從山西實(shí)際看投資增長與財政風(fēng)險和財政體制改革

從山西實(shí)際看投資增長與財政風(fēng)險和財政體制改革【摘要】本文運(yùn)用社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，研究了投資增長對山西宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及財政風(fēng)險和財政體制的影響。結(jié)論是：山西投資屬恢復(fù)性增長，不存在投資過熱的問題。但投資形式因體制原因，會產(chǎn)生一定的財政風(fēng)險。其解決的路徑是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，借鑒國外的先進(jìn)做法，從制度、體制等深層改革入手，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，完善財政體制，控制投資風(fēng)險。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)踐表明，投資是拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要動力之一。一個區(qū)域的投資規(guī)模及其結(jié)構(gòu)在很大程度上決定著該區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平。但高投資、高增長并不一定帶來高質(zhì)量、高效益，有時候反而會給經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、健康發(fā)展帶來一些負(fù)面影響。財政體制是國家經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分，對地方政府的投資行為具有重要的影響。研究我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的高投資、高增長與財政風(fēng)險、財政體制之間的關(guān)系問題，對規(guī)范地方政府的經(jīng)濟(jì)行為和化解財政風(fēng)險具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、“十五”時期山西投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況

投資是經(jīng)濟(jì)增長的主要推動力量?！笆濉睍r期，山西經(jīng)濟(jì)的增長主要得益于投資增長。

從投資規(guī)模和增速看，山西全社會固定資產(chǎn)投資累計完成億元，投資規(guī)模由2000年的億元擴(kuò)大到2005年的億元，全社會固定資產(chǎn)投資增速由2000年的%提高到2005年的%，年均增長%，比“七五”、“八五”和“九五”時期全社會投資平均增速分別高、和個百分點(diǎn)。

從投資率和邊際投資率來看，山西全社會固定資產(chǎn)的投資率由2000年的%上升到2005年的%，提高了個百分點(diǎn)，投資效率全國排位由2001年的第11位提高到2005年的第10位；邊際投資率由2001年的下降到2005年的，2005年山西邊際投資率低于全國的平均水平。

投資規(guī)模不斷擴(kuò)大和快速增長推動了全省經(jīng)濟(jì)的增長、事業(yè)的發(fā)展和人民收入水平的提高?！笆濉睍r期，全省地區(qū)生產(chǎn)總值規(guī)模由2000年的億元增加到2005年的億元，增長速度由2000年的%提高到2005年的%，年平均增長%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2000年的元增長到2005年的元，年平均增長%，相當(dāng)于全國平均水平的比例由%提高到%；農(nóng)民人均純收入由2000年的元增加到2005年的元，年平均增長%，相當(dāng)于全國平均水平的比例由%提高到%。應(yīng)該說，“十五”時期是改革開放以來山西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最好、人民得到實(shí)惠最多的時期。

但是，“十五”時期山西的投資總量占全國固定資產(chǎn)投資的比重是比較低的，全省投資總額占全國的比重由2000年的%提高到2005年的%，但仍低于1980年的%、1985年的%和1990年的%的水平。雖然人均固定資產(chǎn)投資額由2000年的1925元增加到2005年的5542元，但比全國平均水平6776元仍低了1234元。

上面的數(shù)據(jù)說明，“十五”時期山西經(jīng)濟(jì)的增長主要依靠投資拉動，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的投資主導(dǎo)型特征。同時也說明，山西的投資是一種低水平上的較快增長，具有一定的補(bǔ)償性特征。山西全社會固定資產(chǎn)投資無論從投資總量、投資效果，還是從人均投資額水平和在全國位次，山西全社會固定資產(chǎn)的投資增長都有其合理性，與山西所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展水平是相適應(yīng)的。

二、關(guān)于對高投資、高增長的基本認(rèn)識

從2003年以來，我國迎來了歷史上又一個投資高峰期和經(jīng)濟(jì)高速增長期。全國固定資產(chǎn)投資增幅從2003年——2005年連續(xù)三年達(dá)到26%以上，2006年由于宏觀調(diào)控有所回落但也高達(dá)24%。應(yīng)該說，高投資帶來10%左右的經(jīng)濟(jì)增長，對我國實(shí)現(xiàn)小康社會目標(biāo)、解決發(fā)展中的就業(yè)和公共投入不足等問題都是必要的。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)沒有速度不行，但是，這種投資產(chǎn)生的一些客觀現(xiàn)象是要引起重視的。從客觀上看，我國正處在城市化、新型工業(yè)化階段，增加建設(shè)資金是現(xiàn)實(shí)需要。這幾年國際國內(nèi)原材料價格居高不下，推動了煤炭、冶金、建材等行業(yè)的投資增加。同時，我國對外貿(mào)易連年順差，外匯儲備繼續(xù)增加，貨幣市場的供應(yīng)充裕，這就使投資的不斷增加由需要變成了現(xiàn)實(shí)。從主觀上講，由于推行經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，地方政府追求GDP的政績目標(biāo)以及現(xiàn)行的分權(quán)、分稅的財政體制，都對高投資行為起到了推波助瀾的作用。具體講：

“發(fā)展是硬道理”為高投資、高增長提供了理論基礎(chǔ)。自改革開放以來，我國堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，貫徹小平同志“發(fā)展是硬道理”的社會主義發(fā)展理論已經(jīng)深入人心，并成為一種自覺行為。特別是近年來，地方政府狠抓發(fā)展這個第一要務(wù)，爭先改變落后面貌的熱情一浪高過一浪。在這一理念支配下，地方政府自覺不自覺地強(qiáng)化了對資源配置的支配力，干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱情和動力越來越大。由于投資對經(jīng)濟(jì)增長具有最直接、最明顯的拉動作用，地方政府為了顯示政績，有時不顧客觀條件的可能去擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資。于是大修高速公路，大搞開發(fā)區(qū)，進(jìn)行招商引資，使地方經(jīng)濟(jì)迅速提升在一個高投資、高增長的水平。事實(shí)上，這種政府干預(yù)下的投資推動經(jīng)濟(jì)增長并非高效、集約化的經(jīng)濟(jì)增長模式，而是以犧牲資源配置效率和生態(tài)環(huán)境為代價的增長。

中央和地方分權(quán)改革，政府職能的轉(zhuǎn)變出現(xiàn)了滯后、缺位與越位并存的局面。導(dǎo)致了地方政府經(jīng)濟(jì)行為的短期化。如大量經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共產(chǎn)品的供應(yīng)，責(zé)任在地方政府，但財權(quán)與事權(quán)不對等。財權(quán)不斷的上收，而事權(quán)卻層層下放。在這種體制下，地方政府為求發(fā)展，增加財政收入，增強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控能力，只有依靠擴(kuò)大投資規(guī)模，做大經(jīng)濟(jì)總盤來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。因此，搞負(fù)債經(jīng)營、借錢求發(fā)展也就成為一種必然。為了短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，有的地方政府在財力緊張的情況下，授予國有企業(yè)一些優(yōu)惠和扶持政策，通過擔(dān)保、貼息、債權(quán)等方式，主導(dǎo)銀行為企業(yè)貸款，或廉價轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，或開展集資活動。其結(jié)果是GDP增加了，卻帶來了地方的財政風(fēng)險。

中央和地方實(shí)行分稅制改革后，中央將占全部稅收收入60%以上的增值稅，作為了中央與地方的共享收入。實(shí)行75∶25分成；所得稅實(shí)行6∶4分成；消費(fèi)稅作為中央固定收入。這種稅制安排確定了中央在財政收入增量中拿大頭的格局。而地方稅收體系中，又沒有同步建立穩(wěn)定增長的地方稅主體稅種。加之地方稅制改革滯后，客觀上導(dǎo)致了地方稅主體稅種缺失、稅種老化、收入規(guī)模小的狀況，直接限制了地方預(yù)算收入的增長。為保持一定的財力規(guī)模，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展地方政府，就把眼光放在了中央與地方共享稅整體規(guī)模的擴(kuò)張上，通過投資規(guī)模的擴(kuò)張來獲得財政總收入的增長，依靠中央財政總收入的增長來換取地方分成收入規(guī)模的擴(kuò)大。

政府的績效考核導(dǎo)向推助了高投資、高增長現(xiàn)象。由于政府對官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)的滯后，未能按照科學(xué)發(fā)展觀的要求設(shè)計考核標(biāo)準(zhǔn)。地方政府仍把GDP作為最直接的考核目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績?yōu)橹黧w的考核內(nèi)容。從而出現(xiàn)了政府部門不顧條件、不計成本的GDP競爭，表現(xiàn)為拼命加大對基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)，拼命搞招商引資，制約了市場主體配置資源基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，導(dǎo)致一些地方政府在資金的分配上，投入了一些并不能帶來剩余價值的高檔賓館、酒店等，出現(xiàn)了一時的虛假繁榮。

三、高投資、高增長對地方財政的影響

經(jīng)濟(jì)決定財政，財政反映經(jīng)濟(jì)?？陀^地講，“十五”時期山西投資的快速增長，拉動經(jīng)濟(jì)的高速增長，確實(shí)為財政收入的高增長奠定了基礎(chǔ)。全省財政總收入由2000年的億元增加到2005年的億元，年均增長%。其中一般預(yù)算收入由2000年的億元增加到2005年的億元，年均增長%，高于全國地方一般預(yù)算收入平均增長水平個百分點(diǎn)。但是，由于高投資、高增長，直接導(dǎo)致了財政風(fēng)險的不斷加大。

第一，債務(wù)負(fù)擔(dān)的迅速增加，使地方財政的“硬”風(fēng)險加劇。在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過程中，全國各地都或多或少地形成了一定的債務(wù)。據(jù)資料統(tǒng)計：到2005年底，山西地方各級政府的債務(wù)余額共計億元，其中直接債務(wù)億元，擔(dān)保債務(wù)億元，政策性掛賬債務(wù)億元。債務(wù)余額是當(dāng)年地方財政一般預(yù)算收入的倍。在直接債務(wù)中，僅財政、教育、交通和城市社區(qū)四部門的直接債務(wù)就分別達(dá)到億元、億元、億元和億元。隨著還貸高峰期的到來，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)必將影響財政收支的正常運(yùn)行。未來固定資產(chǎn)是投資的主體，從全國看，預(yù)算內(nèi)資金占社會總投資的比重不到5%。而地方政府為了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，不適當(dāng)?shù)貫橐恍┦聵I(yè)、企業(yè)單位的國內(nèi)外借款提供擔(dān)保，從而形成了部分財政債務(wù)和財政或有債務(wù)。其結(jié)果一是由于政府投資范圍過寬，不僅涵蓋了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，而且涵蓋了部分競爭領(lǐng)域。特別是對國有企業(yè)投資的效益低下，使政府舉債和擔(dān)保的投資無法收回。二是政府投資論證不充分，存在短期行為和隨意性，導(dǎo)致部分項(xiàng)目建成后無法達(dá)到預(yù)期的效益，大量貸款無法償還。三是政府多部門融資、分散管理，融資的決策主體、償債主體的責(zé)任不明確，償債意識淡薄，只借不還的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，最終債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給了財政。

第二，地方經(jīng)濟(jì)違背可持續(xù)發(fā)展理念，使財政潛在的“軟”風(fēng)險加大。一些地方政府為了在短期內(nèi)達(dá)到GDP增長的目的，往往不顧經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的需要和不顧資源和環(huán)境的承受能力，盲目上馬一些技術(shù)水平低、資源消耗高、環(huán)境污染大的項(xiàng)目。這種投資結(jié)構(gòu)的后果，不僅會導(dǎo)致市場發(fā)生波動，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大起大落，反映到財政上，就會出現(xiàn)財政收入穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)受挫；隨著高投資拉動財政收入高增長，致使財政支出基數(shù)被抬得越來越高，一旦投資減弱而經(jīng)濟(jì)增長速度下降，必然導(dǎo)致財政收支矛盾的尖銳化。

第三，轉(zhuǎn)移支付制度不完善、結(jié)構(gòu)不合理，分配辦法不公開、不規(guī)范，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前世界上大多數(shù)國家都采用兩種類型的財政轉(zhuǎn)移支付形式，即均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并且以前者為主，后者為輔。我國的轉(zhuǎn)移支付雖然也包括財力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種類型，但是以前者為為輔、后者為主。據(jù)資料，“十五”期間，中央財政對山西轉(zhuǎn)移支付總量為億元，其中，財力性轉(zhuǎn)移支付億元，占%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付億元，占%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占了大頭。這種比例上的差別，制約了地方政府統(tǒng)籌和調(diào)度資金的能力，干擾了地方財力分配秩序，影響了各地區(qū)之間公共服務(wù)的均等化。

四、治理高投資、高增長的政策措施

綜上分析可知：高投資、高增長的形成，不僅與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想有關(guān)，而且與財政體制有著密切的關(guān)系。因此，治理高投資、高增長帶來的負(fù)面影響，必須從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀入手、加快政府職能的轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)整和完善財政體制，從根本上防范財政風(fēng)險。

對現(xiàn)行的財稅體制進(jìn)行必要的調(diào)整和完善?，F(xiàn)行的財稅體制是1994年施行的。經(jīng)過13年的運(yùn)行，有效地支持了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，從制度上保證了財政收入的穩(wěn)定增長，從實(shí)踐看調(diào)動了中央和地方兩個積極性，達(dá)到了提高“兩個比重”的目的。但是，財稅體制在運(yùn)行過程中也存在一些問題，突出表現(xiàn)在財權(quán)與事權(quán)不匹配，地方需要辦的事很多，但財力不足，力不從心。同時在某種程度上鼓勵了粗放式的經(jīng)濟(jì)增長，推助了政府的投資行為，影響了市場主體對資源配置的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。因此，對現(xiàn)行的分稅制財政體制進(jìn)行適度調(diào)整是非常必要的，特別要明確界定政府間的事權(quán)和財權(quán)，合理劃分各級政府的事權(quán)邊界，合理劃分省以下各級政府的財政收入和支出責(zé)任；要制定政府間財政關(guān)系法，通過法律手段來建立財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，不管是上收事權(quán)還是下放財權(quán)，都要以財權(quán)和事權(quán)相匹配為標(biāo)準(zhǔn)。

地方政府應(yīng)高度重視高投資帶來的高風(fēng)險。一要繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，把政府工作的精力主要集中在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理上，努力解決缺位與越位并存的問題。二要從調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的高度審慎確定項(xiàng)目投資，努力把資金投放到有利于中央和地方財政收入都能得到合理增長的項(xiàng)目上。通過改善投資結(jié)構(gòu)來優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來提高地方財政收入占財政總收入的比重。三要量力而行發(fā)展社會事業(yè)，加強(qiáng)對政府擔(dān)保和借債發(fā)展的風(fēng)險控制，建立績效評價和財政問責(zé)制度，把公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的改善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和財政允許的限度結(jié)合起來，穩(wěn)中求進(jìn)地搞建設(shè)、促發(fā)展。

要按照分級分稅原則，合理確定地方稅主體稅種。1.要形成以營業(yè)稅、城維稅、物業(yè)稅為主體稅種，契稅、資源稅、車船使用稅、遺產(chǎn)與贈與稅等為輔的地方稅收體系，保持地方稅收收入的適當(dāng)規(guī)模。2.要賦予地方人大和政府更多的稅收管理權(quán)限，以利于各地從本地實(shí)際出發(fā)，利用稅收手段組織財政收入，調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

要借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，進(jìn)一步改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。1.要按照因素法合理確定中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，以保證各地有大致相同的條件和提供大致相同的公共服務(wù)。2.要調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)行，對現(xiàn)行的財力轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合，擴(kuò)大均等化的一般轉(zhuǎn)移支付，削減非規(guī)范化的稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移