土地儲(chǔ)備的發(fā)展、實(shí)踐以及新時(shí)代背景下的思考

土地儲(chǔ)備的發(fā)展、實(shí)踐以及新時(shí)代背景

下的思考摘要：土地儲(chǔ)備制度起源于歐洲，發(fā)展于歐美地區(qū)。我國(guó)自20世紀(jì)90年代末，在借鑒國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，相繼成立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，建立了土地儲(chǔ)備制度。經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，土地儲(chǔ)備有效解決了土地?zé)o償使用制度下產(chǎn)生的諸多歷史遺留問(wèn)題，為培育和規(guī)范土地市場(chǎng)、有效配置土地資源、優(yōu)化城市空間布局、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備；管理制度；土地市場(chǎng)；發(fā)展與實(shí)踐中圖分類號(hào)：F193.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A1國(guó)外土地儲(chǔ)備的發(fā)展沿革1.1國(guó)外土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生的背景隨著工業(yè)革命的興起，城市發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。歐洲19世紀(jì)的古老鄉(xiāng)鎮(zhèn)被迫擴(kuò)大一一村莊演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚為小型城市，許多小型城市又變?yōu)榇蠖际?。但是，這些區(qū)域都沒(méi)有為應(yīng)對(duì)這些歷史巨變做好相應(yīng)的準(zhǔn)備，比如城市基礎(chǔ)設(shè)施、廉價(jià)住房、清潔的環(huán)境等。在此背景下，私人資本無(wú)法且無(wú)意愿承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。為解決社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的突出矛盾，必須由政府出面，通過(guò)實(shí)施公益性的土地利用，化解住房緊張、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生活環(huán)境改善等問(wèn)題。同時(shí)，隨著城市規(guī)劃理論與城市文化的蓬勃發(fā)展，勾繪出一幅幅美麗的發(fā)展藍(lán)圖，人們對(duì)美好生活的渴望更加強(qiáng)烈了。于是，具有公益性特征的土地儲(chǔ)備制度就隨之出臺(tái)，最初是作為土地利用計(jì)劃其中的一部分被提出來(lái)⑴1.2國(guó)外土地儲(chǔ)備的主要內(nèi)涵首先，從土地儲(chǔ)備制度的產(chǎn)生之初，就被深深印上“公共利益”的內(nèi)涵，無(wú)論是解決工人階級(jí)住房，還是城市基礎(chǔ)設(shè)施改善、圍海造地等方面，基本服務(wù)于城市大部分人群的需求。第二，土地儲(chǔ)備制度作為政策性工具，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的內(nèi)涵，在城市公共空間開(kāi)發(fā)、閑置低效土地購(gòu)買或收回、內(nèi)城復(fù)興、鐵銹地帶再開(kāi)發(fā)、新城建設(shè)等方面承擔(dān)著重要角色，運(yùn)作主體基本為政府公共部門、社會(huì)公益機(jī)構(gòu)或者土地銀行等。第三，土地儲(chǔ)備制度作為土地利用的先行環(huán)節(jié)，還會(huì)與其他規(guī)劃政策緊密相連，尤其對(duì)空間規(guī)劃的落地起到了關(guān)鍵性保障作用⑵。2土地儲(chǔ)備制度在上海的實(shí)踐發(fā)展2.1上海儲(chǔ)備制度建設(shè)情況2004年，上海出臺(tái)了土地儲(chǔ)備制度，并結(jié)合上海特點(diǎn)，創(chuàng)新建立了市、區(qū)聯(lián)合儲(chǔ)備的新模式，形成良性運(yùn)作的有效機(jī)制。2008年，按照國(guó)家要求，對(duì)《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》進(jìn)行了修訂。同年，出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范本市國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的意見(jiàn)》《上海市土地儲(chǔ)備成本認(rèn)定暫行辦法》。2009年，國(guó)土部門進(jìn)一步優(yōu)化土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理，并開(kāi)展土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制工作。2012年，市發(fā)展改革委出臺(tái)文件進(jìn)一步規(guī)范了土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的審批。經(jīng)過(guò)多年的探索與實(shí)踐，上海土地儲(chǔ)備工作的體制機(jī)制以及相應(yīng)的制度逐步完善。2.2上海土地儲(chǔ)備所遵循的基本原則（1）規(guī)劃引領(lǐng)、聚焦重點(diǎn)充分銜接各類規(guī)劃實(shí)施要求，引導(dǎo)土地儲(chǔ)備空間向規(guī)劃明確的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域布局，優(yōu)先保障重點(diǎn)領(lǐng)域以及重大項(xiàng)目的用地需求⑶。（2）存量?jī)?yōu)先、服務(wù)民生協(xié)同城市更新與低效建設(shè)用地處置工作，優(yōu)先儲(chǔ)備存量建設(shè)用地，積極服務(wù)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和低效存量建設(shè)用地盤活，釋放公共空間資源，助力生態(tài)文明建設(shè)。（3）庫(kù)容穩(wěn)定、供儲(chǔ)平衡客觀對(duì)接土地市場(chǎng)供應(yīng)情況，結(jié)合各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政狀況等因素，形成與保障供地需求相平衡的適度儲(chǔ)備規(guī)模、合理地類結(jié)構(gòu)、資金平衡能力。2.3上海土地儲(chǔ)備發(fā)揮的重要成效2.3.1落實(shí)重大戰(zhàn)略，提供用地保障土地儲(chǔ)備作為土地管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，充分體現(xiàn)政府的主導(dǎo)性。自2004年以來(lái)，按照上海市委、市政府的工作要求，通過(guò)土地儲(chǔ)備方式，先后為世博會(huì)、虹橋樞紐、迪士尼、特斯拉等國(guó)家和本市戰(zhàn)略項(xiàng)目落地提供用地保障。上述項(xiàng)目特點(diǎn)各一。世博會(huì)項(xiàng)目地處城市中心，以存量轉(zhuǎn)型為主，推動(dòng)了黃浦江沿線工業(yè)企業(yè)和居住困難居民搬遷；虹橋樞紐建設(shè)項(xiàng)目主要立足交通用地的實(shí)際需求，實(shí)施邊儲(chǔ)邊供，逐步開(kāi)發(fā)；迪士尼項(xiàng)目以新增空間為主，統(tǒng)一規(guī)劃，分區(qū)儲(chǔ)備。特斯拉項(xiàng)目是積極對(duì)接國(guó)家重要產(chǎn)業(yè)布局要求，實(shí)現(xiàn)“土地要素跟著項(xiàng)目走”的管理要求[4]2.3.2落實(shí)民生需求，改善居民生活從上世紀(jì)90年代的“365”危棚簡(jiǎn)屋改造到新世紀(jì)以“二級(jí)舊里以下房屋”為主的舊區(qū)改造，土地儲(chǔ)備都承擔(dān)和發(fā)揮著“主力軍”的角色，為改善中心城區(qū)居民居住環(huán)境、落實(shí)民生發(fā)展要求起到了關(guān)鍵性的作用。同時(shí)，為解決中心城區(qū)房屋征收居民安置以及保障性住房建設(shè)需求，本市還陸續(xù)啟動(dòng)了大型居住社區(qū)建設(shè)，其土地主要采用市、區(qū)聯(lián)合儲(chǔ)備方式取得。3新時(shí)代背景下對(duì)土地儲(chǔ)備的思考3.1準(zhǔn)確把握土地儲(chǔ)備的基礎(chǔ)性，助力推動(dòng)土地要素市場(chǎng)的供給側(cè)改革土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)土地市場(chǎng)建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度，建設(shè)合理的土地儲(chǔ)備規(guī)模是土地供應(yīng)的重要保障。2020年3月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》出臺(tái)，要求加快推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置。供給端的市場(chǎng)需求必將對(duì)土地儲(chǔ)備的庫(kù)容、結(jié)構(gòu)和時(shí)序提出明確的要求，推動(dòng)存量建設(shè)用地和低效用地盤活、混合產(chǎn)業(yè)用地供給等方面的改革措施都需要以土地儲(chǔ)備為載體，發(fā)揮基礎(chǔ)性的支撐作用。土地儲(chǔ)備要以有效保障供給側(cè)的實(shí)際用地需求為目標(biāo)，助力推動(dòng)土地要素市場(chǎng)改革。3.2準(zhǔn)確把握土地儲(chǔ)備與空間規(guī)劃的互動(dòng)性，助力城市空間機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化土地儲(chǔ)備是空間規(guī)劃實(shí)施的重要抓手。土地儲(chǔ)備要重點(diǎn)關(guān)注空間規(guī)劃明確的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，充分對(duì)接近期規(guī)劃實(shí)施要求，在計(jì)劃編制和項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，引導(dǎo)土地儲(chǔ)備向近期城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域布局，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化。在單元規(guī)劃和控制性規(guī)劃編制過(guò)程中，可對(duì)土地儲(chǔ)備提出工作引導(dǎo)和開(kāi)發(fā)時(shí)序要求。反過(guò)來(lái)，土地儲(chǔ)備也可對(duì)規(guī)劃要素提出優(yōu)化的建議，在確保規(guī)劃要求得到滿足的前提下，合理統(tǒng)籌土地儲(chǔ)備的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的綜合價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)空間布局效能的最大化、3.3準(zhǔn)確把握土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)的聯(lián)動(dòng)性，助力政府財(cái)政資金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)通過(guò)信息化等手段，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)土地儲(chǔ)備的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，科學(xué)設(shè)置運(yùn)行數(shù)據(jù)體征標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合規(guī)劃、儲(chǔ)備、供地三者間的聯(lián)動(dòng)性，定期分析評(píng)估，提出合理建議以及工作警示，推動(dòng)土地儲(chǔ)備規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化。進(jìn)一步統(tǒng)籌各類資源，提升土地儲(chǔ)備項(xiàng)目管理水平，統(tǒng)一規(guī)范工作流程，縮短項(xiàng)目周期，減少財(cái)政資金的沉淀和宕存，將有限資金用在刀刃上，加速資金的安全流動(dòng)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的效能，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展⑹。結(jié)語(yǔ)：土地儲(chǔ)備工作要深入貫徹新發(fā)展理念，積極應(yīng)對(duì)新情況新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，強(qiáng)化政府主導(dǎo)和公益性定位，適應(yīng)土地市場(chǎng)發(fā)展改革需求，尋找新的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。參考文獻(xiàn)：張鵬輝，陳玉，榮偉.基于CiteSpace可視化分析的土地儲(chǔ)備研究評(píng)述[J].科技和產(chǎn)業(yè),2020,20(07):123-128.鄧昀松，晏陽(yáng).新時(shí)期土地儲(chǔ)備的轉(zhuǎn)型發(fā)展與路徑探析[J].中國(guó)土地,2020(07):17-18.王玲慧.基于國(guó)土空間規(guī)劃管理視角的上海高質(zhì)量土地儲(chǔ)備的思考[J].上海城市規(guī)劃,2020(01):77-81+98.王振坡，劉璐，