覺地投入到國家科研項目研究中來，并能盡職盡責(zé)；

其次，國家科研項目的目標(biāo)一定要明確、量化；

第三，國家科研項目研究要立足于根本性的思考和科技創(chuàng)新，確保課題組有一個科學(xué)、規(guī)范和嚴(yán)格管理的科學(xué)研究條件保障。特別是各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要具有準(zhǔn)確性和時效性；

第四，要引入管理咨詢與實行項目監(jiān)理制和應(yīng)用績效評價制，加強項目風(fēng)險控制。

我們有必要在國家科研項目實施過程中實行項目監(jiān)理制，用這種社會化、程序化、科學(xué)化和專業(yè)化的管理方式，取代以往國家科研項目管理中存在的某些不合理的做法，例如，目標(biāo)不量化、方法不科學(xué)、程序不規(guī)范、質(zhì)量不保證、進度難控制和監(jiān)督保障不到位以及遇有問題相互扯皮等管理弊端。

二、對國家科研項目實施監(jiān)理的可行性分析

對國家科研項目實施監(jiān)理的主要目標(biāo)

1、報告責(zé)任，即督促科研項目承擔(dān)者定時或者不定時地提交有關(guān)科研進度和成果的報告，同時，科研項目監(jiān)理者也要定時或者不定時地提交有關(guān)監(jiān)理報告，以準(zhǔn)確而及時地把握有關(guān)科研項目的情況。

2、公開性和透明度的保持，即在監(jiān)理過程中，監(jiān)督科研項目招投標(biāo)等方面保持公開性和透明度，同時，有關(guān)監(jiān)理的情況也應(yīng)該保持之。

3、公平、公正、平等原則的貫徹，即監(jiān)督、督促科研項目承擔(dān)者和其他科研工作者都能夠獲得平等的機會，對所有科研項目承擔(dān)者的監(jiān)督監(jiān)查也需要貫徹這一原則。

國家科研項目監(jiān)理的公正原則要求：受理項目申請后，立項決定的做出必須將相關(guān)行業(yè)專家的評審結(jié)果作為依據(jù)；專家評估評審必須公平對待，不能與申請項目之間有合理懷疑的利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)保證項目的入選過程能夠?qū)崿F(xiàn)相對的公正客觀；立項應(yīng)遵循擇優(yōu)支持的原則，項目招標(biāo)和專家評審都不能流于形式；從目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟合理性等方面對項目預(yù)算進行審核評估，盡可能科學(xué)和準(zhǔn)確地確定項目經(jīng)費預(yù)算。信息化工程作為科研監(jiān)理的一種系統(tǒng)支持工具，雖不能替代專家們的知識、經(jīng)驗和判斷，卻能在技術(shù)上最大限度地保證監(jiān)理的科學(xué)、客觀、獨立和有效。以編制預(yù)算為例。項目承擔(dān)者總是習(xí)慣于多報預(yù)算，而在項目預(yù)算固定的前提下，利潤原則則會促使其盡量減少開支、提高效率。因此準(zhǔn)確預(yù)測項目預(yù)算相當(dāng)重要。項目費用的估算方法有兩種：第一種是通過與以前的已知費用數(shù)目的類似項目作詳細(xì)對比；另外一種是用完全“自下而上”的工作分解和累加。[19]很顯然，這兩種方法借助計算機模型和信息化管理系統(tǒng)可以實現(xiàn)效果最優(yōu)。譬如前蘇聯(lián)采用網(wǎng)絡(luò)法及其固有的系統(tǒng)方法“在明確規(guī)定研制工作的優(yōu)先地位的情況下，對專門分支的現(xiàn)有資金進行系統(tǒng)的核算和重新分配”，從而在科學(xué)技術(shù)預(yù)測和使用專門方法的基礎(chǔ)上改進了科研計劃與現(xiàn)有資金的協(xié)調(diào)方法，并進而改進了各部門和整個國家的科技發(fā)展規(guī)劃，這種方法就是由計算機計算出的相應(yīng)資金分配程序加以保證的。[20]

4、科研投入時間的確保，即督促科研項目課題負(fù)責(zé)人及其他參加人，排除繁忙的日常工作的干擾，堅持在所承擔(dān)項目上投入相當(dāng)長的時間，以外界的強制力，確?？蒲许椖康耐瓿捎幸粋€時間上的保證。

5、科研經(jīng)費最優(yōu)使用的確保，即所謂經(jīng)費監(jiān)理，是指在確保課題負(fù)責(zé)人享有相應(yīng)的資源支配權(quán)的同時，對其課題經(jīng)費的配置和使用權(quán)加以必要限度的制約，以確?？蒲许椖康耐瓿捎幸粋€堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

6、科研人員最優(yōu)配置的確保，即對課題成員以及課題評價人員的選拔、委托等環(huán)節(jié)進行監(jiān)督監(jiān)查，確保按照正當(dāng)程序組成有關(guān)機構(gòu)，以程序的公正來間接地保證實體公正——成果優(yōu)秀、評價準(zhǔn)確。

7、過程連續(xù)性的確保，包括確保科研活動的連續(xù)性、立項、科研與成果評價和轉(zhuǎn)化的連續(xù)性，以及對科研項目實施監(jiān)理的連續(xù)性。當(dāng)然，作為目標(biāo)，主要的還是確?？蒲谢顒幽軌虮３诌B續(xù)性，以整備科研研發(fā)的軟環(huán)境。

8、科研主管部門的監(jiān)督檢查的確保，即主管部門的監(jiān)督監(jiān)查與監(jiān)理單位的監(jiān)理相互配合，確保各種力量的制約與均衡，在充分尊重科技研發(fā)單位或者人員的科研自由空間的基礎(chǔ)上，確保監(jiān)督、監(jiān)查、指導(dǎo)到位，以實現(xiàn)雙贏或者多贏的狀態(tài)。

9、相關(guān)配套措施的確保，監(jiān)理不僅僅是約束，而且還是激勵，因而，對于科研項目的實現(xiàn)所必要的相關(guān)配套制度的狀況，亦應(yīng)該納入監(jiān)理的目標(biāo)之中。監(jiān)理的任務(wù)不是直接來提供相應(yīng)的配套制度或者措施，而是督促有關(guān)單位或者部門采取相應(yīng)的措施來予以確保。

有關(guān)可行性的現(xiàn)實基礎(chǔ)

1、有其他領(lǐng)域乃至其他國家的成功經(jīng)驗作為借鑒。

20世紀(jì)80年代后期，我國開始在工程建設(shè)中實施建設(shè)監(jiān)理制度。目前，一些國際金融機構(gòu)都把實行監(jiān)理作為提供建設(shè)貸款的條件之一，世界銀行在我國投資的工程全部要求進行監(jiān)理。這表明，監(jiān)理制已成為國際上工程建設(shè)必須遵循的慣例。美、加、德、澳、比、日等發(fā)達(dá)諸國對于項目的過程管理都是擺在科研項目管理的首位。[21]

在工程建設(shè)中，監(jiān)理工作有著不可替代性，是一種約束機制，監(jiān)理工作是站在獨立的第三方的立場上為業(yè)主服務(wù)。監(jiān)理工作的這種特點和屬性，對于我們改進國家科研項目課題制管理體制，引進競爭和制約機制，提高國家對科研項目投資的產(chǎn)出效益，都具有非常重要的借鑒意義。

2、有科研管理方面的大量法規(guī)范和政策規(guī)定作為參考。

3、在國家科研項目研究方面，有大量的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)。[22]

4、可得到各高校和其他科研機構(gòu)的大力支持。

目前，中國已經(jīng)有相當(dāng)數(shù)量的大學(xué)，它們在科研項目的研發(fā)中發(fā)揮著重要的作用。并且，大學(xué)及其他高等教育機構(gòu)在國家科研項目研發(fā)中的比重，必將越來越大，高校在科技興國的過程中將發(fā)揮越來越重要的作用。

5、國內(nèi)有大量經(jīng)驗豐富的監(jiān)理方面的專家、學(xué)者和其他類型的人才。

6、“國家科研項目監(jiān)理制度”是市場經(jīng)濟體制下科學(xué)技術(shù)管理機制的重要組成部分，是連接國家科技主管部門和科學(xué)技術(shù)研究人員的責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)承包制得以正常運行的中心環(huán)節(jié)，也是克服市場經(jīng)濟中某些弊病的手段，一直得到并將繼續(xù)得到國家有關(guān)部門強有力的支持。

7、科研項目監(jiān)理制度會得到

廣大科研工作者及項目承擔(dān)單位的接受和歡迎。

8、推行科研項目監(jiān)理的可行性在于中立的科技社會中介組織逐漸增多，這些機構(gòu)及其人員完全有能力承擔(dān)項目監(jiān)理任務(wù)。在聘用專家方面應(yīng)該說人力資源也是比較充分的。科研院所的轉(zhuǎn)制為中介組織的培育提供了良好的制度環(huán)境，這些科研院所脫離原先的掛靠單位，在性質(zhì)上便比較中立，加之其自身具有的較強的技術(shù)性優(yōu)勢，被政府主管部門聘為監(jiān)理者自是物盡其用，人盡其才。

9、信息化工程具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)。計算機技術(shù)及網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和應(yīng)用也為監(jiān)理提供了最為現(xiàn)代化的工具和手段。[23]

國家科研項目監(jiān)理的主要內(nèi)容[24]

1、從監(jiān)理內(nèi)容上看，主要是對國家科研項目的技術(shù)、計劃和質(zhì)量進行監(jiān)理。

國家科研項目監(jiān)理的技術(shù)手段也是在不斷的完善。目前國外研究復(fù)雜科研管理的主要集中在下述三個方面。首先，技術(shù)方面，通過定量分析的方法，研究如何最優(yōu)化研究費用和計算出最有效率的研究機構(gòu)的規(guī)模，即如何最大化科學(xué)技術(shù)研究的產(chǎn)出效率。其次，人的角度，研究如何發(fā)揮人的最大科研效率，強調(diào)成功的技術(shù)管理經(jīng)理主要管理的應(yīng)該是人，不是思想、產(chǎn)品或文書工作。第三，從過程看，強調(diào)復(fù)雜科研中的創(chuàng)新不是藝術(shù)，不是靈感，而是一項具有明確目的的研究任務(wù)。研究機構(gòu)應(yīng)該樂于接受創(chuàng)新并且愿意將認(rèn)識到的變化作為機會而不是威脅。無論是對科研項目計劃中的人或過程或技術(shù)的分析都是為使資源分配達(dá)到最大化的收益和效用。[25]

2、從監(jiān)理模式上看，科研項目監(jiān)理可分為層次監(jiān)理、階段監(jiān)理、流程監(jiān)理和兩線監(jiān)理共四種形態(tài)。[26]

層次監(jiān)理，是指基于課題的層次進行的科研項目的監(jiān)理。階段監(jiān)理，是指根據(jù)科研項目的內(nèi)在研究開發(fā)順序，對科研工作的不同研究階段分別進行的科研項目的監(jiān)理。流程監(jiān)理，就是將科研任務(wù)按其研究過程制訂技術(shù)流程，根據(jù)總的時間進度要求，將時間和資源按科研規(guī)律分配給各個項目，明確時間節(jié)點和相應(yīng)的管理內(nèi)容。另外，科研項目監(jiān)理不僅包括技術(shù)監(jiān)理的內(nèi)容，而且還包括行政監(jiān)管的內(nèi)容。由于行政監(jiān)管人員一般對技術(shù)問題不熟悉，所以將管理體系分為兩線也是符合科學(xué)研究的內(nèi)在規(guī)律的。兩線管理是指行政監(jiān)管體系與技術(shù)指揮體系。這兩線管理之間有經(jīng)常性的聯(lián)席會議，對科研項目監(jiān)理中的技術(shù)和行政管理問題進行交流。

3、從監(jiān)理重點來看，項目單位、經(jīng)費管理、結(jié)題評估、成果轉(zhuǎn)化是監(jiān)理的關(guān)鍵。

首先是項目單位。一般而言，不論科研項目是重大項目或一般項目，項目管理多是以項目承擔(dān)單位自行管理為主，資助方以項目的階段性成果報告為評價的主要依據(jù)。一方面，項目單位要為項目的順利進行提供必要的支持條件。另一方面，項目承擔(dān)單位對項目實施和獲得預(yù)期成果承擔(dān)全部責(zé)任，對不良行為負(fù)主要責(zé)任，并要按期提交研究進展報告和業(yè)務(wù)報告。項目單位提供的這些報告是項目后續(xù)資金撥付的重要依據(jù)。因此，項目單位的信用評價在科研評價體系中是十分重要的。

其次是經(jīng)費的監(jiān)理。政府資助研究開發(fā)屬于公共財政的范疇，所以在經(jīng)費使用上，必須執(zhí)行公共性和透明度的預(yù)算、結(jié)算原則，才能保證國家資源沒有被浪費，政府資助獲得了預(yù)期的效果。

再次，科研項目的結(jié)題評估也十分重要。其評估方法有：定性方法、半定量方法和定量方法。[27]

最后是成果轉(zhuǎn)化的監(jiān)理?？蒲许椖砍晒D(zhuǎn)化是項目成敗的最終檢驗標(biāo)準(zhǔn)。國家在進行科研項目監(jiān)管體制改革時，特別強調(diào)科研項目結(jié)題后的成果轉(zhuǎn)化問題。對于人文社會科學(xué)領(lǐng)域的科研成果來說，尤其需要強調(diào)的是建立和完善一系列具有可操作性的評價標(biāo)準(zhǔn)和制度。

制度安排的難點與國家科研項目的監(jiān)理

1、課題制中的責(zé)任機制與監(jiān)理的范圍和程度問題

一方面要充分尊重科研項目承擔(dān)者的自主性和專業(yè)判斷；另一方面又要對科研項目承擔(dān)者從事科研項目研發(fā)的全過程進行觀察或者檢查，以隨時發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題。從制度安排的角度來看，這是一個問題的兩個方面，如果沒有相應(yīng)的制度和規(guī)范作為支撐，就很難處理好二者的關(guān)系。實際上，這就是監(jiān)理的范圍和程度應(yīng)該如何把握的問題，也是課題制中的責(zé)任機制應(yīng)該在多大程度上接受外部制約的問題。[28]

科技評估是政策性很強的活動，對科研機構(gòu)、科技人才和科技活動影響很大，尤其是針對課題制中的課題負(fù)責(zé)人，有關(guān)科技評估本身有許多理論與方法問題需要研究，要有個逐步科學(xué)化、程序化和制度化的完善過程。雖然我們已經(jīng)開始實行科研項目監(jiān)理，但是，對于諸多利益沖突的安排，從制度的層面來看，往往尚沒有足夠的理論來支持，要求我們盡快建立相關(guān)的理論。[29]

在課題負(fù)責(zé)人的資源支配權(quán)與監(jiān)理的范圍和程度的問題上，我們可以參照國外的有關(guān)理論架構(gòu)。[30]根據(jù)1988年的“教育改革法案”，持續(xù)了70年的英國的大學(xué)自治體制完全崩潰了。英國大學(xué)改革給我們的啟示是，在國家科研項目監(jiān)理過程中，解決制度安排上的信賴和懷疑這兩個對立面的沖突，最好的途徑就是撇開情感上的因素，客觀地認(rèn)知科研項目研發(fā)的經(jīng)濟性、有效性和效率性標(biāo)準(zhǔn)。[31]

要解決對國家科研項目實施監(jiān)理的前述制度上的難點，需要特別強調(diào)有關(guān)信息化工程的推進，確保信息化網(wǎng)絡(luò)的暢通無阻，確保監(jiān)理單位和監(jiān)理人員能夠及時而全面地獲得有關(guān)國家科研項目的進展?fàn)顩r，確保開發(fā)、研究方和監(jiān)理方在工作中經(jīng)常性地進行信息交流。

2、行政合同的公共利益性與隨之而來的監(jiān)理工作的連續(xù)性

國家科研工作多是由政府主管部門提供宏觀指導(dǎo)，國家科研管理部門制定相關(guān)的研究項目和計劃，由科研項目小組具體予以實施的。也即它是一種科研機構(gòu)以及科技人員就國家下達(dá)的重大科研項目，經(jīng)過協(xié)商決定由有關(guān)國家部門提供資助，科研機構(gòu)、科研人員將研究成果提供給國家而進行的活動，在本質(zhì)上是一種行政合同。國家科研項目與公共利益之間要隨時保持一致性，所以國家科研項目監(jiān)理工作的連續(xù)性也就顯得尤為重要。監(jiān)理工作的連續(xù)性體現(xiàn)在監(jiān)理系統(tǒng)中則是要將國家科研項目的每一個過程全部納入到科研項目監(jiān)理系統(tǒng)中來，改變目前我們國家的這種科研項目監(jiān)理要素缺位的現(xiàn)狀。我們所主張建立的這種國家科研項目監(jiān)理系統(tǒng)不是簡單的片面強調(diào)國家科研項目立項中的監(jiān)理、國家科研項目執(zhí)行中的監(jiān)理或者科研項目評估中的監(jiān)理，而是要強調(diào)各個監(jiān)理程序的連續(xù)性，強調(diào)國家科研項目監(jiān)理作為一個系統(tǒng)所發(fā)揮出的重要作用。[32]

3、國家科研資金投入及收益的非成正比性與監(jiān)理工作的有效性

我國科技投入的主導(dǎo)方式一直是依靠政府投入為主，由政府部門自主決策、依靠相對大量的政府資金，集中支持若干科研活動。但是在實行市場經(jīng)濟的今天，在強化自主知識產(chǎn)權(quán)的今天，這種投入方式已經(jīng)出現(xiàn)了許多不適應(yīng)?？萍蓟顒邮袌龌纳钊氚l(fā)展要求政府給予科研

活動以充分的自由，要求滿足不同層次的主體對科研的需求。概言之，要求科研投入主體和科研主體多樣化。政府科研資金的高投入必然伴隨著高風(fēng)險性，與科研收益并非總是成正比的。

在科學(xué)研究方面，失敗本身就是一種價值，是科學(xué)研究通往成功的必須的奠基石。鑒于這種價值判斷，我們強烈地主張，必須盡快確立和完善相關(guān)方面的評價體系。

4、專家決策管理制與國家科研項目的監(jiān)理

科技管理體制的難點在于創(chuàng)新。沒有創(chuàng)新，就沒有科技研發(fā)；沒有創(chuàng)新，就沒有理論意義；沒有創(chuàng)新，就難以轉(zhuǎn)化為強有力的生產(chǎn)力。而科技管理體制相對而言卻難于創(chuàng)新，因為其中始終必須強調(diào)的一條就是：必須充分尊重科技研發(fā)者的學(xué)術(shù)自由和研發(fā)精神，確保一切管理手段服務(wù)于科技研發(fā)工作本身。

所謂“專家決策管理制”，即指國家科研項目管理的主體是專家，而不是政府部門。由公正、獻身、創(chuàng)新、求實、協(xié)作等精神所支撐的國家科研項目，還需要進行監(jiān)理嗎？又有誰可以對專家的決策管理說三道四呢？

回答是肯定的——依然需要監(jiān)理；監(jiān)理同樣由專家來從事。

從科學(xué)研究的創(chuàng)新性和不確實性等特點來看，對任何專家主持的科研項目都應(yīng)該是可以進行監(jiān)理的。這種在科學(xué)上人人平等的理念，恰好是科研項目監(jiān)理機制的制度理念的最好體現(xiàn)。

法律層面的重點與國家科研項目的監(jiān)理

從法律層面的重點來看，架構(gòu)對國家科研項目的監(jiān)理機制，主要是確立公開、透明的過程和標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善公正、客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)和機制以及必要的監(jiān)督制約機制。

1、公開原則與國家科研項目監(jiān)理

實行國家科研項目監(jiān)理，必須堅持公開原則。具體來說，公開原則應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容

公開政府管理科研活動的依據(jù)。不過，在這方面，由于我國行政組織法等相關(guān)組織法建設(shè)比較薄弱，有關(guān)依據(jù)尚需要進一步完善。

公開科研項目的相關(guān)信息。公開行政信息是現(xiàn)代民主政治的客觀要求，既有利于強化民主政治，又有利于防止行政腐敗?？蒲袡C構(gòu)了解、掌握科研項目的信息，是其參與項目競爭的重要前提，監(jiān)理機構(gòu)了解、掌握科研項目的信息，亦將有利于其出色地完成監(jiān)理任務(wù)。

2、監(jiān)督制約機制與國家科研項目監(jiān)理

權(quán)力必須受到監(jiān)督，權(quán)力越大越應(yīng)該受到監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力，是注定會腐敗的。權(quán)力如果沒有監(jiān)督與約束，權(quán)力越大，腐敗就越大——這對誰都一樣。

根據(jù)法律論，對承擔(dān)科研項目的專家也要進行嚴(yán)格的考核與監(jiān)督。然而，實踐中人們卻很容易忘掉法律面前人人平等的道理，尤其是針對863計劃而言，誰都清楚，863的專家，個個都是在全國數(shù)得著的人物，若是要從法律上確立一套對他們進行考核、監(jiān)督的機制，自然存在諸多困難。至少從目前來看，還存在諸多需要改進和加以完善的地方。

3、合同管理與國家科研項目監(jiān)理

對國家科研項目實施監(jiān)理的工作，其重要依據(jù)是《科研項目合同書》和《科研項目監(jiān)理合同書》。凡