公務(wù)回避制度的比較與思考

公務(wù)回避制度的比較與思考

[摘要]公務(wù)回避是保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益、保障行政公正實(shí)現(xiàn)的重要制度之一。我國(guó)的公務(wù)回避制度散見(jiàn)于不同的法律、法規(guī)之中，缺乏統(tǒng)一的約束力，實(shí)際操作也比較困難。因此，借鑒公務(wù)回避制度比較完善的國(guó)家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)是非常必要的。本文介紹了葡萄牙、西班牙、奧地利、澳門(mén)等國(guó)家和地區(qū)的公務(wù)回避制度，總結(jié)分析了公務(wù)回避制度的總體架構(gòu)以及公務(wù)回避的條件、程序和效力，以期對(duì)我國(guó)行政程序立法有所裨益。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)回避；行政公正；行政程序法

公務(wù)回避制度是世界上許多國(guó)家所采用的一種保證行政公正實(shí)現(xiàn)的基本制度。我國(guó)現(xiàn)行的許多法律、法規(guī)都不同程度地規(guī)定了有關(guān)公務(wù)回避的措施，為保證行政公正在我國(guó)的實(shí)現(xiàn)提供了一定的法律依據(jù)。但是，我國(guó)現(xiàn)有的公務(wù)回避制度還存在著一些明顯的不足：第一，公務(wù)回避制度的有關(guān)規(guī)定，散見(jiàn)于不同的法律、法規(guī)之中，缺乏對(duì)這一制度統(tǒng)一、普遍的系統(tǒng)性規(guī)定；第二，關(guān)于公務(wù)回避制度的現(xiàn)行規(guī)定，過(guò)于概括、簡(jiǎn)約，有的法律、法規(guī)往往只規(guī)定公務(wù)員在執(zhí)行某項(xiàng)公務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)回避的原則，但對(duì)回避的條件、程序及效力等則不作規(guī)定，難以在實(shí)踐中運(yùn)用，從法律上進(jìn)一步完善這一制度已勢(shì)在必行。目前，我國(guó)正緊鑼密鼓地制定統(tǒng)一的《行政程序法》，這無(wú)疑為公務(wù)回避制度的完善提供了一個(gè)良好契機(jī)。本文僅結(jié)合有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的公務(wù)回避制度，對(duì)如何完善我國(guó)公務(wù)回避制度的問(wèn)題作一些探討。

一、關(guān)于公務(wù)回避的總體架構(gòu)

根據(jù)有關(guān)國(guó)家和地區(qū)行政程序法的規(guī)定情況，公務(wù)回避制度的總體架構(gòu)大致由以下三個(gè)部分構(gòu)成：

公務(wù)回避的條件，又稱(chēng)公務(wù)回避的理由[1]或公務(wù)回避的情況，是指由行政程序法律規(guī)范規(guī)定的，在行使行政職權(quán)、作出行政活動(dòng)的過(guò)程中，有關(guān)公務(wù)員不得參與，應(yīng)當(dāng)回避的各種情形?？梢哉f(shuō)，公務(wù)回避的適用條件是公務(wù)回避制度必不可少的最基本內(nèi)容，沒(méi)有法定的適用條件，公務(wù)回避制度就無(wú)從建立。因此，實(shí)行公務(wù)回避制度的各個(gè)國(guó)家和地區(qū)，其行政程序法律規(guī)范中無(wú)一例外都會(huì)有關(guān)于公務(wù)回避適用條件的規(guī)定。

公務(wù)回避的程序，是指由行政程序法律規(guī)范規(guī)定的實(shí)施公務(wù)回避時(shí)所應(yīng)遵循的具體的方式、步驟和期限等。它是把公務(wù)回避制度付諸實(shí)施的具體手段和措施，為大多數(shù)實(shí)行公務(wù)回避制度的國(guó)家和地區(qū)的行政程序法所規(guī)定。但在內(nèi)容上，有的國(guó)家和地區(qū)的行政程序法以大量的條款詳細(xì)規(guī)定公務(wù)回避的提起方式、審議步驟、決定期限等程序要求，有的國(guó)家和地區(qū)的行政程序法則只作概括性的程序規(guī)定或只規(guī)定提起方式等個(gè)別的程序。

公務(wù)回避的效力，又稱(chēng)公務(wù)回避的法律后果，是指因提起和實(shí)施公務(wù)回避而產(chǎn)生的各種法律后果。公務(wù)回避一旦提起或?qū)嵤捅厝划a(chǎn)生諸如在回避決定作出之前公務(wù)員能否繼續(xù)參與行政活動(dòng)，公務(wù)員依決定回避后其以前已經(jīng)作出的行政活動(dòng)有無(wú)法律效力，公務(wù)員應(yīng)回避而未回避時(shí)作出的行政活動(dòng)有無(wú)法律效力，相對(duì)人提出的回避申請(qǐng)行政主體予以拒絕時(shí)能否和如何取得救濟(jì)等一系列相關(guān)問(wèn)題。所有這些問(wèn)題的解決，都不僅關(guān)系到行政公正和相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，也關(guān)系到行政職權(quán)的行使及行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，理應(yīng)通過(guò)行政程序立法予以解決。從立法實(shí)踐看，葡萄牙、西班牙、德國(guó)、日本、澳門(mén)、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)的行政程序法中都有關(guān)于公務(wù)回避效力的明確規(guī)定。在一些英美法系國(guó)家和地區(qū)，雖然其行政程序法中往往沒(méi)有關(guān)于公務(wù)回避效力的詳細(xì)規(guī)定，但在實(shí)踐中通?？梢酝ㄟ^(guò)判例法來(lái)彌補(bǔ)制定法上的不足。在我國(guó)，有關(guān)法律、法規(guī)中的行政程序規(guī)范極少涉及公務(wù)回避的效力問(wèn)題，而我們也沒(méi)有相應(yīng)的判例法可作補(bǔ)充，這不能不說(shuō)是我們回避制度中的一個(gè)缺漏。

由行政程序立法的實(shí)際情況可以看出，對(duì)公務(wù)回避制度總體架構(gòu)的上述三個(gè)構(gòu)成部分，盡管由于制定年代早晚、有無(wú)判例法作為補(bǔ)充等原因，使得不同國(guó)家和地區(qū)的行政程序法規(guī)定的具體內(nèi)容不盡相同，但它們已得到人們的普遍認(rèn)可則是不爭(zhēng)的事實(shí)。我國(guó)統(tǒng)一的行政程序法典尚未出臺(tái)，這固然是立法落后的表現(xiàn)，但未嘗不是一件好事。我們正可以輕裝上陣、博采眾長(zhǎng)，在總結(jié)他國(guó)公務(wù)回避制度立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，彌補(bǔ)以往立法忽視程序和效力內(nèi)容的缺漏和不足，建立起我國(guó)公務(wù)回避制度的總體架構(gòu)。

二、關(guān)于公務(wù)回避的條件

作為公務(wù)回避制度總體架構(gòu)的首要支柱，公務(wù)回避的條件為實(shí)行公務(wù)回避制度的國(guó)家和地區(qū)的行政程序法所普遍規(guī)定，但規(guī)定的方式和內(nèi)容則有很多差異。

規(guī)定方式

不同國(guó)家和地區(qū)行政程序法典有關(guān)回避條件的規(guī)定大體上有兩種：一種概括式，法律只籠統(tǒng)地規(guī)定公務(wù)員有偏私之虞可能影響到行政公正的，可經(jīng)申請(qǐng)或主動(dòng)依法定程序回避。如美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第556節(jié)款規(guī)定：“依本編等557條規(guī)定主持聽(tīng)證的職員和參加裁決的職員，必須不偏不倚地執(zhí)行職務(wù)，主持人或參加人在任何時(shí)候可以主動(dòng)回避?！备爬ㄊ降囊?guī)定方式主要為英美法系國(guó)家和地區(qū)的立法所采用，至于屬于偏私或偏見(jiàn)的具體情形，通常以先例或判例的途徑予以確定。二是列舉式，法律比較詳細(xì)地規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)回避的各種條件。如葡萄牙《行政程序法》第44條規(guī)定：“一、在下列情況下，公共行政當(dāng)局的機(jī)關(guān)據(jù)位人或人員，不得參與行政程序或公共行政當(dāng)局公法或者私法上的行為或合同。1.其本人，或因身為他人代理人或無(wú)因管理人，與上述程序、行為或合同有利害關(guān)系者；2.其配偶、任一直系血親或姻親、二親等內(nèi)之旁系血親或姻親、任何與其在共同經(jīng)濟(jì)下生活之人等人、或因其身為他人的代理人，與上述程序、行為或合同有利害關(guān)系者；3.其本人、或因身為他人的代理人，與應(yīng)作出決定的問(wèn)題類(lèi)似的問(wèn)題有利害關(guān)系，或此問(wèn)題發(fā)生于上項(xiàng)所包括的人員者；4.曾以鑒定人或受委托人的身份參與該程序，或曾經(jīng)對(duì)擬解決的問(wèn)題作出意見(jiàn)書(shū)者；5.其配偶、直系血親或姻親、二親等內(nèi)之旁系血親或姻親、任何與其在共同經(jīng)濟(jì)下生活之人等，曾經(jīng)以鑒定人或受托人的身份參與該程序者；6.利害關(guān)系人或其配偶采取司法行為，針對(duì)該機(jī)關(guān)據(jù)位人或人員、其配偶或直系血親者；7.屬針對(duì)由該機(jī)關(guān)據(jù)位人或人員，又或2項(xiàng)所指之任一人作出或參與作出決定之上訴者。二、上款規(guī)定所指的參與者不包括對(duì)單純公事行為，尤其是證明行為的參與?！?/p>

采用這種規(guī)定方式的國(guó)家和地區(qū)大多屬于大陸法系，德國(guó)、西班牙、奧地利、澳門(mén)等都是如此。

主要內(nèi)容

各個(gè)國(guó)家和地區(qū)行政程序法規(guī)定的公務(wù)回避條件的內(nèi)容可基本歸納為如下幾種情形：第一，公務(wù)員是行政法律關(guān)系當(dāng)事人的；第二，公務(wù)員是行政法律關(guān)系當(dāng)事人近親屬的；第三，公務(wù)員與行政法律關(guān)系當(dāng)事人有諸如訴訟關(guān)系、顧問(wèn)關(guān)系或股份持有關(guān)系等法律事務(wù)或義務(wù)關(guān)系的；第四，公務(wù)員與行政法律關(guān)系當(dāng)事人有親密友誼或公開(kāi)敵意關(guān)系的；第五，公務(wù)員參與行政法律關(guān)系的處理具有裁決人、證人或鑒定人等參與人身份的；第六，應(yīng)當(dāng)回避的其他情形。我國(guó)目前有關(guān)法律中關(guān)于公務(wù)回避條件的規(guī)定，在方式上通常采用列舉式，但規(guī)定的內(nèi)容比較簡(jiǎn)單。如《海關(guān)法》第81條規(guī)定：“海關(guān)工作人員在調(diào)查處理違法案件時(shí)，遇有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)回避：是本案的當(dāng)事人或者是當(dāng)事人的近親屬；本人或者其近親屬與本案有利害關(guān)系的；與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響案件公正處理的?！边@種簡(jiǎn)約列舉的方法應(yīng)該說(shuō)是比較適合我國(guó)制定統(tǒng)一行政程序法典時(shí)選用的，因?yàn)椋浩湟?，我?guó)不實(shí)行判例法，不宜僅概括性地規(guī)定回避的條件；其二，我國(guó)幅員遼闊、情況復(fù)雜，采用具體列舉的方式很容易掛一漏萬(wàn)。但從內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有法律中的有關(guān)規(guī)定又過(guò)于簡(jiǎn)約，在實(shí)踐中不好把握，如什么是“利害關(guān)系”？什么是“其他關(guān)系”？針對(duì)這些問(wèn)題，在我國(guó)行政程序法的制定中應(yīng)當(dāng)吸收別的國(guó)家和地區(qū)的有關(guān)規(guī)定，盡可能把它們明確化、具體化，從而使我們的規(guī)定既有靈活性、又有確定性。

三、關(guān)于公務(wù)回避的程序

對(duì)公務(wù)回避的程序問(wèn)題，各個(gè)國(guó)家的行政程序立法在規(guī)定上有很大差異。綜合起來(lái)看，比較完善的立法應(yīng)當(dāng)從回避的提出和決定兩個(gè)方面規(guī)定回避的程序。

公務(wù)回避的提出

1.公務(wù)回避的提出方式：公務(wù)回避的提出方式有兩種，一是公務(wù)員自行要求回避，二是當(dāng)事人申請(qǐng)公務(wù)員回避。如澳門(mén)《行政程序法》第48條規(guī)定：“一、如出現(xiàn)可令人有理由懷疑機(jī)關(guān)據(jù)位人或行政當(dāng)局人員之無(wú)私或其行為之正直之情節(jié)，尤其是以下情節(jié)，則該機(jī)關(guān)據(jù)位人或人員得請(qǐng)求免除參與有關(guān)程序……二、任何利害關(guān)系人得以類(lèi)似之依據(jù)及在確定性宣示前，提出聲請(qǐng)回避，針對(duì)參與該程序、行為或合同之機(jī)關(guān)據(jù)位人或人員。

公務(wù)回避向誰(shuí)提出及提出時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題：在這方面，葡萄牙和澳門(mén)的行政程序法規(guī)定的較有典型意義。如葡萄牙《行政程序法》第45條規(guī)定：“一、如出現(xiàn)引致行政當(dāng)局的任何機(jī)關(guān)據(jù)位人或人員須回避的事由，則視情況而定，該機(jī)關(guān)據(jù)位人或人員應(yīng)將該事實(shí)立即告知有關(guān)上級(jí)或有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的合議機(jī)關(guān)主席。二、在作出確定性決定或作出行為之前，任何利害關(guān)系人可申請(qǐng)回避的宣告，申請(qǐng)時(shí)應(yīng)詳細(xì)說(shuō)明構(gòu)成回避的事實(shí)情節(jié)。三、上級(jí)及合議機(jī)關(guān)主席有權(quán)限審理是否存在須回避的情況，且有權(quán)限作出回避的宣告，如認(rèn)為有需要，則應(yīng)聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)據(jù)位人或人員的意見(jiàn)。四、就合議機(jī)關(guān)主席是否須回避的事實(shí)，該機(jī)關(guān)本身有權(quán)限在無(wú)主席參與下對(duì)此附隨事項(xiàng)作出決定?！?/p>

公務(wù)回避的決定

公務(wù)回避提出后，應(yīng)當(dāng)由特定的機(jī)關(guān)作出決定，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)要求和申請(qǐng)審查，并根據(jù)實(shí)際情況，在一定期限內(nèi)作出準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予回避的決定。如葡萄牙《行政程序法》第50條規(guī)定：一、“對(duì)自行回避或聲請(qǐng)回避作出決定的權(quán)限，應(yīng)依據(jù)第45條第3款及第4款的規(guī)定。二、該決定須在3日期間內(nèi)作出。三、承認(rèn)該請(qǐng)求的理由成立后，須遵照第46條及第47條的規(guī)定處理?！?/p>

另外，有關(guān)立法還明確規(guī)定，為了確?；乇軟Q定的正確性和可接受性，行政機(jī)關(guān)在作出決定前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取擬被決定回避的有關(guān)關(guān)系人的意見(jiàn)。

四、關(guān)于公務(wù)回避的效力

主要包括以下幾方面的內(nèi)容：

1公務(wù)員知道回避事由自行要求回避或者當(dāng)事人提出回避申請(qǐng)的，除非行政機(jī)關(guān)決定公務(wù)員繼續(xù)參與本行政程序，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)退出本程序。情況緊急的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)采取不得延誤的措施。如葡萄牙《行政程序法》第46條規(guī)定：“一、機(jī)關(guān)據(jù)位人或行政當(dāng)局人員作出上條第1款所指的告知后，或在知悉該條第2款所指的申請(qǐng)后，應(yīng)立即中止其在程序中所進(jìn)行的活動(dòng)，直至就此附隨事項(xiàng)有所決定時(shí)止，但其上級(jí)作出以命令者，不在此限。二、在緊急或危險(xiǎn)情況下，依據(jù)第44條規(guī)定有回避事由之人，應(yīng)采取不得延遲的措施?！?/p>

行政機(jī)關(guān)決定公務(wù)員回避的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)退出行政程序，但行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)妥善安排人員接管和代理。如澳門(mén)《行政程序法》第47條規(guī)定：一、宣告機(jī)關(guān)據(jù)位人或行政當(dāng)局人員須回避后，在該程序內(nèi)須由有關(guān)的法定代任人代替該機(jī)關(guān)據(jù)位人或人員，但其上級(jí)決定收回該問(wèn)題者除外。二、如屬合議機(jī)關(guān)，而無(wú)代任人或不可指定代任人，則該機(jī)關(guān)在須回避的成員不參與下運(yùn)作“。

行政機(jī)關(guān)決定公務(wù)員回避的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)退出行政程序，但以前所從事的公務(wù)活動(dòng)并非當(dāng)然無(wú)效，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況在回避決定中確認(rèn)。如西班牙《行政程序法》第28條第3款和第4款規(guī)定：“三、需作回避的公共行政機(jī)關(guān)當(dāng)局及其工作人員的活動(dòng)并不使他們所參與過(guò)的行為必然無(wú)效。四、上級(jí)部門(mén)可以命令具有前面所述情形之一者放棄對(duì)案件的一切參與?！?/p>

公務(wù)員具有法定回避事由而沒(méi)有回避的，其代表行政機(jī)關(guān)作出的行政行為違反法定程序，可能被撤銷(xiāo)。同時(shí)，公務(wù)員本人構(gòu)成違反紀(jì)律行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予處分。對(duì)此，葡萄牙《行政程序法》第51條規(guī)定：“一、須回避的機(jī)關(guān)據(jù)位人或行政當(dāng)局人員參與的行為或合同，是依據(jù)一般規(guī)定可撤銷(xiāo)的行為。二、有第45條第1款所指的告知義務(wù)而不為告知者，構(gòu)成嚴(yán)重紀(jì)律違犯行為?！?.如果公務(wù)員或者當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的有關(guān)回避決定不服，可以取得行政或司法上的救濟(jì)。對(duì)此，西班牙《行政程序法》第29條規(guī)定：“一、在上一條所述情形中，利害關(guān)系人在程序進(jìn)行的任何時(shí)候均可提出拒絕。二、拒絕應(yīng)通過(guò)書(shū)面形式提出，并闡明一條或數(shù)條理由。三、被拒絕者應(yīng)在次日向其直接上級(jí)報(bào)告所援引的理由是否成立。如果成立，則上級(jí)可立即同意予以取代。四、如果被拒絕者不同意拒絕理由，上級(jí)應(yīng)在事先有適當(dāng)報(bào)告和證實(shí)材料情形下，在3天內(nèi)予以裁決。五、對(duì)就此所作的裁決不得提出申訴，但這不影響在就此結(jié)束程序的行為提出申訴時(shí)對(duì)拒絕提出引證的可能性?！?/p>

近年來(lái)，我國(guó)的行政民主、行政法治建設(shè)都已取得了可喜的進(jìn)步，完善行政公務(wù)回避制度也必然成為行政程序立法的重點(diǎn)之一。在未來(lái)的行政程序法典中，我國(guó)