《中國生物多樣性保護(hù)政策法律體系分析：基于保護(hù)需求的視角》執(zhí)行摘要

研究團(tuán)隊致謝中國生物多樣性保護(hù)政策法律體系分析：基于保護(hù)需求的視角?執(zhí)行摘要 參考文獻(xiàn) 本報告附有補(bǔ)充信息(SI):獲取鏈接/wp-content/uploads/2023/05/supplementary_information.pdf執(zhí)行摘要有效保護(hù)生物多樣性，遏制并扭轉(zhuǎn)生物多樣性喪失的態(tài)勢，是當(dāng)前全球面臨的最緊迫的環(huán)境問題之一(IPBES2019;Almondetal.2022)。政府的公共政策法律是生物多樣性保護(hù)的基石，為保護(hù)行動的實(shí)施提供法律、機(jī)制保障，并在資金和其他資源方面賦能(Mooney&Mace2009;Mitevaetal.2012;Oteroetal.2020)。相關(guān)政策法律體系的有效設(shè)計和建立，是有效實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵前提——尤其對于像中國政府這樣在公共事務(wù)上發(fā)揮主導(dǎo)作用的國家而言。新中國成立以來，尤其進(jìn)入21世紀(jì)后，中國政府頒布了大量有關(guān)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護(hù)的政策法律，極大地促進(jìn)了生物多樣性保護(hù)工作的開展(Zhangetal.2000;Xuetal.2006;Ouyangetal.2016;Bryanetal.2018;Huangetal.2021)。隨著中國近年來將生態(tài)文明確立為國家戰(zhàn)略(Ma&Wei2021)，以及擔(dān)負(fù)起以主席國身份推動《昆明–蒙特利爾全球生物多樣性框架》實(shí)施和生物多樣性主流化的國際角色，中國已成為全球環(huán)境治理和生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的重要參與者和引領(lǐng)者，其生物多樣性保護(hù)相關(guān)的政策法律體系正處于一個可以大力推動本國和全球生物多樣性保護(hù)的歷史性位置。充分抓住這一歷史性機(jī)遇，需要明晰中國此體系的設(shè)計有效性及存在的短板，并辨識其完善的對此有效性的評估，取決于上述體系在多大程度上能應(yīng)生物多樣性保護(hù)的各方面議題及需求。以往此類政策法律體系設(shè)計有效性的探討，多基于特定主流保護(hù)議題在實(shí)踐中遇到的挑戰(zhàn)，啟發(fā)式地(heuristically)討論制度設(shè)立上的不足(Jiangetal.2019;Liuetal.2020;Lietal.2021)，或是從法學(xué)視角剖析立法機(jī)制上的特征和現(xiàn)有政策法律對生態(tài)系統(tǒng)、物種、遺傳多樣性這三個生物多樣性維度給予的關(guān)注度(呂忠梅2019;秦天寶&田春雨2021)。盡管這些探討為中國生物多樣性保護(hù)政策法律體系的完善提供了許多建議，但并不能從“生物多樣性保護(hù)各方面議題及需求”的系統(tǒng)視角，為此體系的設(shè)計完備程度提供評估，辨識空缺，并指出基于保護(hù)科學(xué)的努力方向。因此，中國生物多樣性保護(hù)政策法律體系的進(jìn)一步完善，迫切需要從上述視角進(jìn)行分析和探討。為填補(bǔ)上述空缺，本研究首次從保護(hù)需求的角度，通過系統(tǒng)梳理中國生物多樣性保護(hù)相關(guān)的政策法律體系，評估該體系是否針對生物多樣性面臨的威脅提出了相應(yīng)的保護(hù)措施和行動方案。研究首先通過系統(tǒng)檢索，構(gòu)建了較為完備的中國中央層級生物多樣性保護(hù)政策法律文件集，并追溯了中國生物多樣性保護(hù)相關(guān)政策法律體系的演進(jìn)歷程。此文件集含270個政策法律，包括33個法律、21個黨內(nèi)法規(guī)、43個行政法規(guī)、39個國務(wù)院規(guī)范性文件，以及134個部門規(guī)章。研究進(jìn)一步基于IPBES報告(IPBES2019)總結(jié)的生物多樣性“威脅因素”，構(gòu)建了一套用于政策法律分析的生物多樣性保護(hù)議題列表，包括棲息地喪失退化、野生動植物采捕、入侵物種等14項直接威脅因素，以及農(nóng)牧業(yè)消費(fèi)、林業(yè)消費(fèi)及采伐、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等8項非直接威脅因素。研究進(jìn)而基于文獻(xiàn)和專家據(jù)對政策法律文件的提取歸納，梳理了中國政策法律體系針對各項保護(hù)需求采取的“行動手段”，共計189項。本研究因此系統(tǒng)地構(gòu)建了含“威脅因律文件集進(jìn)行文本分析，定量評估了中國政策法律體系對生物多樣性保護(hù)各項議題、需求的覆蓋情況和關(guān)注重點(diǎn)1。研究人員逐一閱讀各政策法律文件，提取與生物多樣性保護(hù)有關(guān)的文本，編碼歸入相應(yīng)的威脅因素、保護(hù)需求和行動手段。研究結(jié)果顯示：中國已建立起包括大量不同性質(zhì)的政策法律(圖1)、涉及多元化牽頭制定部門(圖2)、較為廣泛覆蓋保護(hù)議題(圖3)的生物多樣性保護(hù)政策法律體障閱讀通暢，將不特別通過引號進(jìn)行標(biāo)示。3中國生物多樣性保護(hù)政策法律體系分析：基于保護(hù)需求的視角4系。相關(guān)的政策法律從2015年起快速增加：超過總數(shù)60%的政策法律(以部門規(guī)章為代表)在2015年之后頒布，并且牽頭制定部門更加多元化。這表明自2012年中共十八大做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”戰(zhàn)略決策以來，生物多樣性保護(hù)相關(guān)的政策法規(guī)正在不斷健全。中國生物多樣性保護(hù)政策法律體系對22個威脅因素對應(yīng)的67個保護(hù)需求都給予了一定關(guān)注，總體體現(xiàn)出對生物多樣性保護(hù)議題較為完備的回應(yīng)，但對不同威脅因素和保護(hù)需求的關(guān)注程度不同(圖4)。這一現(xiàn)狀也反映在政策法律體系中具有綱領(lǐng)性或表率性的23個政策法律上(圖5)。具體而言：(1)直接威脅因素及其保護(hù)需求受到較高的關(guān)注(分別占提取文本條目量的85.2%和88.6%)，而非直接威脅因素及其保護(hù)需求的關(guān)注程度較低；(2)直接威脅因素中，野生動植物采捕、氣候變化這兩個因素的關(guān)注程度較低，其他威脅因素也存在一些受關(guān)注度較低的保護(hù)需求；(3)非直接威脅因素中，減少行業(yè)消費(fèi)、建立行業(yè)對生物多樣性影響的補(bǔ)償機(jī)制等需求得到的關(guān)注度較低。中國政策法律體系為回應(yīng)各威脅因素和保護(hù)需求，動用了一個含189個行動手段的豐富工具箱，并且不少保護(hù)需求都有多個行動手段從不同角度切入(圖6)。這些工具既包括以保護(hù)地、生態(tài)廊道為代表的經(jīng)典手段，也包括以國土空間規(guī)劃、水土流失治理為代表的具一定中國特色的手段，還包括以管理野生動物與人的沖突、降低捕撈能力和過度捕撈驅(qū)動力、減少食物在生產(chǎn)和消費(fèi)過程中的浪費(fèi)為代表的較為新興的手段。但各保護(hù)需求的行動手段數(shù)量差別較大，并且在不少保護(hù)需求上，政策法律體系有對特定工具明顯倚重，對其他工具相對忽視的現(xiàn)象(圖6)，一些可能發(fā)揮重要作用的行動手段，在目前政策法律設(shè)計中還未得到應(yīng)有的重視(圖7–10)?；谏鲜鼋Y(jié)果，從滿足生物多樣性保護(hù)需求的角度，就中國生物多樣性保護(hù)相關(guān)政策法律體系的進(jìn)一步完善提出以下建議：第一，加強(qiáng)對生物多樣性非直接威脅因素的關(guān)注。盡管現(xiàn)有政策法律體系提及了所有8個非直接威脅因素及其對應(yīng)的16個保護(hù)需求，但其關(guān)注程度明顯低于直接威脅因素，尤其是缺少針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)的保護(hù)措施和行動手段。對所有行業(yè)而言，“減少消費(fèi)”這類相對更“后端”，從根源上緩解生物多樣性威脅的保護(hù)需求得到的關(guān)注程度尚顯不足，而跨部門、跨行業(yè)的生物多樣性保護(hù)措施實(shí)則是實(shí)現(xiàn)生物多樣性主流化和變革性改變的重要途徑。第二，加強(qiáng)生物多樣性治理過程中對氣候變化因素的關(guān)注，完善與野生動物采捕因素相關(guān)的政策和法規(guī)。全球范圍內(nèi)，這兩個因素被普遍認(rèn)為處在生物多樣性致危因素前列(Maxwelletal.2016;Scheffersetal.2016)，并且野生動植物采捕在中國的普遍性、嚴(yán)重性，及其對動植物種群和生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響可能尤其突出(Xiaoetal.2021)。在新冠疫情和碳中和戰(zhàn)略大大促進(jìn)中國對野生動物貿(mào)易和氣候變化議題重視程度的背景下，生物多樣性保護(hù)法律政策體系應(yīng)推動相關(guān)動能，補(bǔ)齊對野生動植物采捕和氣候變化兩大威脅因素關(guān)注和回應(yīng)的短板。第三，加強(qiáng)對一系列其他短板保護(hù)需求的關(guān)注，例如“提升已占用土施提高淡水分配效率”、“實(shí)行區(qū)域間淡水資源分配調(diào)度制度”等保護(hù)需求。目前政策法律體系對這些需求的相對忽視，顯示中國對生物多樣性保護(hù)議題的關(guān)注還存在一定的“盲區(qū)”；這些盲區(qū)的填補(bǔ)是完善法律政策體系所必需的。執(zhí)行摘要相較以往基于實(shí)踐挑戰(zhàn)的啟發(fā)式討論以及法學(xué)視角的剖析，本研究的方法及初步結(jié)論為中國生物多樣性保護(hù)政策法律體系的完善迭代提供了基于保護(hù)科學(xué)理論框架的新視角和新思路。我們希望本研究的成果，能通過“提出生物多樣性保護(hù)的需求”，為急需的針對政策法律制度設(shè)計的探討提供有用參考，同時啟發(fā)更多著眼保護(hù)需求、針對具體保護(hù)議題的深入分析，助力中國生物多樣性保護(hù)相關(guān)政策法律體系的完善和生物多樣性主流化的推進(jìn)。中國生物多樣性保護(hù)政策法律體系分析：基于保護(hù)需求的視角6Almond,R.E.A.,Grooten,M.,JufeBignoli,D.&Petersen,T.(2022).LivingPlanetReport2022–Buildinganature-positivesociety.WWF.needsatleastcosttonature.J.Zool.,315,79–109.Battisti,C.(2003).Habitatfragmentation,faunaandecologicalnetworkplanning:towardatheoreticalconceptualframework.Ital.J.Zool.,70,241–247.Botsford,L.W.,Castilla,J.C.&Peterson,C.H.(1997).Themanagementoffsheriesandmarineecosystems.Science(80-.).,277,509–515.toanationalland-systemsustainabilityemergency.Nature,559,193–204.Buckley,R.(2012).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的議題和其他議題。一個圓圈代表在特定年份頒布、一個議題類別下的特定性質(zhì)政策法律(年份以政策法律首次頒布的年份為準(zhǔn))；圓圈顏色在(a)中代表政策法律針對的生態(tài)系統(tǒng)類型，在(b)–(d)中代表議題類別；圓圈大小代表政策法律數(shù)量。為方便呈現(xiàn)，同一年頒布的政策法律圍繞該年形成一個聚堆。圖4｜中國生物多樣性保護(hù)政策法律體系對各威脅因素及其對應(yīng)保護(hù)需求的關(guān)注程度。柱狀圖的高度代表歸入各威脅因素(斜線陰影標(biāo)示的柱子)及其對應(yīng)的保中國生物多樣性保護(hù)政策法律體系分析：基于保護(hù)需求的視角圖5｜綱領(lǐng)性文件(a)和表率性文件(b)對各威脅因素的關(guān)注情況。網(wǎng)絡(luò)圖上方顯示15個綱領(lǐng)性文件(a)和8個表率性文件(b)，一個橫條代表一個文件；網(wǎng)絡(luò)圖下方顯示22個威脅因素，一個橫條代表一個威脅因素；一對文件與威脅因素之間存在的連接線，代表該文件關(guān)注到了該威脅因素(即文件中至少有一個與生物多樣性保護(hù)有關(guān)的語句歸入該威脅因素)。中國生物多樣性保護(hù)政策法律體系分析：基于保護(hù)需求的視角圖6｜中國生物多樣性保護(hù)的政策法律體系關(guān)注特定保護(hù)需求所涉及的行動手段,以及對各手段的倚重程度。一個方格代表一個行動手段，按其對應(yīng)的威脅因素和保護(hù)需求排列：各威脅因素下的每列方格，代表政策法律體系對該威脅因素下的一個保護(hù)需求給予關(guān)注所涉及的一系列行動手段；保護(hù)需求的順序?qū)?yīng)表4中顯示的順序。各保護(hù)需求下，不同行動手段的方格按其對應(yīng)的條目數(shù)量(即文件數(shù)量)從上到下降序排列，顏色深淺代表條目數(shù)量。行動手段的具體名單及其條目數(shù)量詳見表5。圖7｜中國生物多樣性保護(hù)的政策法律體系對直接威脅因素“棲息地喪失”的關(guān)注情況和行動手段倚重。(a)網(wǎng)絡(luò)圖上方顯示所有270個政策法律文件，一個橫條代表一個文件；網(wǎng)絡(luò)圖下方顯示22個威脅因素，一個橫條代表一個威脅因素；一對文件與威脅因素之間存在的連接線，代表該文件關(guān)注到了該威脅因素(即文件中至少有一個與生物多樣性保護(hù)有關(guān)的語句歸入該威脅因素)。網(wǎng)絡(luò)圖突出呈現(xiàn)棲息地喪失這一威脅因素、關(guān)注該因素的文件、以及兩者之間的連接。(b)左、中、右小圖分別呈現(xiàn)在棲息地喪失這一威脅因素下，政策法律體系關(guān)注三個不