強化稅收調(diào)控功能-推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

強化稅收調(diào)控功能推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級既要求在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中合理配置生產(chǎn)要素，協(xié)調(diào)各產(chǎn)業(yè)部門之間的比例關(guān)系，促進各種生產(chǎn)要素有效利用，實現(xiàn)高質(zhì)量的經(jīng)濟增長；又要求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高技術(shù)化、高資本密集化、高加工度化和高附加值化發(fā)展。我國經(jīng)濟經(jīng)過近30年的高速增長之后，正面臨著十分嚴峻的結(jié)構(gòu)性矛盾，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級成為當前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵。稅收政策作為國家宏觀調(diào)節(jié)的重要手段，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級具有高度相關(guān)性。因此，如何正確運用稅收政策手段促進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，是我國稅收制度和稅收政策中需要研究的一項重大課題。

一、現(xiàn)行稅收政策在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級過程中的積極作用

現(xiàn)行稅收政策，在實施產(chǎn)業(yè)調(diào)控時，涉及了生產(chǎn)、分配、消費、投資等各個環(huán)節(jié)，實施的稅收優(yōu)惠包含了優(yōu)惠稅率、加速折舊、稅前列支(扣除)、先征后退(返)、投資抵免、再投資退稅等諸多方式。在稅種的選擇上，所得稅在調(diào)節(jié)資源流動方面發(fā)揮了重要作用，增值稅和消費稅的調(diào)控功能也有所發(fā)揮。

1、稅收政策為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供了強有力的支撐

農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策，諸如對部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料免征增值稅，提高部分以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工品的出口退稅率，對符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)免征企業(yè)所得稅，等等，尤其是農(nóng)業(yè)稅政策的調(diào)整(“十五”時期，我國累計減免農(nóng)業(yè)稅454億元①)，有力地扶持了農(nóng)業(yè)，扶助了農(nóng)民，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。具體表現(xiàn)在：第一，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高。糧食和主要經(jīng)濟作物的總產(chǎn)量和畝產(chǎn)均有較大幅度提高；畜牧業(yè)保持了較快增長速度和平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢，“十五”時期產(chǎn)值年均增長率超過10%。第二，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整繼續(xù)向縱深推進。農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)化、區(qū)域化、產(chǎn)業(yè)化、標準化程度繼續(xù)提高，大宗農(nóng)產(chǎn)品繼續(xù)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中。第三，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力和應(yīng)用水平進一步提高。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究和高新技術(shù)研究取得新進展，特別是轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)、超級稻、矮桿小麥和禽流感疫苗等方面的研究取得重大突破。農(nóng)業(yè)先進適用技術(shù)推廣力度加大，重點推廣了一批主導(dǎo)品種和主推技術(shù)，全國主要農(nóng)作物良種覆蓋率達到95%?！笆濉逼陂g科技進步對農(nóng)業(yè)增長的貢獻率達到48%，比“九五”期末提高11個百分點。農(nóng)業(yè)裝備水平顯著提高，耕種收綜合機械化水平達36%。第四，農(nóng)民收入持續(xù)增長。2005年農(nóng)民人均純收入達到3255元，比2000年增加了1002元。農(nóng)村貧困人口由2000年的3209萬人減少到2005年的2365萬人②。

2、稅收優(yōu)惠政策推進了企業(yè)技術(shù)改造、升級和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進第二產(chǎn)業(yè)向高技術(shù)、高附加值發(fā)展

自1994年稅制改革以來，為了促進科技進步與創(chuàng)新，我國相繼出臺并實施了一系列持續(xù)時間長、適用范圍廣、優(yōu)惠力度大的稅收扶持政策。這些優(yōu)惠政策從內(nèi)容上看，有促進我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的；有鼓勵企業(yè)研發(fā)與創(chuàng)新的；有推動科技成果轉(zhuǎn)讓的；有加快科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制和非營利性科研機構(gòu)發(fā)展的；有激勵科研人員的；有促進科普事業(yè)發(fā)展的等等。從涉及的稅種來看，幾乎涵蓋現(xiàn)行稅制的各個稅種。從形式上看，既有間接優(yōu)惠，如稅前扣除、加速折舊、投資抵免，也有直接優(yōu)惠，如減免稅，但主要體現(xiàn)為直接減免稅。從期限來看，一些主要的稅收優(yōu)惠政策，如對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠、對技術(shù)轉(zhuǎn)讓的優(yōu)惠、對引進先進設(shè)備和技術(shù)的優(yōu)惠、對促進科學研究和教育事業(yè)的優(yōu)惠等，自政策出臺之日起一直執(zhí)行至今，有的已實施了20多年。從優(yōu)惠力度來看，據(jù)不完全統(tǒng)計，“十五”期間，對高新技術(shù)企業(yè)減免稅收達511億元③。

3、針對資源綜合利用和環(huán)境保護的稅收政策，促進了資源有效利用，支持了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展

最近幾年，隨著建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會理念的深入人心，我國出臺了多項具有環(huán)保意義的稅收政策，具體可以歸納為以下幾個方面：

(1)根據(jù)產(chǎn)品對環(huán)境的影響實行差別稅收政策。如對汽油區(qū)分含鉛量確定適用高低不同的消費稅稅率(額)，對低污染排放的機動車減征消費稅，等等。

(2)長期堅持實行鼓勵資源綜合利用的優(yōu)惠政策。

(3)環(huán)保產(chǎn)業(yè)所得稅優(yōu)惠。為了鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國專門編制了《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備(產(chǎn)品)目錄》，對目錄所公布的8類環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備(產(chǎn)品)可以享受投資抵免、加速折舊或免稅等稅收優(yōu)惠。

(4)對一些環(huán)保技術(shù)(如風力發(fā)電)、產(chǎn)品(如新型墻體材料)給予投資抵免的優(yōu)惠政策。

(5)支持環(huán)保事業(yè)的稅收措施。例如，由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的環(huán)保單位自用的房產(chǎn)、土地、車船，免征房產(chǎn)稅、土地使用稅和車船使用稅；環(huán)保部門使用的各種灑水車、垃圾車船，環(huán)衛(wèi)部門的路面清掃車、環(huán)境監(jiān)測車，免征車船使用稅。

4、扶持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策，大大加快了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐

為了支持和鼓勵發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，我國先后出臺了一系列優(yōu)惠政策。

(1)可按產(chǎn)業(yè)政策在一定期限內(nèi)減征或免征所得稅，如對科研單位和大專院校服務(wù)于各行業(yè)的技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓、技術(shù)培訓、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)承包取得的技術(shù)性服務(wù)收入暫免征所得稅；對新辦的獨立核算的從事咨詢業(yè)、信息業(yè)、技術(shù)服務(wù)業(yè)的企業(yè)或經(jīng)營單位，自開業(yè)之日起，第一年至第二年免征所得稅，等等。

(2)對一些有利于社會穩(wěn)定、發(fā)展的福利單位和教育、衛(wèi)生部門給予免稅；對一些關(guān)系國計民生的行業(yè)采用低稅率，如交通運輸、郵電通訊、文化體育等。

(3)支持了金融業(yè)的發(fā)展。1994年稅制改革以來，我國出臺了一系列促進金融、保險、證券業(yè)的稅收政策，涉及各類銀行、信用合作社、證券公司、證券交易所、金融租賃公司、證券基金管理公司、財務(wù)公司、信托投資公司、證券投資基金和保險公司以及其他經(jīng)批準從事金融保險業(yè)務(wù)的機構(gòu)從事貸款業(yè)務(wù)、融資租賃、金融商品轉(zhuǎn)讓、金融經(jīng)紀業(yè)、其他金融業(yè)務(wù)和各類保險業(yè)務(wù)及其相關(guān)的項目、業(yè)務(wù)和收入，優(yōu)惠稅種包括增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、印花稅、城市維護建設(shè)稅、土地增值稅等。

二、現(xiàn)行稅收政策在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的缺陷

諸多稅收政策聚焦產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標，對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級起到了積極的推動作用。但也應(yīng)當清醒地認識到，我國目前面臨的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)還很艱巨，現(xiàn)行稅收政策在推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級方面仍存在一些缺陷。

1、現(xiàn)行分稅制財政管理體制在一定程度上影響了地方政府推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的動力

我國由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制，發(fā)展到今天的社會主義市場經(jīng)濟體制，政府對資源配置的主導(dǎo)作用逐步讓位于市場，市場成為資源配置的主體。與此同時，財政領(lǐng)域也正在向與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政框架方向改革。但由于市場對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整失靈的客觀存在，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為公共財政的應(yīng)有之義。

公共財政的基本職能范圍是在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用。但是，在分稅制財政管理體制下，地方各級政府都是獨立的經(jīng)濟利益和經(jīng)濟決策主體，是導(dǎo)致各地爭上項目，低水平重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同化的根本原因。分散投資一方面形不成規(guī)模經(jīng)營，另一方面造成地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同化。目前國內(nèi)紡紗、塑料、化肥、鋼鐵、卷煙、化纖、洗衣機、汽車等熱點產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)幾乎每個省市區(qū)都有，照相機、電冰箱、洗衣機、錄相機、微波爐、空調(diào)器、復(fù)印機、彩色電視機、微型電子計算機、汽車、摩托車、中成藥、化學原料藥等產(chǎn)品生產(chǎn)能力利用率大都低于一半，造成了資源的嚴重浪費，直接影響和制約著產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步和結(jié)構(gòu)升級。

并且，目前實行的分稅制財政管理體制使地方政府更愿意發(fā)展那些見效快的制造業(yè)，而不愿意發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和需要長期培育的新興產(chǎn)業(yè)。在以GDP為主導(dǎo)的政績考核制度下，地方政府更青睞那些資金密集型產(chǎn)業(yè)。這有悖于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的初衷。另外，這種體制也使得有些地方政府出于對本地財政收入、就業(yè)的考慮，往往會容忍甚至鼓勵一些高污染、高能耗的項目。由此可見，現(xiàn)行分稅制財政體制下，地方政府推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級不僅動力不足，甚至存在阻力。

2、稅收優(yōu)惠政策區(qū)域?qū)蛲怀?，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向薄弱，尤其是外資稅收優(yōu)惠政策客觀上加重了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的偏差

經(jīng)過20多年的改革開放，我國已經(jīng)形成了一個以地區(qū)傾斜為主，輔之以產(chǎn)業(yè)傾斜，交錯使用降低稅率、定期減免稅和再投資退稅等多種優(yōu)惠手段的稅收優(yōu)惠體系，對我國引進外資、促進沿海經(jīng)濟發(fā)展進而帶動國有經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的作用。但是隨著對外開放的深入和經(jīng)濟全球化格局的逐漸形成，這一稅收優(yōu)惠體系的潛在矛盾和問題也日益顯現(xiàn)。

我國現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策有著明顯的區(qū)域?qū)蛱攸c，也就是由沿海到內(nèi)地，稅收優(yōu)惠程度由經(jīng)濟特區(qū)——經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)——經(jīng)濟開放區(qū)——-其他地區(qū)依次遞減，其政策效應(yīng)是誘導(dǎo)資源向東南沿海和經(jīng)濟特區(qū)及經(jīng)濟開放區(qū)流動。目前，我國稅收優(yōu)惠政策的格局已不利于區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是不利于縮小東西部地區(qū)的發(fā)展差距。對東部沿海地區(qū)的區(qū)域性優(yōu)惠政策在經(jīng)濟特區(qū)建立之初是必要的，但是，當特區(qū)啟動并有了較高程度的發(fā)展以后繼續(xù)享受優(yōu)惠政策，對于中西部地區(qū)以及欠發(fā)達地區(qū)來說就有失公平。并且，東部沿海地區(qū)經(jīng)過20多年的發(fā)展之后，其基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)比較發(fā)達，形成了良好的投資環(huán)境，在這種條件下，稅收優(yōu)惠政策的效應(yīng)也會大打折扣。而與區(qū)域?qū)蛲怀鲂纬蓮娏曳床畹氖牵愂諆?yōu)惠的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向比較薄弱。以外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅的優(yōu)惠為例，除對投資于農(nóng)、林、牧、石油、天然氣等少數(shù)行業(yè)的外資企業(yè)給予了一定的稅收優(yōu)惠鼓勵外，只籠統(tǒng)地鼓勵產(chǎn)品出口企業(yè)和先進技術(shù)企業(yè)，對投向國家重點發(fā)展的能源、交通、原材料等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的外資企業(yè)卻沒有給予應(yīng)有的稅收優(yōu)惠。

引進外資對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了積極的影響，但是它也帶來了負面的影響，外商在華投資三大產(chǎn)業(yè)之間分布結(jié)構(gòu)不盡合理，2005年，第一產(chǎn)業(yè)實際使用外資所占的比例僅為%，而第二產(chǎn)業(yè)比例為%，第三產(chǎn)業(yè)為%，第二產(chǎn)業(yè)占很大比重，在第二產(chǎn)業(yè)中FDI過度集中于消費品工業(yè)，據(jù)統(tǒng)計表明，三資企業(yè)在我國的投資中，輕工業(yè)比重為58%，重工業(yè)為42%。另外在第三產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，外資過多地流向商業(yè)、房地產(chǎn)、金融保險業(yè)利潤較高的行業(yè)，2005年這幾個行業(yè)在第三產(chǎn)業(yè)中實際利用外資所占的比重為%，而流向交通運輸、地質(zhì)勘探、水利環(huán)境和科教文衛(wèi)部門等部門的就較少，2005年它們的比重為%④。

從外資投向的產(chǎn)業(yè)分布來看，外資主要投向了第二產(chǎn)業(yè)，特別是制造業(yè)中的一般加工工業(yè)和其他勞動密集型產(chǎn)業(yè)，而對于處于國民經(jīng)濟薄弱環(huán)節(jié)、國家亟需發(fā)展的行業(yè)，如農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，外商投資則嚴重不足。由此可見，外資的實際產(chǎn)業(yè)投向與政府的目標還有很大差距，這與我國涉外企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的導(dǎo)向有很大關(guān)系。現(xiàn)行涉外稅收優(yōu)惠政策尚未與國家產(chǎn)業(yè)政策相吻合。如目前行業(yè)性稅收優(yōu)惠主要是圍繞“生產(chǎn)性”而制定的，范圍的界定極為籠統(tǒng)，導(dǎo)致一些屬于“生產(chǎn)性”的但并非屬于國家鼓勵的，而一些傳統(tǒng)意義上屬“非生產(chǎn)性”的卻是國家所鼓勵發(fā)展的行業(yè)。自上世紀90年代以來，在這樣的稅收優(yōu)惠政策誘導(dǎo)下，外商直接投資(FDI)在我國的產(chǎn)業(yè)傾斜(投資集中于二產(chǎn)中的工業(yè)部門，對一產(chǎn)投資規(guī)模很小，對三產(chǎn)的投資比重偏低)表現(xiàn)得愈加突出。相當數(shù)量的外商投資集中在投資額小、回收期短、回報率高的輕工、電子等行業(yè)，投資結(jié)構(gòu)輕型化、短期化的傾向十分明顯。外商投資的結(jié)構(gòu)性傾斜加大了我國三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)偏差。

總之，區(qū)域稅收優(yōu)惠政策貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策的特點不明顯。在區(qū)域稅收優(yōu)惠政策實施過程中，沒有區(qū)別不同類別的產(chǎn)業(yè)和不同規(guī)模的項目，也沒有考慮投資周期、利潤水平、風險系數(shù)等因素，從而使一些并非先進技術(shù)，甚至帶有投機性的中小資本大量涌入，投資規(guī)模小、技術(shù)含量低、投資周期短、污染嚴重的勞動密集型企業(yè)占了相當比重，形成了不合理的投資結(jié)構(gòu)，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的初衷相悖。

3、生產(chǎn)型增值稅存在著對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逆向調(diào)節(jié)的內(nèi)在機制

目前，我國實行的生產(chǎn)型增值稅，對外購固定資產(chǎn)所含稅款不予抵扣。這種由增值稅計稅規(guī)則的內(nèi)在機制決定了其對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整存在明顯的制度性缺陷。增值稅納稅人實際稅負的高低取決于所能抵扣進項稅額的多少。生產(chǎn)型增值稅只能就購進的材料消耗部分抵扣稅額，意味著資源消耗型企業(yè)的實際稅負較輕，而具有同等獲利能力，但有機構(gòu)成比較高的資本密集型產(chǎn)業(yè)和人力資源投資較大的知識密集型產(chǎn)業(yè)的實際稅負相對較高。越是采用高科技的產(chǎn)業(yè)，所能抵扣的進項稅額就越少，實際稅負就越重。正是在這個意義上，我們說生產(chǎn)型增值稅不利于調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

(1)由于對固定資產(chǎn)購進價值存在重復(fù)征稅，因此，生產(chǎn)型增值稅對國家鼓勵發(fā)展的固定資產(chǎn)投資大的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)不但不能起促進作用，反而會加重這些行業(yè)的負擔，從而對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了逆向調(diào)節(jié)。

(2)企業(yè)提高經(jīng)濟效益的重要途徑就是發(fā)展高新技術(shù)，這就必須在固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)上有很大的投入，相應(yīng)地，能抵扣進項稅金的直接材料成本所占的比重越來越少，這必然導(dǎo)致科技含量高、技術(shù)先進的企業(yè)所承擔的增值稅稅負高于一般的生產(chǎn)加工企業(yè)，嚴重影響了企業(yè)進行資本積累和技術(shù)改造的積極性。正是因為生產(chǎn)型增值稅難以有效均衡技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)與勞動密集型產(chǎn)業(yè)間的實際稅負，從而阻礙技術(shù)進步，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、升級產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)。

4、消費稅在推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級方面的功能未能充分發(fā)揮消費稅是通過征稅對象的選擇，差別稅率的確定來配合國家的產(chǎn)業(yè)政策和消費政策。我國現(xiàn)行消費稅在配合國家產(chǎn)業(yè)政策方面存在的主要問題是，消費稅調(diào)節(jié)功能多元化，弱化了其對產(chǎn)業(yè)升級的作用。我國目前的消費稅承載了太多的經(jīng)濟和社會目標，對產(chǎn)業(yè)的激勵或抑制功能弱化。比如，從國家發(fā)展改革委發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2005年本)》中可以看出，汽車、摩托車屬于我國現(xiàn)階段鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，對汽車、摩托車征收消費稅，有延承歷史的因素。在1994年稅制改革時，這兩件耐用消費品在當時的中國都屬于高檔消費品，對其征收消費稅，更多考慮的是調(diào)節(jié)收入分配。而現(xiàn)在，我國的汽車工業(yè)與世界上發(fā)達國家比較起步較晚，還屬于迫切需要鼓勵發(fā)展的幼稚產(chǎn)業(yè)，尤其是我國加入WTO以后，國際上質(zhì)優(yōu)價廉的汽車產(chǎn)品大量涌入我國，對我國尚不發(fā)達的汽車工業(yè)產(chǎn)生強大的沖擊。目前對汽車消費征收的消費稅，在一定程度上制約了國產(chǎn)汽車的消費。特別是小轎車進入家庭，是國家鼓勵消費的政策之一。如果繼續(xù)對排量較低的小轎車征收消費稅，必將對小轎車進入家庭產(chǎn)生抵觸，也不利于國內(nèi)汽車工業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整。摩托車在1994年的中國也是高檔消費品，隨著我國人民生活水平的不斷提高和摩托車的大幅度降價，摩托車已不再是高檔消費品了。近幾年來，摩托車的市場已經(jīng)從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，從國內(nèi)市場轉(zhuǎn)向國際市場，繼續(xù)對摩托車征收消費稅，對這個行業(yè)的發(fā)展非常不利。當然，目前對汽車、摩托車仍然征收消費稅，主要是考慮了財政收入、環(huán)保等多種政府目標。

同樣的情況在消費稅稅目中還有，如對部分原材料等生產(chǎn)資料征收消費稅雖然兼顧了消費稅聚財?shù)墓δ?，但不符合國家的產(chǎn)業(yè)政策，同時也違背了消費稅的立法精神。大力發(fā)展原材料工業(yè)，是國家產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容之一。例如，現(xiàn)行對工業(yè)酒精、醫(yī)用酒精征收消費稅，這些中間產(chǎn)品本身就不是用于最終消費，而是作為下一個生產(chǎn)環(huán)節(jié)的原材料，這就違背了消費稅對最終消費品征稅的立法精神。

5、對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶持存在缺陷

(1)高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠缺乏針對性。首先，優(yōu)惠政策范圍過窄，沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展的狀況及時調(diào)整。比如，現(xiàn)行政策規(guī)定，只有高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)的高新企業(yè)才能享受所得稅優(yōu)惠政策，區(qū)外高新企業(yè)不能享受。這種開發(fā)區(qū)內(nèi)外稅收差別待遇，造成高新技術(shù)企業(yè)紛紛擠進開發(fā)區(qū)，甚至在開發(fā)區(qū)內(nèi)進行假注冊，有悖于促進科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷；其次，稅收優(yōu)惠對象針對性不強。以企業(yè)為主而不是以具體的項目為對象，一方面使得一些企業(yè)的非技術(shù)性收入也享受了優(yōu)惠待遇，造成稅收優(yōu)惠泛濫；另一方面使得一些經(jīng)濟主體的有利于技術(shù)進步的項目或行為難以享受稅收優(yōu)惠，造成政策缺位，最終降低了稅收優(yōu)惠政策的效果。

(2)制定高新技術(shù)稅收優(yōu)惠政策時以國內(nèi)需求為主，較少考慮國際貿(mào)易的一些基本規(guī)則或國際慣例對我國稅收政策的影響。在WTO的眾多協(xié)議中，除了原則性的總協(xié)議外，對國內(nèi)稅收優(yōu)惠影響最大的是《補貼與反補貼措施協(xié)議(ASCM)》。協(xié)議中將政府補貼分為；禁止性補貼、可控告補貼和不可控告補貼共三種類型，采用交通燈中的“紅燈”、“黃燈”和“綠燈”來描述，簡稱“交通燈”模式。我國高新技術(shù)領(lǐng)域的一些稅收優(yōu)惠政策則有悖于補貼專項性限制原則。如《鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》規(guī)定，軟件和集成電路企業(yè)銷售自行開發(fā)的軟件產(chǎn)品增值稅實際稅負超過3%、集成電路實際稅負超過6%的部分即征即退，進口自用設(shè)備等免征進口環(huán)節(jié)增值稅，軟件和集成電路企業(yè)的人員工資和培訓費用在企業(yè)所得稅前列支等優(yōu)惠政策。如果上述行業(yè)的產(chǎn)品涉及出口，必然會受到黃燈管制。

三、推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的稅收政策建議

1、逐漸弱化區(qū)域優(yōu)惠政策，代之實行以產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠為主導(dǎo)的政策

(1)稅收優(yōu)惠政策要突出國家產(chǎn)業(yè)政策目標。要明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列，強化稅收產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向功能，引導(dǎo)資金和生產(chǎn)要素的合理流動。因此，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)當加強對農(nóng)業(yè)、能源、交通運輸、原材料等基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的稅收優(yōu)惠，縮小稅收優(yōu)惠政策的梯度差，使全國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理。

(2)在確定稅收優(yōu)惠的大方向之后，近期重點要促進區(qū)域稅收優(yōu)惠政策與產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠相互協(xié)調(diào)。對東部沿海各類經(jīng)濟開放區(qū)域的稅收優(yōu)惠政策的制定，應(yīng)以國家的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向為主確定優(yōu)惠稅率，下一步應(yīng)逐步取消對東部地區(qū)的區(qū)域稅收優(yōu)惠，鼓勵其向高、精、深方向發(fā)展。針對西部礦產(chǎn)資源豐富的優(yōu)勢，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，重點鼓勵礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)和綜合應(yīng)用，搞好深加工增值，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟發(fā)展水平。

(3)深化對外開放，涉外稅收優(yōu)惠要配合政府引資目標的轉(zhuǎn)變，由注重外資引進規(guī)模轉(zhuǎn)向重視外資引進質(zhì)量，有選擇地引進外資項目，減少一般性產(chǎn)業(yè)項目的引進，限制高能耗、高耗材、高污染項目的引進，鼓勵外資在華設(shè)立研發(fā)中心。

2、積極推進企業(yè)重組，鼓勵企業(yè)做大做強

隨著經(jīng)濟全球化趨勢的不斷發(fā)展，那些擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和著名品牌，具有競爭優(yōu)勢的跨國公司，愈來愈成為世界經(jīng)濟活動中的重要力量。從我國的情況看，尚沒有形成一批真正擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、主業(yè)突出、核心競爭力強的大型跨國公司，在推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的過程中，必須注重提高企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟水平和產(chǎn)業(yè)集中度，加快推進企業(yè)重組，鼓勵企業(yè)做大做強，形成一大批“經(jīng)濟航母”。從稅收政策看，相應(yīng)的應(yīng)采取區(qū)別對待，重點扶持的原則，努力推進企業(yè)的并購重組。具體而言：

(1)可借鑒西方國家處理企業(yè)并購行為中通行的連續(xù)性原則，嚴格彌補虧損的條件，這樣有利于企業(yè)的長遠經(jīng)營。

(2)對于有助于資源配置優(yōu)化的并購行為，應(yīng)給予稅收優(yōu)惠，即允許并購中的虧損額由并購企業(yè)在一定期限內(nèi)的所得彌補，從稅收上支持企業(yè)發(fā)展。

(3)應(yīng)完善并購過程中的印花稅、房產(chǎn)稅和契稅，適當減免產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移過程中的財產(chǎn)稅負，包括：

①對企業(yè)并購過程中的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)免征印花稅；

②對企業(yè)改制過程中重新辦理法人登記的，對改制前已貼花的資金免征印花稅，只就增值部分征稅；

③對企業(yè)資產(chǎn)評估增值而新增加的資本公積免征印花稅；

④企業(yè)并購過程中房產(chǎn)按照評估后的價值計征房產(chǎn)稅。

在2005年世界500強排名中，我國內(nèi)地共有15家企業(yè)入選，排名靠前是中國石化排第31位。中國石化當年銷售收入為億美元，相當于2005年世界500強排名第一的沃爾瑪公司年銷售收入的%。經(jīng)過國家政策的大力扶持，以及企業(yè)自身的改革，如果未來10年內(nèi)我國在世界500強的排名中能增加12-15家企業(yè)，并有1-2家企業(yè)進入前20強的話，就能夠極大地提高我國企業(yè)的核心競爭力，也有利于提高我國經(jīng)濟的整體實力。

3、稅收政策要加大對高新技術(shù)的扶持力度，鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，以全面提高我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體水平和國際競爭力

在充分貫徹《國務(wù)院關(guān)于實施國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)若干配套政策的通知》(國發(fā)[2006]6號)、《關(guān)于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》(財稅[2006]號)等有關(guān)文件精神的基礎(chǔ)上，建議稅收政策還要在以下方面有所傾斜：

(1)進一步建立健全對產(chǎn)業(yè)應(yīng)用研究開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策。

研究開發(fā)方面的補貼是WTO補貼與反補貼措施協(xié)議所允許的，按照協(xié)議規(guī)定，國家對基礎(chǔ)性研究的資助不在限制之列，對產(chǎn)業(yè)(基礎(chǔ))研究和研究開發(fā)活動不超過合法成本的75%和50%的補貼為不可起訴補貼。應(yīng)該將政府對技術(shù)創(chuàng)新的支持定位于產(chǎn)業(yè)研究和開發(fā)階段，采取撥款和貸款貼息為主、稅收減免為輔相結(jié)合的支持政策體系。稅收政策作用的范圍應(yīng)不限于列入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)自主開發(fā)，而應(yīng)包括所有行業(yè)的企業(yè)對高新技術(shù)的自主開發(fā)，不僅包括高新技術(shù)自主開發(fā)，還包括這些自主開發(fā)技術(shù)在生產(chǎn)中的應(yīng)用。

(2)建立對風險投資的稅收傾斜政策。

①對風險投資公司投資高新技術(shù)企業(yè)的風險投資收入，免征營業(yè)稅，并對其長期實行較低的所得稅率。

②對法人投資于風險投資公司獲得的利潤減半征收企業(yè)所得稅，對居民投資于風險投資公司獲得的收入免征或減征個人所得稅，同時，對企業(yè)投資高新技術(shù)獲得利潤再用于高新技術(shù)投資的，不論其經(jīng)濟性質(zhì)如何，均退還其用于投資部分利潤所對應(yīng)的企業(yè)所得稅。

③建立科技開發(fā)準備金制度，允許企業(yè)特別是有科技發(fā)展前景的中小企業(yè)，按其銷售收入一定比例提取科技開發(fā)基金，以彌補科技開發(fā)可能造成的損失，并對科技開發(fā)基金的用途和管理進行規(guī)范，規(guī)定準備金必須在規(guī)定時間內(nèi)用于研究開發(fā)、技術(shù)更新和技術(shù)培訓等與科技進步的方面，對逾期不用或挪作他用的，應(yīng)補繳稅款并加罰滯納金。

4、進一步完善出口退稅政策，促進外貿(mào)增長方式的轉(zhuǎn)變

改革開放以來，我國的對外貿(mào)易經(jīng)過了高速的增長，2005年對外貿(mào)易額達到14219億美元，占當年GDP的比重為62%；世界貿(mào)易額排名由1980年的第32位上升到了第三位，但總體上仍屬于數(shù)量擴張型粗放的外貿(mào)增長方式，出口產(chǎn)品普遍存在檔次低、技術(shù)含量低和附加值低的狀況，企業(yè)出口的經(jīng)濟效益不佳，甚至經(jīng)常發(fā)生企業(yè)之間低價競銷的矛盾，給國家利益帶來了巨大損失。所以，我國一定要改革外貿(mào)體制，完善進出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式。

從出口退稅政策而言，必須充分反映國家宏觀調(diào)控意圖，一是通過提高出口退稅率，對國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵出口的高科技產(chǎn)品，以及部分以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工品出口予以稅收優(yōu)惠；二是通過降低直至取消出口退稅率，對高能源、高污染和資源類產(chǎn)品的出口予以限制，從而從機制上促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

從2004年以來，國家加大了出口退稅政策調(diào)整的力度，一是降低了出口退稅率，對出口退稅率進行了結(jié)構(gòu)調(diào)整；二是加大了中央財政對出口退稅的支持力度，將進口兩稅增量部分首先用于出口退稅；三是建立了中央和地方共同負擔出口退稅的新機制；四是基本解決了歷史欠退稅問題。2006年9月，國家又大規(guī)模地調(diào)整了出口退稅率，對1576種的退稅率進行了調(diào)整，其中有255類商品取消了出口退稅，有1130類商品降低了出口退稅，有191類商品提高了出口退稅。從調(diào)整的情況看，國家鼓勵出口的科技產(chǎn)品、生物醫(yī)藥、機械設(shè)備等行業(yè)，提高了出口退稅率；而對于一些高能耗、高污染、低產(chǎn)出的一些行業(yè)，如煤炭、鋅、錫、鋼材和水泥等行業(yè)，取消或下調(diào)了出口退稅率。這次調(diào)整的導(dǎo)向是十分明顯的，既有利于進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，又有利于促進外貿(mào)增長方式轉(zhuǎn)變，其政策效應(yīng)將逐步顯現(xiàn)。下一步，可以更加靈活運用出口退稅工具，充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。

5、科學設(shè)計我國的能源稅制，通過稅收手段提高能源使用效率，降低單位能耗水平

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級必須落實科學發(fā)展觀的要求，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。我們認為，目前是從總體上科學規(guī)劃我國能源稅制的時候了。設(shè)計能源稅制是一項復(fù)雜、艱巨而又緊迫的工作，應(yīng)有計劃、按步驟進行。國家的能源政策一方面鼓勵節(jié)能、再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，另一方面要求對高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)加以限制。能源稅制的設(shè)定也應(yīng)從這兩個方面加以考慮，鼓勵與限制并舉，更好地體現(xiàn)國家的政策導(dǎo)向?，F(xiàn)階段如何統(tǒng)籌設(shè)計我國能源稅制，我們提出以下建議：

(1)改革現(xiàn)行資源稅。一是提高征收標準。我國的資源長期在政府控制下實行低價政策，目前我國的資源稅主要是級差調(diào)節(jié)性質(zhì)，未能體現(xiàn)資源本身價值，造成不必要的資源浪費。此外，適當提高非再生性、非替代性、稀缺性的資源稅率，對環(huán)境造成污染和破壞的產(chǎn)品課以重稅，從而限制它們的不合理的開采和使用也是是非常必要的。二是改變資源稅的計稅依據(jù)。由現(xiàn)在的按企業(yè)產(chǎn)量征收改為按劃分給企業(yè)的資源可采儲量征收，促使企業(yè)盡量提高資源的回采率。三是調(diào)整資源稅的征收辦法。改革現(xiàn)行對原油征收資源稅的計稅辦法，改從量征收為從價征收，使國家能從原油價格上漲中分享部分收益。將稅率與資源回采率和環(huán)境修復(fù)情況掛鉤，按資源回采率和環(huán)境修復(fù)指標確定相應(yīng)的稅收標準，資源開采率越低，環(huán)境修復(fù)程度越差，資源稅率就越高。

(2)適時開征新的能源稅種。一是盡快開征燃油稅。目前，我國新增石油需