建立新型決算體系的思考

建立新型決算體系的思考

張弘力部長助理在全國財(cái)政國庫工作會(huì)議上提出：要“按照政府收支分類改革的要求，修訂總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)、預(yù)算外資金財(cái)政專戶等會(huì)計(jì)制度，修改完善預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)表，建立新型的決算報(bào)表體系。”本文擬就如何建立新型決算體系的問題提些建議。

構(gòu)建新型決算體系的原則

全面性原則。現(xiàn)行財(cái)政決算體系沒有完全反映政府收支分類活動(dòng)范圍，比如政府性投資、債務(wù)等情況缺乏全面、科學(xué)、準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)。而新的政府收支分類科目對(duì)收入分類的劃分?jǐn)U展了現(xiàn)行財(cái)政收入的內(nèi)涵和外延，支出的兩種平行分為類改變了單一縱向的簡單劃分，支出功能分類也跳出了簡單的行業(yè)分類概念。因此，財(cái)政決算應(yīng)全面、完整、科學(xué)而且多角度多層次反映政府性收支活動(dòng)，凡是與政府財(cái)政收支活動(dòng)相關(guān)的內(nèi)容都應(yīng)在政府財(cái)政決算中體現(xiàn)，數(shù)據(jù)來源真實(shí)、準(zhǔn)確。

實(shí)用性原則。財(cái)政決算的基本功能是客觀、真實(shí)地反映和評(píng)價(jià)財(cái)政收支平衡等運(yùn)行情況，力求取數(shù)準(zhǔn)確、填報(bào)方便、簡潔實(shí)用。無論在指標(biāo)設(shè)計(jì)體系還是報(bào)表反映的內(nèi)容，都應(yīng)宏觀、中觀、微觀相結(jié)合，綜合性與專業(yè)性相結(jié)合，適應(yīng)不同使用者的需要。

可比性原則。財(cái)政決算指標(biāo)和報(bào)表的體系、分類、歸類，既要考慮在時(shí)間縱向上的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也要注意在區(qū)域橫向之間的一致性，尤其是要注重與國際通行的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)方法、體系的接軌，便于比較和分析。

公開性原則。決算報(bào)表設(shè)計(jì)要充分適應(yīng)部門預(yù)算、財(cái)政國庫管理制度改革、政府采購預(yù)算管理制度改革的需要，充分體現(xiàn)對(duì)科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)和增強(qiáng)預(yù)算透明度的要求。凡是不涉及國家機(jī)密的政府財(cái)政收支活動(dòng)都應(yīng)在決算中反映，接受人大和社會(huì)公眾的監(jiān)督。上下級(jí)財(cái)政之間的轉(zhuǎn)移支付影響因素、計(jì)算方法以及部門預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)透明。

新型決算的目標(biāo)任務(wù)

滿足同級(jí)人大審查的需要。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主法制意識(shí)的增強(qiáng)，人大對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)臨督介入的程度越來越深入，監(jiān)督范圍越來越廣，監(jiān)督水平越來越專專。因此，設(shè)計(jì)財(cái)政決算體系，選取相關(guān)指標(biāo)時(shí)，必須滿足人大要求。具體需要考慮兩點(diǎn)：一是決算口徑要與預(yù)算高度銜接，方便預(yù)決算的對(duì)比考核；二是預(yù)算的變動(dòng)調(diào)整過程和原因要清晰完整。

滿足績效評(píng)價(jià)的需要。財(cái)政支出在各個(gè)預(yù)算部門或者單位實(shí)際使用效率如何，是否保證了既定社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，財(cái)政性資金是否全部用在了既定的預(yù)算項(xiàng)目上，是否高效率使用，都應(yīng)該通過財(cái)政決算的有關(guān)指標(biāo)來分析、考核和評(píng)價(jià)，為下一年度編制預(yù)算，提供科學(xué)的依據(jù)。

滿足監(jiān)督管理的需要。對(duì)單位布置的決算，要滿足單位對(duì)自身財(cái)務(wù)活動(dòng)的評(píng)價(jià)需要，滿足財(cái)政部門對(duì)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)績效的考核需要，滿足監(jiān)督部門對(duì)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的檢查和審計(jì)需要。

加強(qiáng)財(cái)政管理的需要。盡管新的政府收支分類科目對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行了比較科學(xué)的分類和反映，但是在管理實(shí)踐活動(dòng)中，仍有部分財(cái)政支出活動(dòng)在政府收支分類方式和會(huì)計(jì)制度的科目中不能直觀體現(xiàn)，還需要通過決算指標(biāo)從不同的角度和層次來反映，滿足財(cái)政管理的需要。重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面：

——關(guān)于財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼是財(cái)政支出的一個(gè)重要內(nèi)容，也是一種重要的政策工具。因此，全面反映其規(guī)模和具體構(gòu)成有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，當(dāng)前財(cái)政補(bǔ)貼除糧食補(bǔ)貼外其他補(bǔ)貼反映不夠全面。如出口補(bǔ)貼等僅有出口貨物退稅顯然不夠，沒有完整反映國家和各地方政府對(duì)出口方面的其他補(bǔ)貼項(xiàng)目，并且各種財(cái)政補(bǔ)貼既沒有反映補(bǔ)貼的具體去向和行業(yè)劃分，也沒有反映在哪一行政區(qū)域內(nèi)財(cái)政補(bǔ)貼執(zhí)行效果，從而不利于財(cái)政監(jiān)督。

——關(guān)于財(cái)政投資。財(cái)政政策在國家經(jīng)濟(jì)政策中具有舉足輕重的作用，無論是積極財(cái)政政策還是穩(wěn)腱財(cái)政政策，都直接影響到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是財(cái)政投資政策對(duì)拉動(dòng)或者延緩國民經(jīng)濟(jì)增長的影響最為直接。財(cái)政決算應(yīng)全面反映財(cái)政投資方向，主要有：基本建設(shè)投資。道路橋梁、城市基礎(chǔ)設(shè)施、文體設(shè)施等投資，新收支分類科目將這些投資歸入了支出經(jīng)濟(jì)分類中，但是具體投向在哪一行業(yè)、在哪一個(gè)部門、在哪一行政級(jí)別，收支分類科目和會(huì)計(jì)核算科目都沒有解決這個(gè)問題，并且跨年度的在建工程也沒有反映，而從財(cái)政管理角度出發(fā)，這些都需要了解和掌握，在財(cái)政決算中要體現(xiàn)出來。教育投資。國家對(duì)教育的投入逐年加大，尤其是對(duì)高校的投資，無論是校舍建設(shè)還是重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，各級(jí)政府都花了巨額的財(cái)政性資金，對(duì)基礎(chǔ)教育的投入也在加大力度予以保證。但是這些投資是怎樣消耗的，投資在什么地方，惠及多少學(xué)生，效果如何，決算指標(biāo)體系應(yīng)予以考慮。衛(wèi)生投資。公共衛(wèi)生體系的建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療、城鎮(zhèn)衛(wèi)生資源的配置等涉及到人民切身利益的問題，已受到各級(jí)政府的重視和人民群眾的極大關(guān)注，國家的投入也在加大力度。對(duì)衛(wèi)生投資相關(guān)的指標(biāo)，在決算中要予以體現(xiàn)。企業(yè)投資。涉及到國計(jì)民生，必須由國家控制的企業(yè)，以及重點(diǎn)行業(yè)的發(fā)展要由國家扶持。國家對(duì)這方面的投入和績效在政府預(yù)算收支科目沒有反映．但決算指標(biāo)應(yīng)予反映。

——關(guān)于社會(huì)保障。日前的收支分類科目在一般預(yù)算支出中反映了各級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助，在基金預(yù)算支出反映了財(cái)政國庫劃轉(zhuǎn)到社會(huì)保障基金財(cái)政專戶的支出，但沒有反映社會(huì)保障基金財(cái)政專戶支出情況，新的收支分類科目盡管反映了財(cái)政部門管理的社會(huì)保障基金財(cái)政專戶支出，但是沒有反映社保部門管理的社保基金專戶支出情況。因?yàn)樯绫；饘羰杖雭碓床粌H僅是財(cái)政撥款補(bǔ)助部分，還有單位繳納的和職工自己繳納的部分，其支出應(yīng)該反映社保資金來源的具體流向，財(cái)政撥款補(bǔ)助的部分是否支付到了財(cái)政應(yīng)保障的人員，以及地域分布情況，要通過決算指標(biāo)來反映和考核。

——關(guān)于救災(zāi)支出。我國是各種災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，每年都有或大或小的災(zāi)害發(fā)生。各級(jí)財(cái)政對(duì)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)保障程度，直接體現(xiàn)政府對(duì)國家和人民生命財(cái)產(chǎn)重視程度。新的政府收支分類科目沒有專門的科目來反映救災(zāi)支出情況，只是在“社會(huì)保障和就業(yè)”類中的“社會(huì)保障和就業(yè)管理事務(wù)”款下的“其他”項(xiàng)中列報(bào)救災(zāi)減災(zāi)支出。這顯然不能滿足財(cái)政對(duì)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)管理效率的考核和評(píng)價(jià)。救災(zāi)經(jīng)費(fèi)支出的主要流向、受災(zāi)的性質(zhì)、救災(zāi)經(jīng)費(fèi)惠及的災(zāi)民數(shù)量、救災(zāi)對(duì)生產(chǎn)和生活保障的標(biāo)準(zhǔn)、災(zāi)后建設(shè)等等狀況，應(yīng)在決算中通過指標(biāo)予以反映。

——關(guān)于環(huán)境保護(hù)。環(huán)境保護(hù)在生產(chǎn)、生活中越來越受到重視，綠色GDP的推出更是體現(xiàn)了環(huán)保對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大影響，以犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)層次做法在自然和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用下日益顯現(xiàn)出巨大的弊端。作為公共事務(wù)的環(huán)境保護(hù)是公共財(cái)政應(yīng)著重考慮和保障的方面。新的收支分類科目已經(jīng)把“環(huán)境保護(hù)”作為一個(gè)類級(jí)科目來反映。并且將原在農(nóng)林水支出中反映的“自然生態(tài)保護(hù)”、“天然林保護(hù)”、“退耕還林還草”、“風(fēng)沙荒漠治理”納入“環(huán)境保護(hù)”的款級(jí)科目。從財(cái)政管理出發(fā)，應(yīng)當(dāng)反映環(huán)境保護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的影響．體現(xiàn)出各級(jí)地方對(duì)環(huán)境保護(hù)的保障程度。反映經(jīng)常發(fā)生環(huán)境污染的地區(qū)對(duì)財(cái)政收入的影響等等，因此決算應(yīng)反映這些相關(guān)指標(biāo)。

新型決算體系的內(nèi)窖

建立全面、科學(xué)、合理、實(shí)用的財(cái)政決算指標(biāo)數(shù)據(jù)庫。將目前“先設(shè)計(jì)報(bào)表再確定指標(biāo)”的做法，改為通過“建立財(cái)政決算指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生各種需要的財(cái)政決算報(bào)表”的方式。

——指標(biāo)數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容。財(cái)政決算指標(biāo)數(shù)據(jù)庫的設(shè)計(jì)應(yīng)以新的政府收支分類科目為藍(lán)本，增加財(cái)政管理、人大監(jiān)督、部門考核等相關(guān)數(shù)據(jù)，以及評(píng)價(jià)考核指標(biāo)。內(nèi)容大體劃分為十個(gè)方面：政府資產(chǎn)負(fù)債狀況。財(cái)政作為政府資金的管理部門，應(yīng)全面反映政府的活動(dòng)范圍，了解政府的全部資產(chǎn)和債務(wù)狀況。對(duì)政府資產(chǎn)和負(fù)債的定義、范圍和構(gòu)成作科學(xué)合理的統(tǒng)一界定，剔除模棱兩可和因改革屆不屬于政府的資產(chǎn)負(fù)債。政府財(cái)政運(yùn)行狀況。包括財(cái)政收支具體項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政自身收支平衡情況、對(duì)預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)保障情況、財(cái)政供養(yǎng)人員及其結(jié)構(gòu)變化等。政府間轉(zhuǎn)移收入和支付。主要考察上下級(jí)財(cái)政之間財(cái)政性資金的運(yùn)動(dòng)情況，上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支持幫助情況，還包括各個(gè)部門對(duì)口系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)的財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)情況。政府貸款及產(chǎn)權(quán)參股。包括政府貸款的回收收入、對(duì)國內(nèi)外的貸款、參股投資及其收益、從證券市場(chǎng)減持國有股等情況。政府債務(wù)收支。包括對(duì)國內(nèi)外的發(fā)行債券收入、貸款、借款和還本付息等，對(duì)或有債務(wù)和隱性債務(wù)應(yīng)界定科學(xué)、明確。政府采購預(yù)算管理。政府采購支出占財(cái)政支出尤其是專項(xiàng)購置經(jīng)費(fèi)的支出比重將越來越大。包括采購品目和范圍、資金來源和支付的管理，及其績效評(píng)價(jià)。社會(huì)事業(yè)發(fā)展情況。政府各個(gè)預(yù)算單位基本情況。包括資產(chǎn)負(fù)債、人員、公共服務(wù)的提供等等?；窘ㄔO(shè)投資。基本建設(shè)在國家財(cái)政支出中舉足輕重，包括工程項(xiàng)目的預(yù)算投向、資金來源、進(jìn)度、分布狀況等等。其他有關(guān)指標(biāo)。上述簡單劃分未列明的項(xiàng)目，比如預(yù)備費(fèi)、國家賠償支出、對(duì)外援助等。這十個(gè)方面每一部分都包含很多具體的細(xì)項(xiàng)指標(biāo)，而且很多細(xì)項(xiàng)指標(biāo)可以歸屬多個(gè)類別。因此，在界定時(shí)應(yīng)充分合理考慮，避免重復(fù)。

——指標(biāo)數(shù)據(jù)庫的編碼設(shè)定和填報(bào)?；A(chǔ)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫要求指標(biāo)完整但不重復(fù)，又要滿足對(duì)指標(biāo)的多維提取。比如，科目下可以分單位，單位下可以分科目，還可以是分級(jí)分單位分科目提取等等。因此對(duì)每一個(gè)指標(biāo)的編碼設(shè)定十分重要，指標(biāo)的編碼設(shè)定必須是唯一的，不論以何種方式提取，對(duì)應(yīng)的指標(biāo)不變。指標(biāo)編碼可以分類別設(shè)定，比如收人類、支出類，大類之下還可以分小類，類與類之間的編碼應(yīng)該留有保留編碼段，且編碼字段要有足夠長度，以備日后科目的變更和升位需要。指標(biāo)編碼設(shè)定之后不能更改。根據(jù)指標(biāo)內(nèi)容的不同，決算指標(biāo)由財(cái)政部門和單位分別填報(bào)，屬于財(cái)政部門填報(bào)的內(nèi)容由財(cái)政內(nèi)部相關(guān)部門填報(bào)，屬于單位填報(bào)的應(yīng)由單位的相關(guān)部門填報(bào)。填報(bào)單位只需按指標(biāo)庫的指標(biāo)填報(bào)一次，不重復(fù)，保證數(shù)據(jù)來源的唯一性。同時(shí)，指標(biāo)由誰填報(bào)誰就對(duì)其真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。對(duì)填報(bào)單位也可以采取身份編碼設(shè)定，按不同地區(qū)分級(jí)設(shè)定編碼段，各級(jí)財(cái)政對(duì)同級(jí)預(yù)算單位設(shè)定填報(bào)身份編碼，填報(bào)身份編碼應(yīng)該按順序設(shè)定，并保留一定的空段，以備行政區(qū)域的變化和填報(bào)單位的分、撤、并等變化。為便于比較分析，填報(bào)編碼順序設(shè)定之后不能更改。

——指標(biāo)數(shù)據(jù)庫的擴(kuò)展。隨著金財(cái)信息系統(tǒng)工程的整合、財(cái)稅庫聯(lián)網(wǎng)和科技手段的發(fā)達(dá)，財(cái)政決算數(shù)據(jù)指標(biāo)庫可直接從這些數(shù)據(jù)庫中提取決算指標(biāo)，將來還可以考慮與預(yù)算單位賬務(wù)核算系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)取數(shù)，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和填報(bào)效率。

設(shè)計(jì)科學(xué)、直觀、簡潔、合理的財(cái)政決算報(bào)表體系。大體可以劃分為四部分：

——政府各級(jí)財(cái)政部門使用“財(cái)政總決算”。財(cái)政總決算反映財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，滿足財(cái)政管理和執(zhí)行分析需要，遵循按統(tǒng)一政府收支分類概念來設(shè)計(jì)的思路，內(nèi)容主要包括：財(cái)政收支和平衡，包括收支總況和明細(xì)、收支變動(dòng)情況、分級(jí)收支及其平衡。收入明細(xì)可分為稅收收入、非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入；支出明細(xì)可以按功能分類或者經(jīng)濟(jì)分類對(duì)應(yīng)排列。財(cái)政供養(yǎng)人員，可以按部門、分級(jí)、結(jié)構(gòu)劃分，也可以按人員經(jīng)費(fèi)開支科目劃分。政府資產(chǎn)和債務(wù)。政府性債務(wù)包括政府直接向國內(nèi)外的借款、以政府名義的借款，以政府或財(cái)政擔(dān)保的借款等，尤其要界定或有負(fù)債情況。政府采購預(yù)算管理，分采購資金來源、采購項(xiàng)目和采購資金支付情況，考核單位的購置是否按政府采購的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并評(píng)價(jià)政府采購績效。財(cái)政預(yù)算外專戶管理情況。在財(cái)政預(yù)算外專戶仍舊存在的情況下，應(yīng)該充分反映財(cái)政預(yù)算外專戶的收支等管理情況。政府性貸款及產(chǎn)權(quán)參股，包括政府性的貸款、參股投資及其收益、從證券市場(chǎng)減持國有股等。政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移收入和支付，包括上級(jí)對(duì)下級(jí)補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付、下級(jí)對(duì)上級(jí)的上解、收入繳庫，同級(jí)政府間財(cái)政性資金的轉(zhuǎn)移；財(cái)政補(bǔ)貼情況。救災(zāi)情況，反映救災(zāi)支出分類、去向、實(shí)際效果等?；窘ㄔO(shè)投資，包括用財(cái)力安排的和增發(fā)國債用于基本建設(shè)的投資，工程項(xiàng)目分類，工程進(jìn)度，工程資金落實(shí)到位情況。財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行評(píng)價(jià)，反映政府資產(chǎn)負(fù)債比例的合理性、財(cái)政收入與GDP關(guān)系的協(xié)調(diào)性、財(cái)政投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和緩解就業(yè)促進(jìn)的情況、對(duì)政府公共運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的保障情況等等。

——政府各個(gè)部門使用“部門決算”。部門決算是對(duì)預(yù)算單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的年度反映，體現(xiàn)預(yù)算單位職能履行和公共服務(wù)提供情況的結(jié)果，是審計(jì)、考核、評(píng)價(jià)預(yù)算單位績效的重要依據(jù)。內(nèi)容主要包括：單位資產(chǎn)負(fù)債狀況．是單位所有財(cái)務(wù)活動(dòng)結(jié)果總的反映，是單位財(cái)務(wù)總體收支平衡情況的反映。單位基本情況，包括單位固定資產(chǎn)及其構(gòu)成、單位人員及其構(gòu)成、單位提供公共服務(wù)的財(cái)政保障情況。單位收支及平衡情況，反映單位收入具體來源，包括財(cái)政撥款、上級(jí)系統(tǒng)內(nèi)補(bǔ)助、下級(jí)上繳、行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營活動(dòng)取得收入等等；反映單位支出的具體去向，包括人員支出、公用經(jīng)費(fèi)保障、專項(xiàng)支出、以及對(duì)上的上繳和對(duì)下的補(bǔ)助、經(jīng)營活動(dòng)的支出等等。還可以設(shè)計(jì)單位非稅收入征繳情況表，對(duì)收費(fèi)、基金、專項(xiàng)、罰沒、彩票、固定資產(chǎn)有償使用等收入進(jìn)行明細(xì)化。單位投資活動(dòng)，是對(duì)單位收支活動(dòng)中投資活動(dòng)的單項(xiàng)具體反映，包括對(duì)企業(yè)的參股、購買國債、基本建設(shè)等等投資活動(dòng)。單位債權(quán)債務(wù)情況，是對(duì)單位資產(chǎn)負(fù)債的某些內(nèi)容的具體明細(xì)反映，包括對(duì)外貸款和借款、擔(dān)保、還本付息、或有負(fù)債等情況。玫府采購預(yù)算執(zhí)行情況，反映納入政府集中采購和分散采購的品目、金額，購買性價(jià)比等。單位財(cái)務(wù)活動(dòng)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，是對(duì)單位整個(gè)財(cái)務(wù)活動(dòng)的評(píng)價(jià)和考核，包括資產(chǎn)負(fù)債比例、人均公用經(jīng)費(fèi)、人均資產(chǎn)占用情況、提供公共服務(wù)的績效評(píng)價(jià)等等。

——各級(jí)人大權(quán)力機(jī)構(gòu)使用“政府財(cái)政年度決算報(bào)告”。從向人大報(bào)賬的角度來說，可以根據(jù)需要從上面兩類報(bào)表中選擇或組合報(bào)表，既要包含財(cái)政總決算的內(nèi)容，又要包含部門決算的內(nèi)容，也可阻重新設(shè)計(jì)報(bào)表格式，從指標(biāo)數(shù)據(jù)庫提取指標(biāo)?？紤]到人大對(duì)政府財(cái)政年度報(bào)告審查監(jiān)督的重點(diǎn)和慣例，政府財(cái)政年度決算內(nèi)容既要全