新中國二十八年土地政策的歷史演變

新中國二十八年土地政策的歷史演變第一階段：繼續(xù)推行土地改革政策（1949年10月～1953年春）根據(jù)1949年9月中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》第3條、第27條、第34條及1950年6月6日在北京召開的中共七屆三中全會精神，中國共產(chǎn)黨在新解放區(qū)的廣大農(nóng)村和城市郊區(qū)開展了轟轟烈烈的土地改革運動，并按各個階段的革命和建設任務制訂了下列幾個方面的土地政策：（1）農(nóng)村土地改革政策。1950年6月9日，劉少奇同志在黨的七屆三中全會上所作的《關(guān)于土地改革問題的報告》和1950年6月30日頒布的《中華人民共和國土地改革法》這兩個文件，明確規(guī)定和闡述了土地改革的路線、方針和政策，是指導全國開展土地改革的基本文件。其主要內(nèi)容有：①廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國工業(yè)化開辟道路。②土地改革屬于資產(chǎn)階級民主革命性質(zhì)。土地改革必須被限制在消滅封建、半封建剝削范圍內(nèi)，而不是消滅一切剝削制度。屬于資本主義性質(zhì)的工商業(yè)采取保護政策，地主、富農(nóng)兼營的工商業(yè)及其直接用于經(jīng)營工商業(yè)的土地和財產(chǎn)，不予沒收。不得因沒收封建的土地財產(chǎn)而侵犯工商業(yè)。③土地改革的總路線是依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，團結(jié)中農(nóng)，中立富農(nóng)，有步驟、有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民協(xié)會為土地改革隊伍的主要組織形式和執(zhí)行機關(guān)。④土地改革運動中必須團結(jié)中農(nóng)，保護中農(nóng)的土地及其他財產(chǎn)不受侵犯。一要注意滿足貧雇農(nóng)的要求；二要不損害中農(nóng)利益。因為土改的目的在于解放生產(chǎn)力，應該注意保存一切可用的生產(chǎn)資料和生活資料，引導農(nóng)民不要在分配土地和浮財上糾纏不清，而要集中精力恢復生產(chǎn)。對地主也分給同樣的一份土地，使其自食其力，在勞動中改造成新人。對已確定為漢奸、賣國賊、罪大惡極的反革命分子及破壞土地的犯罪分子，其本人不得分給土地，以示懲罰。對富農(nóng)所有的土地及其他財產(chǎn)，凡富農(nóng)所有的自耕和雇人耕種的土地及其他財產(chǎn)，加以保護，不得侵犯；其出租的少量土地，亦予保留不動；某些特殊地區(qū)，經(jīng)省以上人民政府批準，得征收其出租土地的一部或全部。對少數(shù)富農(nóng)出租大量土地者，對其出租的土地則應予征收其一部或全部。地主家庭中有人常年參加主要農(nóng)業(yè)勞動，耕種一部分土地，而以其主要部分土地出租者，對其自耕部分土地，加以適當抽補后，應基本上予以保留，其余部分則沒收。烈士家屬，包括辛亥革命以來歷次為革命陣亡和死難的烈士直系親屬，烈士本人計算在家庭人口之內(nèi)分得一份土地，以示撫恤。城市回鄉(xiāng)的失業(yè)工人及其家屬從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者同樣分給一份土地和其他生產(chǎn)資料。鄉(xiāng)村中的僧尼、道士、教士、阿訇、逃亡地主、有勞力愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貧雇農(nóng)出典與地主，則沒收后歸還出典戶，因占地過多按前項規(guī)定處理。④農(nóng)民間的典當關(guān)系，其契約繼續(xù)有效，可繼續(xù)承典，亦可依約自由贖回。應分得土地的農(nóng)民各有典出典入土地者，分配土地時，在出典典入雙方原有土地內(nèi)各計一半。（5）土地糾紛政策。對土地糾紛問題的處理：①“生不再分，死不抽回”，是指土改后地權(quán)確定不再變動，不是對農(nóng)民家庭內(nèi)部分家而言。②實行打亂平分的土改地區(qū)，土改前的典當關(guān)系均不再存在，原來出典土地，算在誰分得數(shù)內(nèi)就歸誰所有，不應再有贖回問題。③新土改地區(qū)，出典人的土地依法不在沒收之列者，對其出典土地，原則上應承認原契約有效；如已被算進承典人應分得的土地數(shù)目內(nèi)，亦不準出典人抽回，應說服出典人放棄依約贖回權(quán)，典價部分由雙方協(xié)商解決。④農(nóng)民外出托人代管土地如被分配，給予補償或于保留的公地中補給一部分或全部。需要補充說明的是，現(xiàn)行的土地改革政策同1947年以前的土地改革政策相比，一個重大的變化就在于：把征收富農(nóng)多余的土地財產(chǎn)的政策，改為保存富農(nóng)經(jīng)濟的政策。這是適應新的形勢而對富農(nóng)采取的新政策，是十分正確的。這是因為：中華人民共和國成立之后，全國人民的基本任務，已由支援解放戰(zhàn)爭以取得革命的勝利轉(zhuǎn)變?yōu)樵谌珖秶鷥?nèi)進行經(jīng)濟建設，恢復和發(fā)展生產(chǎn)，富農(nóng)經(jīng)濟是農(nóng)村中的資本主義經(jīng)濟，同農(nóng)村中的其他經(jīng)濟形式比較，具有一定的進步性，因此，當時保留富農(nóng)經(jīng)濟有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；中華人民共和國的成立，表明國內(nèi)的政治和軍事形勢已發(fā)生根本變化，民主革命中誰勝誰負問題已經(jīng)解決，全國人民在政治上和組織上的大團結(jié)，使富農(nóng)的態(tài)度也發(fā)生了變化，為了團結(jié)一切可以團結(jié)的因素，迅速恢復和發(fā)展生產(chǎn)，鞏固新生的人民政權(quán)和社會的穩(wěn)定，爭取富農(nóng)在土地改革中采取中立的立場是完全必要的，也是可能的；同時，實行保存富農(nóng)經(jīng)濟的政策，可以更好地孤立地主，保護中農(nóng)和小土地出租者，可以消除農(nóng)民在發(fā)展生產(chǎn)中怕致富的某些顧慮，有利于土地改革的順利進行和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復與發(fā)展。到1953年春，全國除新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)以及臺灣省外，基本上都完成了土地改革。3年之中，約有3億農(nóng)業(yè)人口的地區(qū)完成了土地改革，使中國農(nóng)村發(fā)生了幾千年來未有的變化，整個農(nóng)村（除少數(shù)民族地區(qū)和臺灣省外）廢除了封建地主的土地所有制，全國有3億多無地、少地的農(nóng)民無償?shù)孬@得了7億畝的土地及其他生產(chǎn)資料，并免除了過去每年向地主交納的700億斤糧食的苛重地租，實現(xiàn)了農(nóng)民的土地所有制，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，大大地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。第二階段：初步建立農(nóng)村土地集體所有制政策（1953年4月～1956年9月）土地革命完成后，以小土地私有制為基礎的農(nóng)民個體經(jīng)營是當時中國農(nóng)村土地經(jīng)營的基本形式。這種個體的、分散的、落后的、建立在個體私有制基礎上的小農(nóng)經(jīng)濟，不能滿足工業(yè)發(fā)展和人民生活對農(nóng)產(chǎn)品的需求。農(nóng)民為了發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困，確有走互助合作道路的要求。黨和政府為了引導農(nóng)民走上共同富裕的道路，改變農(nóng)業(yè)的落后面貌，在農(nóng)村開展了互助合作運動，并在實踐中創(chuàng)造了從臨時互助組和常年互助組，發(fā)展到半社會主義性質(zhì)的初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再發(fā)展到社會主義性質(zhì)的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的過渡形式，以實現(xiàn)對個體農(nóng)業(yè)的社會主義改造。這一階段的土地政策主要有以下幾個方面：（1）社員私有土地：合作化初期的土地政策。1951年9月，中共中央召開第一次農(nóng)業(yè)互助合作會議，通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，發(fā)給各地黨委執(zhí)行（1953年2月經(jīng)個別修改后正式通過）。1953年春起，各地開始普遍試辦實行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營、并有較多公共財產(chǎn)的初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。同年12月16日，中共中央作出《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。決議強調(diào)，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社正日益變成領(lǐng)導互助合作運動繼續(xù)前進的重要環(huán)節(jié)。此后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社開始進入發(fā)展時期。1955年7月31日，毛澤東在省、市、自治區(qū)黨委書記會議上作《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報告，對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會主義改造的途徑、步驟、方針、原則作了系統(tǒng)的論述。同年10月4日至11日，中共七屆六中全會（擴大）根據(jù)毛澤東的報告，通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，把黨內(nèi)在合作化速度問題上的不同意見，當作右傾機會主義來批判，使合作化的發(fā)展速度越來越快，以至偏離了健康發(fā)展的軌道。這個期間對社員土地政策的內(nèi)容為：①根據(jù)土地質(zhì)量評定入社土地的產(chǎn)量。②規(guī)定固定的土地報酬數(shù)量，土地和勞動按一定比例分配報酬，土地報酬一般應低于勞動報酬。各地區(qū)人多地少或人少地多情況不一，種植條件也不相同，不強求劃一。土地報酬數(shù)量應穩(wěn)定一個時期，為照顧農(nóng)民土地私有觀念，不應過早地取消土地報酬。③社員應有少量的自留地，一般相當于全村每人平均土地的2%～5%.林業(yè)、魚塘等屬于個人分散經(jīng)營有利的副業(yè)生產(chǎn)資料，不宜入社，更不宜歸社公有。（2）社員集體土地：合作化中期的土地政策。1956年3月17日第一屆全國人民代表大會第33次常委會通過了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。同年6月30日第一屆全國人民代表大會第3次全體會議通過并頒布了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。章程規(guī)定社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。有關(guān)土地政策作了如下規(guī)定：①社員入社必須把私有的土地、耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。社員的生活資料和零星樹木、家禽、小農(nóng)具、經(jīng)營家庭副業(yè)所需要的工具，仍屬社員私有，都不入社。②社員土地上附屬的私有塘、井等水利建設，隨著土地一起轉(zhuǎn)為合作社所有。如屬新修建設尚未取得收益，應償還其所付工本費。私有的藕塘、魚塘、葦塘等轉(zhuǎn)為合作社集體所有時，亦應付給本主合理代價。③農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應抽出一定數(shù)量土地分配給社員種植蔬菜，分配數(shù)量是按每戶人口多少決定，每人使用這種土地，一般不超過當?shù)孛咳似骄恋氐?%.④社員土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，取消土地報酬。對完全喪失勞力歷來靠土地收入維持生活的社員，用公益金維持他們生活，或暫時給以適當土地報酬。從事城市職業(yè)而家住農(nóng)村的，如果本主生活困難，歷來依靠土地收入補助生活的，仍可付給一定的土地報酬。⑤社員原有的墳地、房屋地基不入社。社員新修房屋需用的地基和需用的墳地由合作社統(tǒng)籌解決。⑥幼林、苗圃、果、茶、桑、竹、桐、漆等經(jīng)濟林木作價歸合作社所有，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，并從林木收益中給本主一定比例的報酬。二、全面建設社會主義時期的土地政策1956年9月中共第八次全國代表大會的召開，開始了社會主義建設道路的初步探索。1956年至1966年這10年是中國曲折發(fā)展的10年，這10年土地政策的發(fā)展也走過了一個脫胎換骨的歷史路程。（1）農(nóng)民集體土地：合作化后期的土地政策（1956年9月～1958年底）。1956年9月15日至27日，中國共產(chǎn)黨在北京舉行第八次全國代表大會，大會確定了黨在新的歷史時期的根本任務。根據(jù)這一精神，中央繼續(xù)推行農(nóng)業(yè)合作化，到1956年底，全國農(nóng)業(yè)合作化基本完成。有資料顯示，1956年9月，全國就基本上實現(xiàn)了高級合作化：1956年底，全國參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的農(nóng)戶達1.1億多，占全國農(nóng)戶總數(shù)的96.3%，基本上完成了對個體農(nóng)業(yè)的社會主義改造。合作社將那些放棄剝削參加農(nóng)業(yè)勞動的富農(nóng)分別接收入社，以和平方式消滅了農(nóng)村中最后一個剝削階級。1957年上半年，在反“右”斗爭聲中，開始了“大躍進”的步伐，而土地政策的直接后果就是向“一大二公”邁進。1958年春，毛澤東認為，小社不利于大規(guī)模經(jīng)營，不利于共同發(fā)展生產(chǎn)，于是提出小社并大社的建議。8月，毛澤東又認為：“還是辦人民公社好”。1958年8月中共中央在北戴河召開的政治局擴大會議上，通過了《關(guān)于農(nóng)村建立人民公社的決議》，決定在全國農(nóng)村普遍建立政社合一的人民公社，并提出擴大公社規(guī)模，在并社過程中自留地、零星果樹等都將逐步“自然地變?yōu)楣小薄h后，在短短的一個多月內(nèi)，全國農(nóng)村除西藏自治區(qū)外基本上實現(xiàn)了人民公社化，社員自留地等全部收歸了公有。至此，個體農(nóng)民土地私有制宣告結(jié)束。（2）農(nóng)村土地：人民公社前期的土地政策（1959年1月～1966年5月）。人民公社時期的特點就是“一大二公”、“政社合一”，這種超越歷史的體制，使得“共產(chǎn)風”泛濫成災。1959年2月27日到3月5日，中共中央在鄭州舉行了以解決人民公社所有制和糾正“共產(chǎn)風”問題為主題的政治局擴大會議，會議起草了《關(guān)于人民公社管理體制的若干規(guī)定（草案）》，規(guī)定人民公社實行“隊為基礎，三級所有”的體制，從而確定了我國農(nóng)村土地以生產(chǎn)隊為基本所有單位的制度，并且恢復了社員的自留地制度。1966年4月，第二屆全國人大頒布了《農(nóng)業(yè)四十條》，這是一個十分重要的土地政策。1960年11月3日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于農(nóng)村人民公社當前政策問題的緊急指示信》（即“十二條”），要求各地徹底糾正“一平二調(diào)”的共產(chǎn)風以及浮夸風、命令風、干部特殊化風和瞎指揮風，允許社員經(jīng)營少量自留地和小規(guī)模的家庭副業(yè)，恢復農(nóng)村集市貿(mào)易。1962年9月27日，黨的八大十次全體會議通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，該草案對農(nóng)村土地政策作了規(guī)定：①生產(chǎn)隊范圍的土地都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等一律不準出租和買賣。②生產(chǎn)隊所有的土地不經(jīng)過縣以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得占用。要愛惜耕地，基本建設必須盡可能地不占用或少占用耕地。③集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊所有比較有利的，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊可以把零星的樹木交給社員專責經(jīng)營，并且可訂立收益分配合同，或劃歸社員所有。④土地、山林、水面、草原的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，經(jīng)過社員大會或社員代表大會討論同意，定下來后，長期不變。⑤在不破壞水土保持、不破壞山林、不破壞草原的條件下，生產(chǎn)隊有權(quán)在本隊范圍內(nèi)開墾荒地，經(jīng)營荒山和充分利用一切可能利用的資源。1963年3月20日中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于社員宅基地問題》給各省、市、自治區(qū)黨委參考。主要內(nèi)容：①社員宅基地（包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地）都歸生產(chǎn)隊集體所有，一律不準出租和買賣，但仍歸各戶長期使用，長期不變。生產(chǎn)隊應保護社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑。②宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊所有。③社員需建新房又沒有宅基地時，由本戶申請，經(jīng)社員大會討論同意，由生產(chǎn)隊統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決。但盡可能利用閑散地，不占用耕地，必須占用耕地時，應報縣人民委員會批準。社員新建住宅占地，無論是否耕地，一律不收地價。④社員不能借口修建房屋，以隨便擴大墻院、擴大宅基地來侵占集體耕地，已經(jīng)擴大侵占的必須退出。1964年3月21日中國人民解放軍總政治部發(fā)布了《關(guān)于部隊農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)政策紀律的若干規(guī)定》，該規(guī)定主要內(nèi)容為：①貫徹以開荒為主的方針。解決部隊生產(chǎn)用地，主要是利用國有荒地資源，墾荒和筑堤圍海、圍湖造田，建立生產(chǎn)基地；充分發(fā)揮現(xiàn)有土地潛力，提高單位面積產(chǎn)量。墾荒必須經(jīng)地方政府批準和群眾同意，