從國(guó)家助學(xué)貸款機(jī)制檢視政府的善治能力

從國(guó)家助學(xué)貸款機(jī)制檢視政府的善治能力

摘要：國(guó)家助學(xué)貸款制度代寫(xiě)論文是幫助貧困家庭學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)的好制度。然而，國(guó)家助學(xué)貸款工作開(kāi)展得并不理想，還有相當(dāng)部分貧困家庭學(xué)生未獲這項(xiàng)資助，貧困學(xué)生的資助問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決。政府要改革利益機(jī)制，實(shí)施政府擔(dān)保；改革投入機(jī)制，發(fā)展公民社會(huì)；改變管理方法，引入信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)善治。這樣才能改變當(dāng)前國(guó)家助學(xué)貸款的實(shí)施困境。

關(guān)鍵詞：國(guó)家助學(xué)貸款；機(jī)制；政府；善治

一、引言

為解決貧困家庭學(xué)生上大學(xué)的困難，實(shí)現(xiàn)“不讓一個(gè)貧困生因?yàn)樨毨喜黄饘W(xué)”的承諾，我國(guó)政府從1999年開(kāi)始實(shí)施了國(guó)家助學(xué)貸款制度。這項(xiàng)制度對(duì)解決貧困家庭學(xué)生考入大學(xué)順利入學(xué)和完成學(xué)業(yè)起到了積極的作用。

然而，國(guó)家助學(xué)貸款工作開(kāi)展得并不理想，還有相當(dāng)部分貧困家庭學(xué)生未獲這項(xiàng)資助。據(jù)教育部2005年對(duì)全國(guó)公辦普通高等學(xué)校資助貧困家庭學(xué)生各項(xiàng)政策的實(shí)際執(zhí)行情況的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，到2005年國(guó)家累計(jì)資助學(xué)生153萬(wàn)人。2004至2005學(xué)年，全國(guó)公辦普通高校在校生總數(shù)為1350萬(wàn)人，其中貧困家庭學(xué)生約263萬(wàn)人，占在校生總數(shù)的19％［1］。在2005年8月29日教育部召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上，主管此項(xiàng)工作的教育部副部長(zhǎng)張保慶說(shuō)：“資助困難高校學(xué)生的問(wèn)題是一個(gè)老問(wèn)題，一個(gè)大問(wèn)題，也是一個(gè)到現(xiàn)在還沒(méi)有得到滿意解決的問(wèn)題。”他說(shuō)：“國(guó)家助學(xué)貸款工作開(kāi)展了6年，卻仍有一些地方政府對(duì)此項(xiàng)工作不重視，目前還有8個(gè)省、自治區(qū)、直轄市基本沒(méi)有行動(dòng)，400多所高校沒(méi)有落實(shí)。”2005年9月4日《中國(guó)教育報(bào)》為此發(fā)表了一篇題為“八月份國(guó)家助學(xué)貸款‘卡’哪了”的文章。

這么一項(xiàng)好的制度為什么沒(méi)有得到很好落實(shí)?問(wèn)題出在哪里?本文試圖從善治的角度對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上，提出改進(jìn)工作的基本思路，以豐富對(duì)這一問(wèn)題的研究。

二、目前國(guó)家助學(xué)貸款機(jī)制存在的問(wèn)題及原因分析

國(guó)家從2004年6月開(kāi)始實(shí)施國(guó)家助學(xué)貸款新機(jī)制。新機(jī)制規(guī)定，符合條件的貧困家庭學(xué)生可申請(qǐng)國(guó)家助學(xué)貸款。學(xué)生在校期間產(chǎn)生的貸款利息全部由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，其中部屬高校由中央財(cái)政貼息，地方高校由地方財(cái)政貼息。還貸方式和期限視借貸學(xué)生畢業(yè)后的就業(yè)情況，在學(xué)生畢業(yè)后1年至2年開(kāi)始還貸，還貸期限延長(zhǎng)至6年。經(jīng)辦銀行實(shí)行招標(biāo)方式確定。建立國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金機(jī)制，按行政隸屬關(guān)系，由財(cái)政和普通高校按貸款當(dāng)年發(fā)生額的一定比例建立國(guó)家助學(xué)貸款年風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金由財(cái)政和高校各承擔(dān)50％。

善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程和管理活動(dòng)。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的良性互動(dòng)。善治的基本要素包括參與、法治、責(zé)任、效益、公正、穩(wěn)定、透明、廉潔。下面將根據(jù)善治的本質(zhì)特征和基本要素，對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款機(jī)制存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行分析。

1．社會(huì)信用體系尚未建立，國(guó)家助學(xué)貸款存在極大風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家助學(xué)貸款是信用貸款，需要良好的社會(huì)信用體系作擔(dān)保。關(guān)于國(guó)家助學(xué)貸款的償還機(jī)制，國(guó)家助學(xué)貸款新機(jī)制規(guī)定，學(xué)生未按照與經(jīng)辦銀行簽定的還款協(xié)議約定的期限、數(shù)額償還貸款，經(jīng)辦銀行應(yīng)對(duì)其違約還款金額收罰息，并將其違約行為載入金融機(jī)構(gòu)征信系統(tǒng)，金融機(jī)構(gòu)不再為其辦理新的貸款和其他授信業(yè)務(wù)。按還款計(jì)劃進(jìn)入還款期后，連續(xù)拖欠還款超過(guò)一年且不與銀行主動(dòng)聯(lián)系辦理有關(guān)手續(xù)的借款學(xué)生，有關(guān)行政管理部門和銀行將通過(guò)新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)等信息渠道公布其姓名、公民身份證號(hào)碼、畢業(yè)學(xué)校及具體違約行為等信息。

盡管如此，由于社會(huì)信用體系尚未建立，信用立法滯后，助學(xué)貸款作為國(guó)內(nèi)唯一的無(wú)擔(dān)保貸款，仍存在著極大的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家助學(xué)貸款是信用貸款，期限較長(zhǎng)，目前銀行難以全面真實(shí)掌握貸款學(xué)生的個(gè)人信用狀況，貸款風(fēng)險(xiǎn)大，貸后管理困難，違約率高。據(jù)報(bào)道，到2005年年初，寧夏大學(xué)貸款到期45人，違約12人，違約金額9．738萬(wàn)元，占全部到期貸款金額的30．62％。西北第二民族學(xué)院貸款到期6人，違約6人，違約金額4．68萬(wàn)元，占全部到期貸款金額的100％。寧夏醫(yī)學(xué)院貸款到期172人，違約32人，違約金額9．1萬(wàn)元，占全部到期貸款金額的18％［２］。另?yè)?jù)報(bào)道，截至2005年6月末，濟(jì)南市國(guó)家助學(xué)貸款違約率達(dá)到35％，較年初上升16．6個(gè)百分點(diǎn)，其中個(gè)別學(xué)校違約率達(dá)到了76％，不良貸款率為6．6％，較年初上升1．85個(gè)百分點(diǎn)，已高于住房、汽車等消費(fèi)貸款的不良貸款率［3］。

2．沒(méi)有兼顧到各方利益

國(guó)家助學(xué)貸款的利益相關(guān)主體有政府、學(xué)校、銀行和學(xué)生，盡管新機(jī)制試圖通過(guò)政府、學(xué)校和銀行共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，但現(xiàn)有機(jī)制仍未能較好地兼顧各方利益，形成一個(gè)各方共贏的局面。在國(guó)家助學(xué)貸款機(jī)制中，學(xué)生獲得貼息貸款，學(xué)校不用擔(dān)心貧困生拖欠學(xué)費(fèi)，而資助貧困生完成學(xué)業(yè)是政府的職能，學(xué)生、學(xué)校和政府三方都享受到了利益，都是受益者，都有積極性，惟獨(dú)只有銀行是“冤大頭”——承擔(dān)高損失、高風(fēng)險(xiǎn)：風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償率低，發(fā)放貸款時(shí)間長(zhǎng)，貸后管理成本、信用風(fēng)險(xiǎn)大。無(wú)論從回報(bào)率還是風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，承辦貸款與商業(yè)銀行贏利的經(jīng)營(yíng)宗旨都有沖突，所以，銀行缺乏足夠的動(dòng)力。

3．政府責(zé)任缺位

國(guó)家助學(xué)貸款是一項(xiàng)涉及政府、銀行、學(xué)校和學(xué)生四方利益關(guān)系的事情，集政策、教育和金融為一體，具有商業(yè)性與政策性并存的雙重特征，其政策性、公益性明顯大于贏利性，實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)借助商業(yè)手段而實(shí)施的公益事業(yè)。

善治理論告訴我們，善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)［4］。

政府的職責(zé)就是進(jìn)行公共管理，實(shí)現(xiàn)公共利益。作為一項(xiàng)公益事業(yè)，理應(yīng)由政府負(fù)主要責(zé)任。為每個(gè)人提供平等的教育機(jī)會(huì)和參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，是政府的責(zé)任所在，政府為此付出一定的代價(jià)，擔(dān)負(fù)一定的風(fēng)險(xiǎn)，是政府分內(nèi)的責(zé)任。然而，國(guó)家助學(xué)貸款作為公共物品由商業(yè)銀行進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，盡管新機(jī)制已考慮了對(duì)商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償問(wèn)題，但貸款風(fēng)險(xiǎn)逐步上升仍然是客觀事實(shí)，銀行承擔(dān)了很大的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上是政府將部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了銀行，銀行的利益得不到實(shí)現(xiàn)而出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”，政府卻沒(méi)有相應(yīng)的手段保障其順利開(kāi)展。國(guó)家助學(xué)貸款實(shí)施困難，在一定程度上是政府責(zé)任“缺位”的結(jié)果。

4．投入機(jī)制不健全

治理理論認(rèn)為，治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作［4］。治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。然而，國(guó)家助學(xué)貸款機(jī)制的投入機(jī)制不健全，投入的主體主要是銀行、政府和學(xué)校，這種投入主體結(jié)構(gòu)，沒(méi)有充分發(fā)揮社會(huì)力量的積極性，資金保障不足，致使項(xiàng)目實(shí)施困難，難以保證項(xiàng)目的可持續(xù)性。

5．管理方法不適應(yīng)

政府對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款的管理主要采用行政手段，政府運(yùn)用自身的政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。政府在這件事情上的權(quán)威是建立在由行政命令和懲罰機(jī)制構(gòu)成的強(qiáng)制的基礎(chǔ)上的。

據(jù)《中國(guó)教育報(bào)》2005年9月2日題為“八省份推進(jìn)國(guó)家助學(xué)貸款不力，教育部財(cái)政部出臺(tái)懲罰性措施”的報(bào)道，教育部、財(cái)政部將對(duì)推進(jìn)國(guó)家助學(xué)貸款工作不力的省份進(jìn)行懲罰，懲罰措施包括不安排對(duì)地方高校的共建經(jīng)費(fèi)，減少轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)，調(diào)減?？啤⒈究坪脱芯可恼猩?jì)劃，暫停碩士、博士點(diǎn)的審批，暫停對(duì)新設(shè)置高校、高校升格、高校更名的審批等等。

根據(jù)善治理論，善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程和管理活動(dòng)。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的良性互動(dòng)。善治意味著辦好事情不僅靠強(qiáng)制。政府對(duì)公共事務(wù)的管理應(yīng)建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上。

出于兩種不同的理念，政府在助學(xué)貸款問(wèn)題上可能做出兩種不同的選擇：一種選擇是風(fēng)險(xiǎn)由商業(yè)銀行和學(xué)生承擔(dān)；另一種選擇是政府作為學(xué)生的擔(dān)保，為風(fēng)險(xiǎn)埋單。前者商業(yè)銀行利益被縮小，而后者，政府主動(dòng)承擔(dān)起理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，在保證市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)保證銀行的利益不受減損。

三、改進(jìn)貧困學(xué)生資助工作的基本思路

1．改革利益機(jī)制，實(shí)施政府擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)各方共贏

科學(xué)、完善的利益機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各方共贏是國(guó)家貸款機(jī)制能否成功的關(guān)鍵。一項(xiàng)改革，如果一方或者幾方認(rèn)為自己承擔(dān)了改革的所有成本，而不能從中獲利，是不可能成功的。

國(guó)家資助計(jì)劃是否獲得成功，不僅要看對(duì)學(xué)生和社會(huì)的影響程度和廣度，還要看其是否可持續(xù)，是否能夠有效收回貸款。從以上分析可以得知，國(guó)家助學(xué)貸款機(jī)制可否持續(xù)的關(guān)鍵在于風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)和補(bǔ)償問(wèn)題。政府應(yīng)在救助貧困生方面負(fù)起更多的責(zé)任，承擔(dān)更多的貸款拖欠風(fēng)險(xiǎn)。因此應(yīng)健全擔(dān)保機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。美國(guó)在這方面的做法可以參考：如果學(xué)生違約沒(méi)有歸還貸款，或者由于死亡、疾病而無(wú)法還貸，州政府和聯(lián)邦政府將向銀行賠付95％的拖欠貸款，即由政府負(fù)責(zé)擔(dān)保，以保證承辦商業(yè)銀行與政府、學(xué)校和學(xué)生一樣都從中受益，實(shí)現(xiàn)各方共贏。如果能形成政府、學(xué)校、銀行、學(xué)生共贏的局面，責(zé)權(quán)利清晰，利潤(rùn)穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)低，同時(shí)還能宣傳自身的社會(huì)公益形象，銀行必定會(huì)化被動(dòng)為主動(dòng)，將國(guó)家助學(xué)貸款視為銀行業(yè)務(wù)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。只有這樣，這項(xiàng)好的措施才有可能持續(xù)進(jìn)行下去。

2．改革投入機(jī)制，發(fā)展“公民社會(huì)”，多渠道籌措資金

在理順利益機(jī)制的前提下，充足的資金保障也是貧困學(xué)生資助項(xiàng)目成功的關(guān)鍵之一。

根據(jù)善治理論，公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒(méi)有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不可能有真正的善治［4］。在公共服務(wù)方面實(shí)施“社會(huì)分擔(dān)化”是世界各國(guó)政府治理的一個(gè)趨勢(shì)。因此，應(yīng)積極培育和發(fā)展“公民社會(huì)”，發(fā)展包括各種志愿者組織及協(xié)會(huì)在內(nèi)的非政府組織，讓更多的力量來(lái)參與這項(xiàng)公益事業(yè)，變單一渠道籌措經(jīng)費(fèi)為多渠道籌措經(jīng)費(fèi)是解決資金保障的基本途徑。促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展是政府的責(zé)任，因此政府應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政對(duì)扶持教育的力度，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)其他力量捐助教育。資金保障可采用政府財(cái)政投入為主，同時(shí)通過(guò)銀行貸款、接受捐款、設(shè)立基金、學(xué)生償還等多渠道來(lái)籌措。這樣一來(lái)既緩解了政府的壓力，同時(shí)也發(fā)揮了社會(huì)多元力量的積極性，提高了公共服務(wù)的社會(huì)支持度。在這方面，不少國(guó)家都有許多好的做法可以借鑒。

3．改變管理方法，引入信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、效率

改變?cè)瓉?lái)以行政手段為主的管理方式，主要采用經(jīng)濟(jì)、法律手段，輔之以行政手段。根據(jù)治理理論，在公共事務(wù)的管理上，“不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場(chǎng)原則的管理；不再是由國(guó)家‘指導(dǎo)’，而是由國(guó)家和私營(yíng)部門合作”。治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。治理不是控制，而是協(xié)調(diào)；不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)［4］。因此，政府應(yīng)改變靠行政強(qiáng)制推行政策的方式，在國(guó)家助學(xué)貸款工作上政府主要是制定政策和法律，進(jìn)行宏觀調(diào)控與協(xié)調(diào)。國(guó)家應(yīng)加快信用立法工作，盡快建立并完善征信體系，降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)在國(guó)家助學(xué)貸款工作中，要注意引入信息技術(shù)，盡快建立社會(huì)信用信息系統(tǒng)，完善個(gè)人信息存儲(chǔ)、評(píng)價(jià)、效能的機(jī)制，同時(shí)相關(guān)部門建立磋商協(xié)調(diào)機(jī)制，保證工作的順利進(jìn)行。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，國(guó)家助學(xué)貸款實(shí)施困難呼吁政府善治。政府善治，一是應(yīng)改革利益機(jī)制，實(shí)施政府擔(dān)保，實(shí)