淺談土地開發(fā)整理項目監(jiān)管

淺談江蘇省土地開發(fā)整理項目監(jiān)管工作孟展 宣俊 張慶紅、李小虎江蘇省土地開發(fā)整理中心 大豐市國土資源局 贛榆縣國土資源局本文首先分析土地開發(fā)整理項目監(jiān)管工作的現(xiàn)狀，找出監(jiān)管缺位的原因，進而提出監(jiān)管的要點，并對這些要點進行詳細的闡述?！娟P鍵詞】監(jiān)管要點分析監(jiān)管即監(jiān)督管理。監(jiān)督，是察看并督促的意思；管理的定義：管理是社會組織中，為了實現(xiàn)預期的目標，以人為中心進行的協(xié)調(diào)活動］?？梢钥闯觯芾淼谋举|(zhì)就是協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)的中心和主體是人。土地開發(fā)整理項目（以下簡稱“項目”監(jiān)管是指：具有一定的法律地位的監(jiān)管機構或組織，為高效、高質(zhì)、保量完成各種資金來源投資的項目，根據(jù)土地開發(fā)、整理、復墾方面的法律和規(guī)定，對項目的整個實施過程進行督促和管理、協(xié)調(diào)的活動，它不同于簡單的管理，而是具有一定的行政監(jiān)督、強制功能。在土地開發(fā)整理項目的實施中高效的管理大力推進項目的進展，反之則可能阻礙甚至破壞項目的實施。1當前項目監(jiān)管中的缺憾目前我們國家每年投入項目的資金約1000億元，江蘇近十年來用于土地開發(fā)整理的投資已超過21億元。如何用好這么龐大的資金，監(jiān)管工作顯得尤為重要。但是，由于我國開展土地開發(fā)整理工作的歷史短暫，目前在項目監(jiān)管方面存在很多不足，尚未形成一套科學、完整的、高效的監(jiān)管體系。1.1缺乏系統(tǒng)性目前，我省的項目監(jiān)管工作無論從政策安排、機構設置、人員配備等方面都沒有形成一個相對完整的體系，缺乏系統(tǒng)性。同時，項目實施監(jiān)管工作處于行政委托的尷尬地位，停留于階段性和突擊性的檢查層面也沒有建立起長效監(jiān)管工作機制。這導致有些地方的項目監(jiān)管政策難以落到實處，監(jiān)管工作只能“雷聲大，雨點小”，難以達到預期的監(jiān)管目標。1.2缺乏法律規(guī)范的約束目前，一些國家和地區(qū)有關法律除對土地開發(fā)整理的內(nèi)容、目標、程序、規(guī)劃和設計、資金來源等規(guī)范外，在處罰違法行為，保障土地整理實施方面，極為嚴格。如臺灣地區(qū)規(guī)定“妨礙農(nóng)地重劃計劃之實施者”叛一年以下的期徒刑、拘留或處以罰金。日本土地整理的主要法律《農(nóng)業(yè)振興地區(qū)整治建設法》規(guī)定，對違反有關條款的，處一年以下勞役或10萬日元以下罰款，同時規(guī)定除處罰直接責任者外，對其法人按同條處以罰款。而我國目前尚未出臺國家層面的關于土地開發(fā)、整理、復墾方面的法律、法規(guī)，導致項目的實施無法可依，實施過程中的違法成本較低。1.3監(jiān)管的專業(yè)機構建設不完善項目監(jiān)管機構建設，是監(jiān)管工作的基礎和保證，有了專業(yè)的組織機構，才能實現(xiàn)統(tǒng)一部署、安排和執(zhí)行，否則難以實現(xiàn)對項目的申報、實施、監(jiān)管工作的科學化、系統(tǒng)化管理。而目前，在全省范圍內(nèi)，除了省國土廳和部分市、縣國土部門成立了土地開發(fā)整理中心，專門負責項目的監(jiān)管和實施工作之外，其余的單位只把項目監(jiān)管工作作為其他部門或者事業(yè)單位的附屬職能，這在一定程度上影響了項目監(jiān)管工作的穩(wěn)定性、專業(yè)性和延續(xù)性。1.4監(jiān)管工作的“責”、“權”不對等在我省的項目監(jiān)管工作初期，曾經(jīng)實行過所謂的“主管人負責制”其出發(fā)點很好，主要目的是喚起監(jiān)管人員的責任心和工作主動性、積極性，全面負責所監(jiān)管項目的運作。但是在實際監(jiān)管過程中，所謂的“主管人”成為替罪羊”。究其原因，主要是因為“主管人”有“責”無“權”主管人在監(jiān)管過程中提的問題，實施單位彳主彳主置之不理或者表面答應，事后不管。對此，“主管人”絲毫沒有辦法?？梢姡O(jiān)管工作的“責”、“權”不對等，削弱了監(jiān)管工作的力度和威信，降低了監(jiān)管工作的成效。2項目監(jiān)管的要點2.1構建項目監(jiān)管制度體系任何一項工作，如果缺少了制度的保證，都是長久不了的，項目監(jiān)管工作更是如此，它需要國土、財政、司法、地方政府、施工、監(jiān)理、審計單位等多部門密切配合，才能取到效果。因此，需要構建一個項目監(jiān)管制度體系，使項目系統(tǒng)化、常規(guī)化、連續(xù)化。有了監(jiān)管制度體系的保障，可以使項目監(jiān)管工作有據(jù)可依，大大的提高監(jiān)管的執(zhí)行力，通過各項制度的落實，使項目的實施實現(xiàn)由過去注重結果管理向注重過程管理的轉(zhuǎn)變，從而確保項目始終運行在健康的軌道上，最終實現(xiàn)規(guī)劃的預期目標。圖1項目監(jiān)管制度體系公告制

實施管理制度管理制度法人制資金管理制度招投標制度項目監(jiān)管制度合同制評價機制監(jiān)理制檔案管理制廉政建設制其他制度實施管理制度管理制度法人制資金管理制度招投標制度項目監(jiān)管制度合同制評價機制監(jiān)理制檔案管理制廉政建設制其他制度獎懲制度2.2盡快制定出臺土地整理相關法規(guī)早在1953年，前聯(lián)邦德國就出臺了第一步《土地整理法》而我國目前尚無一部完整的國家級別的土地整理規(guī)范性法律或條例。2006年11月，湖南省人大率先頒布了《湖南省土地開發(fā)整理條例》這是我國第一部省級土地開發(fā)整理條例。國家也即將起草《土地開發(fā)整理法》或《土地開發(fā)整理條例》這對于土地開發(fā)整理監(jiān)管工作來講將是一大福音。具體地，土地開發(fā)整理法規(guī)應當對如下行為進行行政或刑事處罰：1）編制、審批土地開發(fā)整理可研、規(guī)劃過程中失誤，導致土地開發(fā)整理重大損失的；2）妨礙土地開發(fā)整理計劃實施的，如以占有、耕作、使用或其他方法妨礙土地開發(fā)整理計劃實施的，移動或毀壞整理測量標樁，妨礙整理設計施工和土地分配的，以暴力、脅迫或其他方法妨礙整理工程施工的堵塞、毀損或其他方法妨礙溝渠排灌的；3)在實施土地開發(fā)整理實施過程中，行賄、受賄、貪污、挪用資金、工程質(zhì)量低劣等導致土地開發(fā)整理工作有重大損失的。2.3使項目監(jiān)管工作標準化十多年來，國家出臺了一系列關于土地開發(fā)整理的標準和規(guī)程，例如《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》(TD/T1011-2000)、《項目規(guī)劃設計規(guī)范》(TD-T1012-2000)、《項目驗收規(guī)程》(TD-T1013-2000)、《項目預算定額標準》等，江蘇省也出臺了《江蘇省項目工程建設標準》《江蘇省項目預算定額標準》等。雖然這些技術標準和相關規(guī)范性規(guī)定為項目監(jiān)管提供了一定依據(jù)，但是并不能解決科學監(jiān)管的問題，有必要制定項目監(jiān)管的行業(yè)規(guī)范。2.4實現(xiàn)項目監(jiān)管的數(shù)字化隨著“3S”技術的日益發(fā)展，以及相關數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的建立，使項目的數(shù)字化監(jiān)管具備了硬件條件。近年來，國土資源部陸續(xù)啟動了“金土工程”“一張圖工程”，從而有望逐步形成項目“天上看，地上查，網(wǎng)上管”的高科技監(jiān)管格局。今后，要將這些高科技的監(jiān)管技術，充分結合各個地區(qū)的實際，逐步運用到具體的項目當中，最終實現(xiàn)項目監(jiān)管的整體數(shù)字化。2.5積極推進項目監(jiān)管組織機構建設俗話說，“巧婦難為無米之炊”，再完善的制度，如果沒有人去執(zhí)行，就只能是紙上談兵。因此，必須大力推進項目監(jiān)管組織機構的建設，保證足夠的工作經(jīng)費，配備一定的專業(yè)監(jiān)管人員，確保監(jiān)管工作順利開展。對于目前還沒有成立組織機構的，應當盡快成立；對于已成立組織機構的，則要加強監(jiān)管人員的培訓，提高監(jiān)管的效率和效果?，F(xiàn)行的土地開發(fā)整理行業(yè)管理體制應改變行政管理與專業(yè)監(jiān)管并立的二元狀態(tài)，科學劃分監(jiān)管單位的責任承擔與職能，使監(jiān)管工作專業(yè)化、系統(tǒng)化。2.6建立項目監(jiān)管的獎懲機制監(jiān)管工作的優(yōu)劣，直接關系到項目的好壞，因此，有必要建立監(jiān)管工作的獎懲機制。目前，我國部分地區(qū)已經(jīng)在這方面進行了一些嘗試。例如，作為我國第一部省級土地開發(fā)整理條例的《湖南省土地開發(fā)整理條例》的第六章《法律責任》條款明確規(guī)定，對擅自變更規(guī)劃設計、截留、滯留或者挪用土地開發(fā)整理專項資金等行為給予相關人員行政處分，甚至追究刑事責任，這有利于規(guī)范土地開發(fā)整理的實施。再如2008年9月，杭州市國土資源局聯(lián)合杭州市財政局、杭州市造地改田領導小組辦公室下發(fā)了《項目工程質(zhì)量監(jiān)管獎懲辦法》該辦法對監(jiān)管單位和具體監(jiān)管人員進行考核，獎勵先進，處罰落后，對于保證項目的工程質(zhì)量起到了良好的效果。另外，可以嘗試將項目實施的質(zhì)量優(yōu)劣與建設用地指標掛鉤，或者與新增耕地建設有償使用費分配掛鉤，使各地區(qū)國土資源管理部門切實重視項目的完成質(zhì)量，從而進一步嚴格項目的監(jiān)管工作。2.7加強項目的財務監(jiān)管我國項目資金的來源主要有以下四種：新增建設用地有償使用費、耕地開墾費（以下簡稱開墾費）、用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的土地出讓金收入部分和土地復墾費。每年用于基本農(nóng)田保護和建設、土地整理、耕地開發(fā)的總投入000億元，其中土地整理所占的比重不小。由于資金量大，資金的使用缺少全過程的監(jiān)管，近年來，全國以及我省已經(jīng)有不少領導、干部因為項目的資金使用問題而落馬。因此，我們必須重視資金監(jiān)管工作：1）從實際需要著手，完善定額，確保預算規(guī)范。2）健全土地開發(fā)整理財務專項制度。切實做到按項目單獨立戶設賬，與其他資金嚴格分離，實行專戶儲存、專戶管理、獨立核算，封閉運行。3）加強對項目資金的審計監(jiān)督。一是內(nèi)部審計人員要把對項目資金的審計作為重點，把審計當做日常工作的一部分，及時發(fā)項項目資金監(jiān)管中存在的問題；二是引入外部審計機制，要把項目竣工決算的外部審計監(jiān)督作為一項制度確定下來，所有項目竣工驗收時必須要有項目竣工決算的外部審計結論。4）杜絕大額現(xiàn)金支付。大額現(xiàn)金支付是經(jīng)濟犯罪活動的“溫床”必須加以杜絕。2.8盡快建立項目權屬管理制度土地開發(fā)整理權屬管理是指在項目實施過程中，由于土地平整、地塊歸并和土地重新分配而產(chǎn)生的權屬調(diào)整和變更登記行為，具體指在開發(fā)整理過程中涉及的土地所有權、使用權及他項權利的確認、調(diào)整以及變更登記等行為。權屬調(diào)整是一項政策性較強的工作，權屬調(diào)整方案需經(jīng)當?shù)乜h級以上人民政府批準才具有法律效力。而在具體實踐中，存在以行政管理權來調(diào)整土地權屬的現(xiàn)象，在個別地方甚至存在強行開發(fā)整理、強行調(diào)整地塊權屬的情況，這些都很容易產(chǎn)生權屬調(diào)整糾紛。另外，在權屬交換中，因耕地質(zhì)量差異也會引起利益沖突，產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素。因此，需要制定一個合乎當?shù)貙嶋H的權屬調(diào)整工作程序和工作標準，使之與項目的實施相銜接，使項目“以人為本，”有利于和諧社會的構建。另外，土地權利的細化已成為國際趨勢。土地的基本權利為占有、使用、收益和處分權，在此基礎上，劃分出土地抵押權、地役權等他項權利，同時，有關農(nóng)地的發(fā)展權也在醞釀當中，因此，如何界定涉及到土地開發(fā)整理的具體權利種類以及如何對其進行調(diào)整，是今后項目權利管理工作必須要面臨的問題。3項目監(jiān)管在具體實踐中的體現(xiàn)近年來，隨著項目的不斷增多，我省目前大部分的市、縣國土資源局的土地開發(fā)整理部門都能越來越重視項目監(jiān)管工作，也取得了良好的成效。下面以及大豐市和贛榆縣為例，簡單探討監(jiān)管工作在項目實施中的體現(xiàn)。大豐市土地復墾整理中心是土地整理開發(fā)項目的承擔單位，負責全市項目建設組織實施及管理工作。最初，省投和國投項目從項目招標到實施管理直至竣工驗收，都是由土地復墾整理中心直接負責，全面管理。然而近三年來，隨著項目數(shù)的增加，過去的管理模式已顯得“力不從心”因此，大豐市轉(zhuǎn)變了管理模式，實行項目法人委托制，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項目的法人，負責一般事務的協(xié)調(diào)和管理。同時，大豐市土地復墾整理中心著重加強了項目的監(jiān)管工作，角色從單純的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榱藚⑴c者和監(jiān)管者的復合體。在具體監(jiān)管過程中，該“中心”建立并完善了項目招標報審制、項目建設巡查制、工程質(zhì)量監(jiān)督制、建設情況通報制、紀委聯(lián)系點制、資金撥付多層審核制等多項監(jiān)管制度，全方位、全過程的對項目進行監(jiān)管，取得了良好的效果，該縣已竣工項目均順利通過了驗收。贛榆縣的土地開發(fā)整理工作在近幾年也取得了長足的進步，不僅因為項目都能順利通過驗收，更因為其科學、高效的監(jiān)管模式。贛榆縣土地整理中心人員配備少，而項目眾多，因此該“中心”從現(xiàn)實出發(fā)，改進了工作方法，從一開始的發(fā)散式的監(jiān)管模式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“突出重點、靈活機動”式的精明”監(jiān)管模式，其主導思想是，