新中國二十八年土地政策的歷史演變

新中國二十八年土地政策的歷史演變第一階段：繼續(xù)推行土地改革政策（1949年10月～1953年春）根據(jù)1949年9月中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領》第3條、第27條、第34條及1950年6月6日在北京召開的中共七屆三中全會精神，中國共產黨在新解放區(qū)的廣大農村和城市郊區(qū)開展了轟轟烈烈的土地改革運動，并按各個階段的革命和建設任務制訂了下列幾個方面的土地政策：（1）農村土地改革政策。1950年6月9日，劉少奇同志在黨的七屆三中全會上所作的《關于土地改革問題的報告》和1950年6月30日頒布的《中華人民共和國土地改革法》這兩個文件，明確規(guī)定和闡述了土地改革的路線、方針和政策，是指導全國開展土地改革的基本文件。其主要內容有：①廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發(fā)展農業(yè)生產，為新中國工業(yè)化開辟道路。②土地改革屬于資產階級民主革命性質。土地改革必須被限制在消滅封建、半封建剝削范圍內，而不是消滅一切剝削制度。屬于資本主義性質的工商業(yè)采取保護政策，地主、富農兼營的工商業(yè)及其直接用于經營工商業(yè)的土地和財產，不予沒收。不得因沒收封建的土地財產而侵犯工商業(yè)。③土地改革的總路線是依靠貧農、雇農，團結中農，中立富農，有步驟、有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農業(yè)生產。農民協(xié)會為土地改革隊伍的主要組織形式和執(zhí)行機關。④土地改革運動中必須團結中農，保護中農的土地及其他財產不受侵犯。一要注意滿足貧雇農的要求；二要不損害中農利益。因為土改的目的在于解放生產力，應該注意保存一切可用的生產資料和生活資料，引導農民不要在分配土地和浮財上糾纏不清，而要集中精力恢復生產。對地主也分給同樣的一份土地，使其自食其力，在勞動中改造成新人。對已確定為漢奸、賣國賊、罪大惡極的反革命分子及破壞土地的犯罪分子，其本人不得分給土地，以示懲罰。對富農所有的土地及其他財產，凡富農所有的自耕和雇人耕種的土地及其他財產，加以保護，不得侵犯；其出租的少量土地，亦予保留不動；某些特殊地區(qū)，經省以上人民政府批準，得征收其出租土地的一部或全部。對少數(shù)富農出租大量土地者，對其出租的土地則應予征收其一部或全部。地主家庭中有人常年參加主要農業(yè)勞動，耕種一部分土地，而以其主要部分土地出租者，對其自耕部分土地，加以適當抽補后，應基本上予以保留，其余部分則沒收。烈士家屬，包括辛亥革命以來歷次為革命陣亡和死難的烈士直系親屬，烈士本人計算在家庭人口之內分得一份土地，以示撫恤。城市回鄉(xiāng)的失業(yè)工人及其家屬從事農業(yè)生產者同樣分給一份土地和其他生產資料。鄉(xiāng)村中的僧尼、道士、教士、阿訇、逃亡地主、有勞力愿從事農業(yè)生產貧雇農出典與地主，則沒收后歸還出典戶，因占地過多按前項規(guī)定處理。④農民間的典當關系，其契約繼續(xù)有效，可繼續(xù)承典，亦可依約自由贖回。應分得土地的農民各有典出典入土地者，分配土地時，在出典典入雙方原有土地內各計一半。（5）土地糾紛政策。對土地糾紛問題的處理：①“生不再分，死不抽回”，是指土改后地權確定不再變動，不是對農民家庭內部分家而言。②實行打亂平分的土改地區(qū)，土改前的典當關系均不再存在，原來出典土地，算在誰分得數(shù)內就歸誰所有，不應再有贖回問題。③新土改地區(qū)，出典人的土地依法不在沒收之列者，對其出典土地，原則上應承認原契約有效；如已被算進承典人應分得的土地數(shù)目內，亦不準出典人抽回，應說服出典人放棄依約贖回權，典價部分由雙方協(xié)商解決。④農民外出托人代管土地如被分配，給予補償或于保留的公地中補給一部分或全部。需要補充說明的是，現(xiàn)行的土地改革政策同1947年以前的土地改革政策相比，一個重大的變化就在于：把征收富農多余的土地財產的政策，改為保存富農經濟的政策。這是適應新的形勢而對富農采取的新政策，是十分正確的。這是因為：中華人民共和國成立之后，全國人民的基本任務，已由支援解放戰(zhàn)爭以取得革命的勝利轉變?yōu)樵谌珖秶鷥冗M行經濟建設，恢復和發(fā)展生產，富農經濟是農村中的資本主義經濟，同農村中的其他經濟形式比較，具有一定的進步性，因此，當時保留富農經濟有利于發(fā)展農業(yè)生產；中華人民共和國的成立，表明國內的政治和軍事形勢已發(fā)生根本變化，民主革命中誰勝誰負問題已經解決，全國人民在政治上和組織上的大團結，使富農的態(tài)度也發(fā)生了變化，為了團結一切可以團結的因素，迅速恢復和發(fā)展生產，鞏固新生的人民政權和社會的穩(wěn)定，爭取富農在土地改革中采取中立的立場是完全必要的，也是可能的；同時，實行保存富農經濟的政策，可以更好地孤立地主，保護中農和小土地出租者，可以消除農民在發(fā)展生產中怕致富的某些顧慮，有利于土地改革的順利進行和農業(yè)生產的恢復與發(fā)展。到1953年春，全國除新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)以及臺灣省外，基本上都完成了土地改革。3年之中，約有3億農業(yè)人口的地區(qū)完成了土地改革，使中國農村發(fā)生了幾千年來未有的變化，整個農村（除少數(shù)民族地區(qū)和臺灣省外）廢除了封建地主的土地所有制，全國有3億多無地、少地的農民無償?shù)孬@得了7億畝的土地及其他生產資料，并免除了過去每年向地主交納的700億斤糧食的苛重地租，實現(xiàn)了農民的土地所有制，解放了農業(yè)生產力，大大地促進了農村經濟的發(fā)展。第二階段：初步建立農村土地集體所有制政策（1953年4月～1956年9月）土地革命完成后，以小土地私有制為基礎的農民個體經營是當時中國農村土地經營的基本形式。這種個體的、分散的、落后的、建立在個體私有制基礎上的小農經濟，不能滿足工業(yè)發(fā)展和人民生活對農產品的需求。農民為了發(fā)展生產、擺脫貧困，確有走互助合作道路的要求。黨和政府為了引導農民走上共同富裕的道路，改變農業(yè)的落后面貌，在農村開展了互助合作運動，并在實踐中創(chuàng)造了從臨時互助組和常年互助組，發(fā)展到半社會主義性質的初級農業(yè)生產合作社，再發(fā)展到社會主義性質的高級農業(yè)生產合作社的過渡形式，以實現(xiàn)對個體農業(yè)的社會主義改造。這一階段的土地政策主要有以下幾個方面：（1）社員私有土地：合作化初期的土地政策。1951年9月，中共中央召開第一次農業(yè)互助合作會議，通過了《中共中央關于農業(yè)生產互助合作的決議（草案）》，發(fā)給各地黨委執(zhí)行（1953年2月經個別修改后正式通過）。1953年春起，各地開始普遍試辦實行土地入股、統(tǒng)一經營、并有較多公共財產的初級農業(yè)生產合作社。同年12月16日，中共中央作出《關于發(fā)展農業(yè)生產合作社的決議》。決議強調，初級農業(yè)生產合作社正日益變成領導互助合作運動繼續(xù)前進的重要環(huán)節(jié)。此后農業(yè)生產合作社開始進入發(fā)展時期。1955年7月31日，毛澤東在省、市、自治區(qū)黨委書記會議上作《關于農業(yè)合作化問題》的報告，對實現(xiàn)農業(yè)社會主義改造的途徑、步驟、方針、原則作了系統(tǒng)的論述。同年10月4日至11日，中共七屆六中全會（擴大）根據(jù)毛澤東的報告，通過了《關于農業(yè)合作化問題的決議》，把黨內在合作化速度問題上的不同意見，當作右傾機會主義來批判，使合作化的發(fā)展速度越來越快，以至偏離了健康發(fā)展的軌道。這個期間對社員土地政策的內容為：①根據(jù)土地質量評定入社土地的產量。②規(guī)定固定的土地報酬數(shù)量，土地和勞動按一定比例分配報酬，土地報酬一般應低于勞動報酬。各地區(qū)人多地少或人少地多情況不一，種植條件也不相同，不強求劃一。土地報酬數(shù)量應穩(wěn)定一個時期，為照顧農民土地私有觀念，不應過早地取消土地報酬。③社員應有少量的自留地，一般相當于全村每人平均土地的2%～5%.林業(yè)、魚塘等屬于個人分散經營有利的副業(yè)生產資料，不宜入社，更不宜歸社公有。（2）社員集體土地：合作化中期的土地政策。1956年3月17日第一屆全國人民代表大會第33次常委會通過了《農業(yè)生產合作社示范章程》。同年6月30日第一屆全國人民代表大會第3次全體會議通過并頒布了《高級農業(yè)生產合作社示范章程》。章程規(guī)定社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有。有關土地政策作了如下規(guī)定：①社員入社必須把私有的土地、耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。社員的生活資料和零星樹木、家禽、小農具、經營家庭副業(yè)所需要的工具，仍屬社員私有，都不入社。②社員土地上附屬的私有塘、井等水利建設，隨著土地一起轉為合作社所有。如屬新修建設尚未取得收益，應償還其所付工本費。私有的藕塘、魚塘、葦塘等轉為合作社集體所有時，亦應付給本主合理代價。③農業(yè)生產合作社應抽出一定數(shù)量土地分配給社員種植蔬菜，分配數(shù)量是按每戶人口多少決定，每人使用這種土地，一般不超過當?shù)孛咳似骄恋氐?%.④社員土地轉為合作社集體所有，取消土地報酬。對完全喪失勞力歷來靠土地收入維持生活的社員，用公益金維持他們生活，或暫時給以適當土地報酬。從事城市職業(yè)而家住農村的，如果本主生活困難，歷來依靠土地收入補助生活的，仍可付給一定的土地報酬。⑤社員原有的墳地、房屋地基不入社。社員新修房屋需用的地基和需用的墳地由合作社統(tǒng)籌解決。⑥幼林、苗圃、果、茶、桑、竹、桐、漆等經濟林木作價歸合作社所有，由合作社統(tǒng)一經營，并從林木收益中給本主一定比例的報酬。二、全面建設社會主義時期的土地政策1956年9月中共第八次全國代表大會的召開，開始了社會主義建設道路的初步探索。1956年至1966年這10年是中國曲折發(fā)展的10年，這10年土地政策的發(fā)展也走過了一個脫胎換骨的歷史路程。（1）農民集體土地：合作化后期的土地政策（1956年9月～1958年底）。1956年9月15日至27日，中國共產黨在北京舉行第八次全國代表大會，大會確定了黨在新的歷史時期的根本任務。根據(jù)這一精神，中央繼續(xù)推行農業(yè)合作化，到1956年底，全國農業(yè)合作化基本完成。有資料顯示，1956年9月，全國就基本上實現(xiàn)了高級合作化：1956年底，全國參加農業(yè)生產合作社的農戶達1.1億多，占全國農戶總數(shù)的96.3%，基本上完成了對個體農業(yè)的社會主義改造。合作社將那些放棄剝削參加農業(yè)勞動的富農分別接收入社，以和平方式消滅了農村中最后一個剝削階級。1957年上半年，在反“右”斗爭聲中，開始了“大躍進”的步伐，而土地政策的直接后果就是向“一大二公”邁進。1958年春，毛澤東認為，小社不利于大規(guī)模經營，不利于共同發(fā)展生產，于是提出小社并大社的建議。8月，毛澤東又認為：“還是辦人民公社好”。1958年8月中共中央在北戴河召開的政治局擴大會議上，通過了《關于農村建立人民公社的決議》，決定在全國農村普遍建立政社合一的人民公社，并提出擴大公社規(guī)模，在并社過程中自留地、零星果樹等都將逐步“自然地變?yōu)楣小?。會議后，在短短的一個多月內，全國農村除西藏自治區(qū)外基本上實現(xiàn)了人民公社化，社員自留地等全部收歸了公有。至此，個體農民土地私有制宣告結束。（2）農村土地：人民公社前期的土地政策（1959年1月～1966年5月）。人民公社時期的特點就是“一大二公”、“政社合一”，這種超越歷史的體制，使得“共產風”泛濫成災。1959年2月27日到3月5日，中共中央在鄭州舉行了以解決人民公社所有制和糾正“共產風”問題為主題的政治局擴大會議，會議起草了《關于人民公社管理體制的若干規(guī)定（草案）》，規(guī)定人民公社實行“隊為基礎，三級所有”的體制，從而確定了我國農村土地以生產隊為基本所有單位的制度，并且恢復了社員的自留地制度。1966年4月，第二屆全國人大頒布了《農業(yè)四十條》，這是一個十分重要的土地政策。1960年11月3日，中共中央發(fā)出了《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》（即“十二條”），要求各地徹底糾正“一平二調”的共產風以及浮夸風、命令風、干部特殊化風和瞎指揮風，允許社員經營少量自留地和小規(guī)模的家庭副業(yè)，恢復農村集市貿易。1962年9月27日，黨的八大十次全體會議通過了《農村人民公社工作條例修正草案》，該草案對農村土地政策作了規(guī)定：①生產隊范圍的土地都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等一律不準出租和買賣。②生產隊所有的土地不經過縣以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得占用。要愛惜耕地，基本建設必須盡可能地不占用或少占用耕地。③集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有。生產隊可以把零星的樹木交給社員專責經營，并且可訂立收益分配合同，或劃歸社員所有。④土地、山林、水面、草原的所有權和經營權，經過社員大會或社員代表大會討論同意，定下來后，長期不變。⑤在不破壞水土保持、不破壞山林、不破壞草原的條件下，生產隊有權在本隊范圍內開墾荒地，經營荒山和充分利用一切可能利用的資源。1963年3月20日中共中央轉發(fā)《關于社員宅基地問題》給各省、市、自治區(qū)黨委參考。主要內容：①社員宅基地（包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地）都歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣，但仍歸各戶長期使用，長期不變。生產隊應保護社員的使用權，不能想收就收，想調劑就調劑。②宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權利。房屋出賣后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有。③社員需建新房又沒有宅基地時，由本戶申請，經社員大會討論同意，由生產隊統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決。但盡可能利用閑散地，不占用耕地，必須占用耕地時，應報縣人民委員會批準。社員新建住宅占地，無論是否耕地，一律不收地價。④社員不能借口修建房屋，以隨便擴大墻院、擴大宅基地來侵占集體耕地，已經擴大侵占的必須退出。1964年3月21日中國人民解放軍總政治部發(fā)布了《關于部隊農副業(yè)生產政策紀律的若干規(guī)定》，該規(guī)定主要內容為：①貫徹以開荒為主的方針。解決部隊生產用地，主要是利用國有荒地資源，墾荒和筑堤圍海、圍湖造田，建立生產基地；充分發(fā)揮現(xiàn)有土地潛力，提高單位面積產量。墾荒必須經地方政府批準和群眾同意，