中國土地政策改革項目行業(yè)

PAGE中國土地政策改革項目行業(yè)研究－土地儲備國際做法評估種安德魯?shù)?方希爾頓辭2005棚年乎8棟月目錄概要2惠一、背景知害識和介紹扣奏2累二、土地儲枕備的概念弓疊2孝三、各國的安個案研究守棚2構(gòu)1雞.盾瑞典晉/燭斯德哥爾摩捷值2雙2.禍英國響/賤倫敦道克蘭納區(qū)堂召2狠3.字印度魯/創(chuàng)德里和坎普尊爾羞瘋2符4.映鎮(zhèn)馬來西亞參/纏吉隆坡快嫁2荒四、灑土地儲備制社度的關鍵問廟題碰如2糟五、吩經(jīng)驗教訓與炕總結(jié)腳拴2PAGE18概要充應中華人民獲共和國政府盯的邀請，世敞界銀行參加傾了一個有關際土地政策的橫對話，而該字對話所關心摘的議題之一灣就是中國全聚國各地土地倦儲備的做法湖很不規(guī)范。冠為了解決該剛問題，參與粒對話的各方忽一致認為有唱必要了解更啦廣的范圍內(nèi)于、也就是國凱際上土地儲稱備的做法。蛾因此，這篇械報告的目的竿就在于通過強具體的個案巨來研究土地冰儲備的國際衰經(jīng)驗，并且耳突出強調(diào)出充現(xiàn)的主要問展題和可能獲謎得的經(jīng)驗教嗎訓。終該報告選取詞了四個個案茫研究，目的雀在于闡明（芬一）二十世脫紀早期歐洲劫土地儲備實指踐的起源；拒（二）土地壟儲備的不同彈應用，包括而在提供城區(qū)現(xiàn)住房方面廣墊泛運用土地處儲備和在城容區(qū)重建時選枝擇性地應用痕土地儲備；淘以及（三）洪發(fā)展中國家裹高速發(fā)展的棒城市化過程贏中土地儲備敘的運用。這抗些個案研究脂顯示出各國貌采取了多種帳途徑，獲得條了不同程度自的成果。在領這些個案研竄究中可以發(fā)紹現(xiàn)一些共性能。耽例如，很顯柏然的是，辭任何一個廣盈泛實施的成話功的土地儲估備制度都必壓須有一個明強確的讓其存沿在的目標。閘而德里發(fā)展紅局筆(DDA)滿的土地儲備鴉運作并非如花此，該發(fā)展避局并沒有一感開始就制定素出明確的目職標。箏同時，暖政府所有權呆本身并不必碼然帶來更有創(chuàng)效的土地利鍋用。池個案研究闡甲明了項目實俘施過程中所輪牽涉到的各痕種難題。政遼府經(jīng)常遇到普各種各樣的婦問題。例如盡，缺乏足夠訓的技能和權惕力；在土地罩征收與流轉(zhuǎn)膝的間隔階段助未能管理好斬地產(chǎn)；缺乏菌足夠的資金六來支持長期庭的發(fā)展；程鄭序缺乏足夠她的透明度和廳問責制。此童外，隨著項橡目的規(guī)模變彼大，政府的史介入的程度尿加深，政府咐的能力就越盜成為一個問咱題。預除了大規(guī)模故運用土地儲弓備之外，一椅個替代的方舌法就是有選昆擇性地運用錘土地儲備。喉許多機構(gòu)都怪運用了這一睡方法并且取疲得了一定的飯成功。這些喚機構(gòu)包括倫植敦道克蘭發(fā)返展公司（擇LDDC桶）。申盡管如此，輩我們還是不測能低估成功看地實施一個新土地儲備項扶目所需的技科能和能力。腎在每個階段朵，都要做出詞知情的決策歐，包括場所鐮位置、時間攝選擇、以及綱征用的土地寶數(shù)量（和供撥應的土地數(shù)架量）。通常湖情況下，決同策都是在政外府目標的驅(qū)戚使下做出的蔽，這些決策澇包括擬開發(fā)跨項目的目的齊、對于被征卵地者應做出引的政府認為匹合適的賠償拋標準、以及資流轉(zhuǎn)的土地齡的價位。因嗓此，土地儲廊備政策應是班國家和市區(qū)男總體規(guī)劃和殿政策框架中冶不可分割的受一部分，而非不是孤立的有。沖同時，很顯鉆然的是，在漸沒有恰當?shù)哪罘珊鸵?guī)劃消框架的情況籍下，要想實炎施一個土地鴿儲備項目是公非常困難的盛。通總的來說，怠從評估的材始料看，似乎隸從政治問責丹制、都市規(guī)魔劃以及目標濕來看都市政蓄府是管理都雨市土地儲備職的最合適的彼實體。土地隙儲備機構(gòu)本染身的結(jié)構(gòu)也碑是一個很重臨要的問題。捐從實用的角測度來看，許剪多人認為唯甜一合乎邏輯漂的土地儲備矩機構(gòu)應該是瞞一個公共企就業(yè)。都市土亭地儲備實體霞和都市規(guī)劃耽局之間要責禍權清晰，兩饑者間的關系西也應界定清庫楚。例個案研究顯欄示，資金是庫影響土地儲岔備成功運作失的最重要因耕素之一總屠。幾乎所有希支持土地儲龜備的人都認熄為，中央政鑰府的財政參芬與是必要的塑，有了這種緩支持，土地惠儲備機構(gòu)可煉以以既定的糞速度和規(guī)模軍征用土地。妨然而，近來霞，人們意識尖到征用后的尾土地在流轉(zhuǎn)恭前是有儲備宰成本的，因迫此應盡可能塊多地讓私營蔑部門參與進慮來，從而減可少政府撥款后。私營部門撲也可以更好傲地了解市場呆的需求，提泰供產(chǎn)品并吸巨納風險。土無論資金如息何安排，土倡地投資要獨含立核算，這廢樣才能確定油真正的成本殘和公眾從土舞地儲備中獲臨取的收益。姑盡管所舉案殊例中不乏成怨功的做法，析但是不能就桌此誤認為荒:瞇以某個國家床的城市的成周功經(jīng)驗為模步板所開展的缸土地儲備項范目可以作為棵萬能藥，解漸決別國城市挽發(fā)展的問題崇。世界上不各存在一個標磚準的模式。把在考慮所采條取的方式的勞時候，應該亭把它放在規(guī)再劃政策、發(fā)居展問題、社鴿會目標和政舍治遠景等大亭的背景下來喜考慮。在土竄地儲備項目尾實施之前，飽應該對所有沉的問題都深家思熟慮，最朋終所采取的竄策略必須能黑夠反映出達新到某些具體臣目標所需的撥技巧和能力衛(wèi)。同時要說課明的是，盡充管我們一直微強調(diào)先期的尤準備工作，黨我們必須注桿意到情況是渠不斷變化的么，各機構(gòu)必萌須要保持靈結(jié)活，隨著時綿間的推移做五出調(diào)整。蹦的確，從評崇估的材料來糞看，很清楚獄的是，對土縱地儲備所帶嚼來的益處，仗有人支持，洲有人反對，碧即使是對成服功的土地儲椒備項目也是末如此。聯(lián)合擊國亞太經(jīng)濟駱社會理事會嘉（年UNESC蛙AP披）認為，因喚為需要在購句置土地、提芬供基礎設施闖以及出售（踢出租）土地感等方面花費悲很長時間，京因而土地儲櫻備效果不好供。而且，盡滿管在理論上壯土地儲備是劍一個不錯的幟主意，實踐復上它有可能需會限制市場償上開發(fā)的土研地的數(shù)量。逢在許多國家銀，很難對土篇地進行精確材的估價。蛇最后，有關富城市發(fā)展的傍演變的最前蛛沿研究得出渡以下結(jié)論：任我們應采取叔全面的土地黨政策。土地通儲備可能包乖含在內(nèi)，但隆是它并不被傘認為是土地蓮政策的主要川內(nèi)容。土地勾儲備的使用炎是為了實現(xiàn)謀政府的目標更，以合理的廉價格提供足稍量的配套公骨用設施的土皇地來滿足公羊共部門以及隙私人的發(fā)展捏要求，同時安避免城市土呆地集中在少貝數(shù)人的手中應。本報告所史研究的案例霉未能顯示土忘地儲備本身岸能夠?qū)崿F(xiàn)這返些目標。這母些案例表明莫我們需要的線是綜合的土搬地政策。德傳里的個案研陡究闡明：如螞果采用選擇摘性的土地儲衰備方式，具翁體的土地儲茂備項目可能釣會相對成功苦，但是，卻徑可能無法實館現(xiàn)總的目標家。因此，在縱制定土地利招用政策、考也慮應用土地棗儲備的時候奉，政府應該饞把土地儲備該放在一系列員綜合的措施潤中來考察。廊一、背景知辨識和介紹分鞋二十世紀八仇十年代，中目國在農(nóng)村地農(nóng)區(qū)引入家庭巨聯(lián)產(chǎn)承包責麗任制，城市石地區(qū)土地使城用權進入市荷場。此后，才中國經(jīng)濟發(fā)脈生了巨大深礙遠的變化。賓然而，中國聽在土地政策答改革方面還足沒有取得重豆大的突破以朵適應這一深寸刻的經(jīng)濟轉(zhuǎn)都型。在現(xiàn)行隊的土地政策順中還存在著惰一些明顯的瞧缺陷。這些刺缺陷主要包閃括：（一）南政府壟斷著夫土地一級市棉場，這意味烏著如果要把及農(nóng)田轉(zhuǎn)做非爽農(nóng)業(yè)用途的奧話，必須要廈先經(jīng)過政府運的強制征用確；（二）由咐于土地的用曉途改變和總紡體經(jīng)濟增長紫所帶來的土戚地增值產(chǎn)生聚的收益在分盾配上既不公捷平也不公正朵。地方政府室將土地的增蜘值攬入手中島，之前的土依地所有者和挎土地使用權鄙的持有者、國也就是農(nóng)民元的產(chǎn)權卻經(jīng)迷常在土地用禁途轉(zhuǎn)換過程伐中受到損害尊；以及（三垮）由于地方紫政府高度依礦賴土地轉(zhuǎn)讓歷金作為其主煮要財政收入具來源，并且只利用土地來教招商引資，域?qū)е铝送恋赜偷倪^度征用格和開發(fā)，并養(yǎng)且使土地的許利用效率低控下?？傊?，訊這些政策缺逆陷導致的后廳果就是土地市管理體系脆顆弱，土地市燙場效率低下調(diào)。解決好這限些問題，將存促進更公平指和環(huán)保的可咳持續(xù)增長，晴還有助于避劃免由于低效夸率或扭曲的梳城市化和投所資模式所造芹成的長期成例本。尼應中華人民分共和國政府笑的邀請，世仙界銀行與中闊國政府展開斗了有關土地冷政策的對話刊，并于矩2005扁年奶2午月完成了該壘項目的中期脖評估。此次寨中期評估的拍主要發(fā)現(xiàn)之妄一就是中國喜土地儲備做三法極不規(guī)范隆。中國當前塑的土地儲備緩體系有兩個賴主要的特點汽。第一個特沙點就是土地爛儲備中心將急儲備的土地帝抵押給國有蔬銀行，抵押奉周期為一年記、兩年、甚兵至十年，并霧且將抵押獲柏得的貸款投倉資到城市建畝設中（政府丹本身是不能慚從銀行借款暈的）。土地法儲備中心通紙過公共企業(yè)叔或者準公共析企業(yè)，例如而城市建設公謀司和城市運撤輸公司，將贏貸款投資于去城市的基礎顏設施建設和痛發(fā)展。土地遙儲備中心所揮發(fā)揮的這種增角色在世界校上并不多見都。第二個特優(yōu)點就是盡管垃一些政府文袖件中提到土寒地儲備時是艱持允許態(tài)度要的，但是，礎中國并沒有怕規(guī)范土地儲蠻備的國家法球律法規(guī)。由碎于沒有國家鞠的法律法規(guī)說來具體規(guī)定噴土地儲備機嫌構(gòu)的任務和嶼界限，導致丙了許多城市搶以一些超常聰規(guī)的方式發(fā)廁展它們自己削的土地儲備乞機構(gòu)，而有宅一些方式是醉令人擔憂的耳。如果對土稻地儲備體系餐存在的問題加置之不理，凱將會導致嚴至重的后果。雁例如，由于掃土地儲備體擺系涉及的貸上款數(shù)額巨大謠，有可能會米使國有銀行如面臨巨大的艇風險，尤其街是在市場低具迷時期。長潤期來看，地舒方政府的財奇政以及銀行勢業(yè)的穩(wěn)定都距會受到威脅龍。狡為了幫助中陵華人民共和滲國政府解決草其土地儲備喇方面的問題殘，我們必須隨了解國際上句土地儲備的買經(jīng)驗。因此臂，密這篇報告的握目的就在于襖通過具體的稠個案來研究赤土地儲備的殖國際經(jīng)驗，唱并且突出強毀調(diào)出現(xiàn)的主聞要問題和可嚷能獲得的經(jīng)燭驗教訓。脖該報告的工氧作大綱決定下了筆者的工系作范圍有限閱，因而本報僑告大多基于務對文獻的研雜究。許多關竿于土地儲備括的標準文獻峰或多或少有細些過時，并納且這些文獻化經(jīng)常把土地辜儲備當作一率個抽象的概焦念。另外一懇些文獻提供導的案例研究輛是較早以前柳的。很自然盯地，由直接舅參與土地儲釋備的機構(gòu)提耗供的數(shù)據(jù)傾嚇向于描述程港序，而不是源闡述土地儲拍備的成敗。松雖然一些專豬業(yè)期刊的文匪章和研討會道報告是研究淺更廣泛議題院的，例如土榮地利用政策鈔、城市規(guī)劃鄰、貧困者的鴉住房等，但賓是這些文章柱和報告卻提嬌供了較新的挑、重要的素遣材。很明顯挽的是，并沒述有很多當代蘿的出版物以符研究土地儲臺備為核心。沒盡管如此，信本報告還是棟研究了在調(diào)蛙查期間所查嗎到的材料并窗且提供了這汪些材料的參箭考書目。該放論文的結(jié)構(gòu)印如下：利第二部分提魯供了關于通嫂常如何理解靜“棗土地儲備軋”究這一術語的荒解釋，闡明魂了其中的利涌益相關者，琴并且解釋了乓土地儲備的耕運作方式。鞋它描述了土必地儲備這一棉概念在全球弱的普及情況晨，但同時也智說明在實施餃土地儲備時凍，并沒有標儲準的樣板。攤第三部分研坊究各國土地禁儲備的具體就例子，或叫棟做個案研究嘩。瑞典的個游案研究說明孕了歐洲在二沒十世紀采用硬土地儲備的啊歷史背景，望并且講述了榜瑞典在二十朵世紀六十年偶代將土地儲貓備作為一項團城市發(fā)展工紗具廣泛采用連。英國個案關研究闡明如遼何利用土地穴儲備將土地利集中起來為靈有選擇性的或大規(guī)模城市絞建設項目服厚務，尤其是涉像倫敦道克說蘭開發(fā)公司查這樣的城市布開發(fā)公司承退接的城市改渣造項目。在尼印度，城市斷開發(fā)公司不苗得不做出反尚應，滿足快記速的城市發(fā)跌展的需求，礦德里的案例丸是用來闡明掌亞洲國家是方如何處理這泛一問題的。職而馬來西亞梨?zhèn)€案的目的竭是為了闡明賤隨著聯(lián)邦政介府整合地塊妹以提供基礎房設施、商用離樓、住宅建碌設和私人開鴨發(fā)，馬來西驕亞是如何轉(zhuǎn)緊向私營部門娃來滿足該國貢持續(xù)發(fā)展的熄目標的。偵第四部分強侍調(diào)了個案研天究中提到的備主要問題，置而第五部分鎮(zhèn)則試圖從國蠶際土地儲備坦經(jīng)驗中獲得越經(jīng)驗和教訓薦。比二、土地儲周備的概念燃我們也許可傅以這樣概括織土地儲備的企概念：政府汪在開發(fā)前征撕用土地，以用便根據(jù)總體尋的規(guī)劃目標載來影響發(fā)展租的模式，控息制土地市場僵，避免土地缸投機行為并半且獲得城鄉(xiāng)痛土地開發(fā)掩帶來的一些撞增值。址許多國家都敗實行了土地扁儲備，尤其嶼是在城鄉(xiāng)結(jié)招合部。在這緣些地區(qū)，政江府以當時允清許的土地用弊途的價值購房買了大量農(nóng)窄地。土地儲吵備被認為是少一種規(guī)劃工珍具和土地利貿(mào)用管制的手討段。駝為什么政府臥要介入土地逮市場聯(lián)快速的城市深發(fā)展使得國閉家和城市經(jīng)泥歷了物質(zhì)、叉經(jīng)濟、社會聾、政治以及嚷行政結(jié)構(gòu)等醉各個方面的蒸劇變。根據(jù)徹歷史經(jīng)驗，片各國政府意換識到有必要拼在其領地內(nèi)暫引導和控制序重要的結(jié)構(gòu)侄性變革。在屑解釋政府介利入土地市場沃原因，尤其缺是介入城市還土地市場原概因的時候，毅人們通常會往提出以下三乞個理由：餡一．消除市獵場的不完美燒之處以及失詳靈的缺陷，弟提高運作的裁效率。烘二．清除繁軌文縟節(jié)，使哭土地市場交鋒易的社會成蠢本更趨于私闊人交易的成炮本。威三．對社會誤的稀缺資源混進行再分配泄，使弱勢群稿體也可以分承享社會的產(chǎn)階出。資土地市場就蛋是將土地作傭為商品進行盾交易的場所療。一個運轉(zhuǎn)必良好的土地驚市場應該具炕備以下特點府：失1.投高效，從而孫促進快速開監(jiān)發(fā)和土地交憐易；驚2.競公平，能夠譜為各個收入錢階層的人提碑供合理地獲拘取土地的途殘徑；找3.共環(huán)保、可持掛續(xù)，有利于趨現(xiàn)在和將來揮的土地使用稼者；和紡4.活兼容性強，乖能夠與其他彼土地管理的弟法律法規(guī)相漿結(jié)合，諸如扇土地規(guī)劃，積稅收以及公旋共基礎設施捆和服務的供禍應。誼一個運作不壁良的土地市瞎場會導致諸貫多問題，包唯括投機倒把謹、貧民窟、幅擅自占用土遺地的現(xiàn)象和用環(huán)境惡化。主還有，城市館發(fā)展模式效繞率低下，這酷會增加城市泄的商業(yè)成本運，對城市的橋經(jīng)濟造成負湯面影響。（搜聯(lián)合國亞太覽經(jīng)濟社會理芽事會，城市稈土地政策）策支持政府干部預土地市場是的人士通常元說，政府提消供基礎設施形和服務并改比變土地區(qū)劃柔，這帶來了榆土地的增值握（改良）。辨危土地所有者笨并沒有獲得辰土地的增值姥。人們認為殖這些增值應冊該屬于創(chuàng)造略出這些價值竭的社區(qū)所有絡，而未能獲豪得這些增值喝被認為是許灘多土地開發(fā)燈體系的主要逃缺陷。其它快負面的后果年還包括：樣一躺.精土地所有者赤之間存在不剖公正的現(xiàn)象陡。由于土地怖區(qū)劃，有些慧土地所有者逝獲利頗多，獵而有些則沒想有。仔二．土地的宵成本提高了貓，所以政府湊部門要花更四高的價格來駱購買土地，覺來提供必要紋的公共服務槳如道路、排肆水和學校，繳其實土地價謠格的提升正畝是這些公共椅服務項目所判帶來的。鏟三．提供基哈礎設施這一癥過程本身就慧會導致不健病康的投機倒孟把行為。飽政府有許多遠工具可以在蔥自己的領地王內(nèi)實現(xiàn)調(diào)節(jié)摧土地市場的否目標。這些掀工具包括規(guī)綢劃工具、分忠區(qū)法令、施焰工規(guī)章、許古可證、巡查螺和懲罰措施伸。加最常用的規(guī)盆劃工具包括映綜合性整體鴉計劃、總體唯規(guī)劃、戰(zhàn)略顯規(guī)劃和結(jié)構(gòu)四規(guī)劃。這些封規(guī)劃的總體鏟目標就是在曬一段特定的多時期內(nèi)指導厲城市的發(fā)展灶，并且推動耐能夠最有效疫地實現(xiàn)政府夠目標的土地咽利用模式。惜然而，經(jīng)驗嫁顯示：綜合奶性整體計劃羅和總體規(guī)劃思太過于靜態(tài)餃，或者說適溫合發(fā)展緩慢證的城市，而盜且這兩種規(guī)乓劃工具過于除具體、勞民叢傷財，未能滋夠考慮到經(jīng)售濟發(fā)展對空巷間的需求導吐致的各種后夕果。因為結(jié)肌構(gòu)規(guī)劃強調(diào)槍了一些重要聞的問題并且雞把基礎設施宣的投資置于脆優(yōu)先的位置石，而這種投蔬資正是影響禾城市發(fā)展的艦關鍵因素，么因此，對于進發(fā)展中國家噴來說，結(jié)構(gòu)扎規(guī)劃似乎是愚一種更加合品適的動態(tài)規(guī)君劃工具。然狂而，實施這大些規(guī)劃的結(jié)場果往往不同拍，而且通常判取得的成就謙也很有限。嚷（亞洲各國期市政土地管吼理蘭:件比較研究服喝，聯(lián)合國亞塊太經(jīng)濟社會湯理事會，這1995葉）。拜聚基于隊“碎對私有市場拖的干預程度肢”歪，對土地利陡用管制手段娃進行了分類糕。這些類型納包括：提供信息；鉛提供公共基永礎設施和設劉備；黎分區(qū)規(guī)劃的索規(guī)章；裝操縱稅收從紫而促進或抑偏制開發(fā)；和堡政府征用土晴地?；暝谒幸?guī)劃匯者可以使用缸的土地利用耀管制手段中伍，土地分區(qū)把規(guī)劃是用得緊最多的。然防而，因為它賣是一種靜態(tài)叉和抑制性的收管制手段，尚不能根據(jù)社西區(qū)不斷變化方的目標來及釣時作出調(diào)整山，人們批評固該方法未能饞有效地控制木城市發(fā)展。推（《土地儲耍備在控制城潤市發(fā)展中的圾角色》，扣飯哈維厲?腳佛棱曾著）野。洗在米兒格拉吳姆關于閃“奧政府介入程生度日”闖的等級中，攜政府征地是貓最激進的方構(gòu)式。盡管土參地儲備可以況在所羅列的縫任何一種類桂型或者所有淚類型并存下勒進行使用，描政府征用土唐地或土地權遭利是土地儲寇備中最根本耳的因素。垂土地儲備的羨定義管土地儲備的吼廣義為：為將了實施政府算土地利用政拔策，政府進喊行征地或授蠢權進行征地蹲，以待日后申開發(fā)。在征層地時，對土術地的未來用蘆途可能清楚渣也可能不清拘楚。（《土貧地儲備：歐識洲現(xiàn)實，美拔國未來》，蒸安脹?冰斯特朗術1979講著）。此處學土地儲備這碼一術語并不秤是指為單獨域某個具體的超項目如建學東?；蛘咝藿ど鐓^(qū)公共設省施事先征地墨，而是指通攏過政府進行驗干預，整合汗地塊，以備禮日后開發(fā)（裹兩者主要差喪別在于規(guī)模黑和時間安排馬）。該術語狼也不包含私庫營部門持有聚地塊的行為泉，無論是因禮它自身的發(fā)倒展需要還是草出于資本增銹值為目的的轎投機行為。瓜某種程度上勒來說，我“恐未來哨”貝開發(fā)的概念企是很難定義身的。在瑞典仿土地儲備項就目實施的早掠期，政府持羅有土地最長燕三十年才進北行流轉(zhuǎn)開發(fā)芳。后來，瑞昏典政府意識悅到持有土地足的成本太高某、影響太大腎，因此政府椒就立即出臺祝政策、提議仍將該持有期貼縮短到十年伏。然而，如園果征地是為閃了某個具體裙項目，十年紛的期限還是菊太長了。在飯倫敦道克蘭慨公司這個法共定機構(gòu)存在饞的十七年中牢，根據(jù)滾動賄的方法，大幻部分的改造悶工作在棉10此年內(nèi)已經(jīng)完滾成。倡因此，總體勾上說，土地帶儲備這一概巴念是指公共粉部門，通常沙是市級公共榮部門，先于腎開發(fā)之前幾杠年購買土地晉、開展必要競的平整工作撲，然后將土陪地出售或租乏賃，同時還炸保留相當份按額的土地以朱便修建道路綢、公園和社搬區(qū)設施。土壩地儲備可以欣被視為土地陵規(guī)劃實施的徐第一步，通津過以合適的萄價格提供可退供開發(fā)的土劣地來實現(xiàn)政眼府的目標，眨并高效、有垮序地促進開伐發(fā)。事實上險土地儲備還塑有一個目的豈，就是為公揭眾儲存土地錢升值而產(chǎn)生噴的收益，但昏很少有人意啦識到這個目順的。次土地儲備的業(yè)特性柏人們歸納出果許多土地儲圍備的特性，紅這些特性包襯括：紋1真.醉土地一旦進末入市場就可礦以購買，即倡使還沒有需寺求時；轉(zhuǎn)2.麗在沒有將開翠發(fā)價值附加剖給土地時就遣可以購買；皺3.粱隨著時間的攤推移，可以吼將幾塊小地動塊整合成大戒的開發(fā)場所挨，用以更大墻項目的開發(fā)普。這可以說胃是土地開發(fā)銜中最重要的舊一步。挨4.船對土地的公為共投資可以籮均攤到一個可很長的時間斥段內(nèi)，并且嫁可以分攤到結(jié)整個土地儲毒備項目中去貝，這樣單宗尾地的開發(fā)成六本就不會決捏定土地的用四途。畜5.撿由公共開發(fā)仆決策帶來的燭土地增值授翁之于民。到6.鴨對所有的土慈地所有者一蹄視同仁，無蘭論他們的土番地是否被征常用做儲備。邀7.唱土地儲備可敏以用來應對伴日后土地價巡格上漲、投更機、開發(fā)失午控以及居民般流離失所的膽狀況。歸8.綁土地儲備使蕉社區(qū)能夠直英接控制開發(fā)寫的地理位置居、時間安排晶和開發(fā)類型口。根據(jù)國家亂、地區(qū)或者抬當?shù)氐男枨笫?，土地可以級先用來建設遍基礎設施，及然后再進行煉高效有序的舍開發(fā)。種9.押土地儲備未項雨綢繆，可癢以在選擇開匹發(fā)商、落實寺補貼來源、郵籌措資金以鴨及設計等事門項遠未開始松之前，使諸宰如為人們提賴供支付得起蒜的住房的社督會目標的實瘦現(xiàn)成為可能膊。許多地方培政府進行招襲標，在政府遷持有的土地慮上建設人們戴支付得起的程住房，也因如此取得了投拒資的最大效能益。虹10.能如果土地只色是出租而不吳是出售的話慶，公眾將持市續(xù)地從土地遵增值中獲利隙。貞（《住房策廢略》柳甚加州大學洛飯杉磯分校出喬版紛版，以及《土椒地儲備：歐鐮洲現(xiàn)實，美滿國未來》安亮?丹斯特朗，剃1979偉年著）。括因為土地儲施備只是政府為土地利用政脂策中的一個列組成部分，拔因此，至今罪為止，很難摟評估這些特譜性在實踐中月能否實現(xiàn)，封也很難評估雀土地儲備的館實施在多大斥程度上能夠另實現(xiàn)政府政有策的目標。估土地儲備的密目標和目的甚通過預先征岡地來影響土督地市場的運偽作，這是所挨有土地儲備悠項目的共同深點。然而，厚各個政府在鉆決定使用土孕地儲備作為奧一項政策時秤，其潛在的林目標或目的輔卻不盡相同備。音歐洲進行土圈地儲備的主雁要原因，尤坦其對于瑞典舌和荷蘭這兩搖個國家，是獲為國民提供脊一個良好的狀居住環(huán)境。速以低廉的價禮格提供土地長是實現(xiàn)這一醒目標的手段拴之一，因此帆土地租金或仔售價通常只遵包括土地的饞成本。灶進行土地儲綱備的其他原良因還包括減艱少私人投機另行為，同時幅也源于這樣據(jù)一種信念，忘即公共部門個可以通過介缺入土地市場嶺來扭轉(zhuǎn)規(guī)劃苦中的不公平菌現(xiàn)象。因此殲，政府征用擴用作密集型衡開發(fā)的土地返可以大大減姿小私人大發(fā)鍋橫財?shù)目赡芴荨＃ò睬?軍斯特朗語）球英國采用土剖地儲備這一感做法主要是膀扶持那些飽姐受衰退困擾紗的城區(qū)進行慘改造，這些派地方的土地妄市場如果沒枝有政府的全液面介入可能烈會持續(xù)低迷虜。技美國郡一級視的許多土地典儲備項目的杏實施都是源些于公眾對環(huán)殺境保護的渴譯望，尤其是頌要保護公共課綠地或未開塊發(fā)荒地。美葬國許多經(jīng)濟斬不景氣的城廊市地區(qū)實施押了規(guī)模較小雜的改造項目然，其中應用挖城市土地儲習備的主要目寄標也是環(huán)境潮保護。銀土地征用的辟方法玩公共部門征苦地是任何一毅個土地儲備保項目的根本育。其征地方位法取決于政膀府的政策。例現(xiàn)存不同征括地方法之間央最根本的區(qū)汗別在于征地予是否是強制半性的。詞非強制性征雪地通過政府彩部門與土地迫所有者經(jīng)過叼一段時間的黑談判達成協(xié)撐議后完成。夠土地所有者斷可能是另外傭一個公共部蝶門或者半公煙共機構(gòu)，該亂實體的財產(chǎn)擱可能超過（練也可能不足挖）所需要的鹽土地數(shù)量，盡例如軍隊的蹤地產(chǎn)。而土檔地所有者也兩可能是個人姥。地價的評被估標準取決帝于交易所遵傲守的法律框大架，同時也晝?nèi)Q于購買燥的權利是什扣么（是完全唉保有權、租疾賃權還是其棵他）。竭莊強制性征地謹通常要遵循腥某一具體法赤律，該法律剪規(guī)定土地征撤用方有強制穩(wěn)性購買權，粗也叫做強制自征用權。這娛一概念已經(jīng)誦在全世界被也廣泛接受，焰它允許國家乓為了社會的音利益而征用撫私人土地。添通常情況下視，這個法律羅不僅僅針對神土地儲備，房它之前就已運頒布，是有帆關征地以便牌提供基礎服晌務的。在這昏個法律中，非有一個有關別“禿公共利益摩”晶的籠統(tǒng)的條封款。在許多酸發(fā)展中國家淘，這樣的法斤律通常是延飾續(xù)殖民時代槐的殖民國家迫的法律，因然此這些法律燦條款可能會丑不合時宜，勇無法實現(xiàn)土洋地儲備的具烏體目的。強善制性征地的扔相關法律規(guī)顛定所有該履殖行的程序以弄及征地價格剃的計算方法庭。在許多情恰況下，該法沃律還規(guī)定額蛇外成本的計國算辦法，諸坑如拆遷成本詞以及其他花謀費。然而，顧強制征地做匪法的最大缺極點在于其耗繳時耗力。慌有時市政府擱為了達到具洋體的公共目晝的，諸如開員發(fā)基礎設施袋（公路、鐵蠶路等，例如歉馬來西亞最講近修建的公通路以及鐵路蝕），沒有別屠的選擇而只鍋能夠強制性互征地。有人園說，如果沒穩(wěn)有強制征地貪權的話，土烘地儲備計劃卷必將失敗。幸然而，本報彎告后面的個喘案研究表明扣，強制征地遙權在很多國滾家使用并不聚多。事實上簡，政府可以齡使用強制征涉地權，這對槳私人土地所淚有者已形成嗽了威懾，讓獄他們不得不邁拿出自己的幸土地來為公滾眾利益服務么，而且也防殃止高額索賠框。土地儲備持是一個長期題、全面的政島策，因此它孩有可能同時添包含強制性登和非強制性裂兩種征地方特式。叨還有一種方田法，那就是辣政府有優(yōu)先午購買進入市翁場的土地的隱權利，也就懼是說，法律健允許政府有蝴權利優(yōu)先購催買待售的土檢地。這種方宏法在瑞典已少經(jīng)采用并且還已成為強大框的工具，尤林其和強制土支地征用權同怕時使用時更鴨加有效。傾無論征地是悔強制性還是希非強制性的竊，征地價格對將嚴格按照革相關法律框皆架的條款來青決定。征地域價格通?；谑袌鰞r值慶，然而，該城市場價值是火按照土地現(xiàn)架有用途還是零反應土地的民增值？這是粒非常重要的撫一點，取決控于政府征地喘的政策。的玩確，土地儲貨備的主要目誓標之一就是慕要獲取土地僻，而且通常斬情況下是盡旺可能少花錢些買大量的土諸地，所以估會價標準很重陳要。我們同籠樣可以從下拴面的個案研館究中看到，油估價、征用禍和賠償金支直付的日期等啟都是很重要漲的問題。軌發(fā)展與國際哭化抖接下來的個莖案研究揭示浴了土地儲備辜政策的發(fā)展櫻，土地儲備范于十九世紀旦晚期借/罵二十世紀早偽期在歐洲產(chǎn)宰生，后來贏崖得全球認可隨，尤其在發(fā)財展中國家。兼對土地儲備詳?shù)闹匾砸泊逵胁煌恼J塞識。有人認辭為土地儲備到“骨僅僅是城市圖規(guī)劃者可以恒使用的工具寸之一絹”肆，但是也有毀人認為它抖“娃不單單是眾擠多土地利用刻管制的工具序之一，土地俯儲備的普遍宴性使得它成笛為實施土地謝規(guī)劃的核心惠力量，其他刪的管制工具唉在土地儲備洋的支持下發(fā)屯展?；必i（聞佛棱曾）交然而在研究首這些材料的棕時候，一副翼這樣的畫面咽呈現(xiàn)在我們哨面前：土地練儲備與諸如絞私有化的其鼓他發(fā)展政策桶不同，土地流儲備沒有什殘么最佳實踐光樣板可以復級制。國家和輪地方政府的塑性質(zhì)以及他濫們的不同需娃求使得各國塵創(chuàng)建了因地歉制宜的方法膝。這其中的束變量包括：倚認識問題本璃質(zhì)以及相關慎的主要概念磚目標、異販政府的級別片以及能力、襲現(xiàn)存的法律涉制度框架以捷及改變這些脊框架的能力嶺、資金來源擦、項目實施夸的規(guī)模等。舞這些個案研塔究同時闡明裁：盡管現(xiàn)在父全世界在理糠論上都認可談土地儲備的風特性，它的江實施成果卻械是不盡相同鄉(xiāng)的。辨三、各國的糾個案研究婚本論文匯編死了以下國家懷的案例研究粘，目的是為吼了介紹國際堵上土地儲備郊的經(jīng)驗：睜1答.捕瑞典棍/臺斯德哥爾摩朝2惑.區(qū)英國碑/均倫敦道克蘭粱區(qū)方虹3.強瞎印度廳/創(chuàng)德里和坎普投爾擴4.誓澡馬來西亞殊/辣吉隆坡晨歐洲有許多韻城市規(guī)劃項吳目，而土地因儲備則是實偵施項目的一因種技巧，應蔬用廣泛。我漲們選擇瑞典輪的個案是因知為瑞典是世廈界上最早正您式采用土地廉儲備政策的賀國家之一，俱同時無論從鎖該國各城市就采用土地儲偉備政策的普御遍性來看還渡是從該國土甜地儲備涉及脖的土地數(shù)量鑒來看，瑞典抓是應用土地歐儲備最廣泛休的國家之一句。該個案研塘究集中研究隱二十世紀六蟻十年代的政寬府征地項目紅，當時土地葬儲備達到高客峰并且被普味遍認為是成你功的。同時法，著眼于城悉市快速發(fā)展委帶來的潛在短問題，包括慈吸收農(nóng)民工放和外國工人粒以及隨之而彈來的中心城地市衰落問題傭。該個案研聾究使用主要質(zhì)材料是一九鵲七九年安長?芝斯特朗所發(fā)督表的一篇個非案研究的論貪文。盡管其撲中的一些信孔息已經(jīng)過時乒，它還是提煩供了一個有鄙用的例子，混并且將歐洲踏的土地儲備絮發(fā)展放到整計個歷史環(huán)境代中去研究?？迷谟鞒返亟^大多數(shù)辟由新城鎮(zhèn)開閃發(fā)公司承擔臣，目前更多災由各個城市定開發(fā)公司負心責。倫敦道煙克蘭區(qū)的個跌案就是用來競闡明具有固曬定的目標和煤時間表的有走選擇性的開穗發(fā)項目能夠雙取得何種成掠果，這是相義對于制定國簡家政策，征嫌用所有土地蔑以備密集型宮開發(fā)的做法辛而言的。該虧個案中使用這的信息的主燒要來源就是扶倫敦道克蘭曲開發(fā)公司所錢發(fā)布的材料聞。鄙與許多其他群的亞洲國家別一樣，印度旅一直面臨著吹城市快速、伐大面積擴張延所帶來的壓像力。印度的薯許多城市都枝采用了土地罵儲備的政策罩，但是，這鑄些政策卻未虎能滿足提供飯廉價住房的傾需求。印度送個案研究的亦主要資料來撒源包括各城娛市開發(fā)部門芳、聯(lián)合國亞講太經(jīng)濟社會元理事會、以贊及其他附加蹄說明的材料收來源。扎還收集了馬石來西亞個案偶，目的在于含闡明隨著聯(lián)奉邦政府整合渣地塊以提供重基礎設施、燥商用樓、住靜宅建設和私豪人開發(fā)，馬做來西亞是如蛋何轉(zhuǎn)向私營直部門來滿足用該國持續(xù)發(fā)亦展的目標的瘡。使用的主榨要材料來源豬在文章中都既已說明。濟四、崗土地儲備制詞度的關鍵問閥題訂上述幾個案趴例深入分析奔了土地儲備捏作為一種城撤市化管理的嘆工具在國家顧、地區(qū)和地嫩方各級政府閥控制土地使頃用中所起的悅作用。盡管歷每個國家，慧以及每個國球家不同的開拔發(fā)部門，都母采取了各自盒的方式，但茂是也有一些播對成功執(zhí)行徐土地儲備制確度至關重要飛的共同點。協(xié)這些共同點最將在此章簡稀要分析：腰目標和目的疏：哥任何成功執(zhí)后行的大范圍常的土地儲備獲都有一個明皇確的目的彩。辦1950步和物1960先年代，德里冰市開發(fā)局（鄙DDA燈）在執(zhí)行該暈市的開發(fā)規(guī)插劃時實施的百土地儲備制語度就沒有做占到這一點。乏問題出在目斜的、征用、穴處置和開發(fā)訪政策等都沒訴有明確界定逝，導致土地爸儲備制度沒芬有成為一個趕有效的土地潔管理工具。表明確政府干咸預的必要性廢是一個起點掙。盡管情況尿變化多端，端但是也有一蠟些共通性的驚特征。這些斧特征包括城清市快速擴張庸和人口迅速便增長、高度績集中化、行定政和政治結(jié)痕構(gòu)層層分級蜜，還有由于箭土地投機和浮非法占地者巷造成土地生連產(chǎn)力下降?；畵碛型粮Z地本身并不旺必然會提高刻土地利用效哭率邊。如這些案飾例所示，政條府面臨的問酬題通常包括賊缺乏技能和協(xié)權力；征用睡的土地在閑喘置期需要管領理；大量資謙金長期積壓??；征用過程遞缺乏透明度虹和可信度；溜還有就是政即府參與得越嘗深，政府能腫力的問題就壟越突出。模另外，政府撕控制越嚴，史地產(chǎn)公平分砌配的難度越予大。比較一味下瑞典和英雕國的情況，搏就會發(fā)現(xiàn)這旱一點在編1970時年代的瑞典問就非常明顯訂，而孤倫敦道克蘭地開發(fā)公司抹采取的半市值場化的方式搜實現(xiàn)了大部經(jīng)分的預定目死標。苗因此可以看嫁出，有必要賓將土地儲備引政策作為國嚇家和城市總吧體規(guī)劃和政督策框架不可腐分割的一部揭分。懇設定的目標視必須考慮到歐政府干預的茄基本目的，蒙比如提供人過們支付得起概的住房，限茅制私人土地副投機，獲得敘政府規(guī)劃決箱策帶來的土予地增值，或量其他產(chǎn)出。邪目標應該解方?jīng)Q土地所有午者應得多少評土地補償金丸以及他們應敗該從政府決序策中獲取多胸少收益的問倘題。懼界定這些目哭標應該通盤饅考慮整體國矩情，地方政閱府現(xiàn)有的職遷權與結(jié)構(gòu)，鹿規(guī)模，城鄉(xiāng)催人口的劃分決，城市擴張朋的預期和革船新的決心與跡能力。然后厘，擬定明確但的執(zhí)行策略是，根據(jù)策略疤制定必要的耗組織框架，紅并解決諸如釀征用的方法鍬與補償?shù)乃仄降燃毠?jié)問現(xiàn)題。貸政府級別與曬組織框架：挪土地儲備中杠涉及到的政播府分級問題滔實際上就是鍵國家、區(qū)域布與地方政府服預期目標不氧一，在法律尾、融資、政臣治和規(guī)劃等葡方面執(zhí)行能獲力不一以及娃大眾輿論的漁問題。中央浪政府只看床“輸大的方面制”從，看不到具辜體社區(qū)的開慰發(fā)需求，更堅別提對它們武的具體需求處做出反應。輝很明顯，城由市擴張是大剛都市共有的致現(xiàn)象，大都符市規(guī)劃必須預是地方政府扯和大都市政者府的重中之安重。某種程蝕度上，土地的市場在本質(zhì)舌上也是一種茅大都市現(xiàn)象春。然而，各餡級市政府似指乎缺乏足夠烤的能力、技句能與權力，扯特別是那些菌郊區(qū)的小都屋市：他們面抵積較小，人微員不足，沒御有遠見，缺姑少資金。他智們只是一味珠地利用優(yōu)惠洋政策吸引投托資開發(fā)，而神這些措施有遞時會同區(qū)域搞或者國家大脆的規(guī)劃目標飼相沖突。絹不應該低估亭保證成功完落成一個土地桂儲備計劃所煩需要的技術碼與能力。在膀土地儲備涉傅及到的地塊哀位置、時間低、面積、土找地儲備目的刪與土地價格視方面都應作虧出知情決策翅。還需要相利當?shù)娜肆εc乘專業(yè)知識來沈保證效率，勢否則有可能彼滋生非法土扎地市場。恨土地在開發(fā)醒之前應該精潔心管理銷，包括短期諒使用的管理道，建設場內(nèi)斥基礎設施，躲確保沒有非頂法占用者（蜓讓非法占用國者搬遷在政奪治上操作有思難度）。不啞管儲備的土隊地規(guī)模有多廣大，俘都有可能會侵在相當長時帳間內(nèi)積壓大惑量資金蓬。需要評估救是否有這筆辦資金，成本邀是多少。還旱需要考慮到蝴土地儲備工年作的問責制渠問題，包括次程序的透明扛度，地塊的偉選擇和處置勢過程，以避符免政府人員守的營私舞弊則、濫用職權熱。貌國家可以通河過提供或者灣扣留財政援乓助影響地方叨的土地儲備拼活動，這樣貫的事情確實沉時有發(fā)生。頂然而，類似浙的影響會導完致開發(fā)并不景符合當?shù)孛窭ケ姷囊庠?，糊而這并非當獲初儲備土地唱的初衷。筑總的來看遮，從政治問國責性、大都跑市規(guī)劃與目青的這幾方面禁來看，大都枯市政府似乎惕是管理土地志儲備的最理豐想機構(gòu)。但鋼是，大都市仿政府也不可左能完全獨立鋪于中央政府恰操作，它們尖也可能需要楚州政府的授允權，特別是盼它們在較大臨程度上依賴屠中央政府的躲資金的時候批。孝土地儲備部蹦門的結(jié)構(gòu)本牌身也是個重魯要問題。從袋務實的角度燒出發(fā)，很多約人認為唯一乏合理的土地元儲備部門應營該是一家公奏共企業(yè)怪，也就是有閥特別職能的燃機構(gòu)，經(jīng)過固立法授權在爭常規(guī)的政府塔結(jié)構(gòu)之外進愧行運作。瑞過典就提供了理一個準政府滴機構(gòu)如何操艘作的例子。悲也必須明確東界定大都市這土地儲備機埋構(gòu)與大都市鉗規(guī)劃局之間疤的關系、各初自的權力與臟責任檢。這是大都壞市規(guī)劃實施妥中土地儲備溫方案能否有鑰效的關鍵。燙（聯(lián)合國亞泡太經(jīng)濟與社臉會理事會（炸ESCAP桃）和《城市右開發(fā)控制下效的土地儲備們》，擠幟哈維依?云L疑?敞佛萊切內(nèi)爾潔）規(guī)模：自土地儲備中片的大部分問類題出在儲備鼓規(guī)模上。疾一旦政府通坑過壟斷政策遵成為主要的排土地所有者推，像瑞典那續(xù)樣，就必須登意識到土地芝儲備對土地神市場的影響蕩。大范圍的挪土地儲備實營際上會破壞袋土地市場機澤制，私營部哀門在土地開杠發(fā)中的角色傾會相對較小竹。這樣的開裕發(fā)可能會也?？赡懿粫嵪态F(xiàn)設定的目刊標，影響很扁大。比如在本瑞典，盡管途一般認為其蒸土地儲備實屢現(xiàn)了主要的巷目標，最后液卻民怨沸騰御，大眾從城對市擴張的現(xiàn)灑實狀況出發(fā)申反對該儲備袖制度。卵無論如何，容除非土地的由征用是以農(nóng)朋地價值或市撞場價值征收園，并不受政觸府投資的影段響，否則大撇規(guī)模的土地艱儲備往往在蘇經(jīng)濟上是不斜可行的，也胳是不可持續(xù)爸的。即便如傍此，在征收妖與處置之間郊通常也有好世幾年時間，播因此債務償葉還和成本回父收成了主要我問題。鬼備選方案是蹤有選擇性的邪利用土地儲辟備，而不是飼一窩蜂上。抬可以鎖定具盼體改造項目煮，像倫敦的針道克蘭區(qū)，潔或甚至某一地個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社順區(qū)的開發(fā)?；?0漿世紀塵50社年代煩英國的新城耐鎮(zhèn)開發(fā)項目幫根據(jù)設計就污是規(guī)模有限幟的。史蒂文燥內(nèi)基市的例喂子就表明周6錢個社區(qū)，每承個社區(qū)容納拘一萬到一萬蘭兩千人口，凳就可以組成慶一個目標規(guī)央模為七萬人蚊口的開發(fā)項倒目。犬但是，即便賽是選擇性的儀土地儲備也靈有問題。如落果也可以在枯私人土地上綱進行新的開誘發(fā)，私人土項地所有者也始被允許從中茅盈利的話，無那么這些私蹤人土地所有復者獲得的盈買利與土地被故征用作為儲騰備的所有者槐獲得的補償蝦金相比就會降有很大差異糖。巡這就提出一劃個問題，即滴是否應該僅遍僅征用哪些彈計劃進行更暈加密集開發(fā)蝶的地塊，比嬸如會產(chǎn)生區(qū)爸域性影響的鉤地塊？然而謝，即使是采吹用這種方式盛，一個基本屯的問題仍然蹲是：那些被臟征地的土地雜所有者與允蜘許自行開發(fā)院的所有者之貴間得到的回扣報是否大致司一樣？歡案例中沒有斥包括的一點誠是，考安皆·撤斯特朗引用永了法國的土草地儲備項目接。這些項目料被認為在法塞律和管理方傻面都設計得工比較好。土員地儲備得到宮廣泛引用，亦但是規(guī)模沒保有瑞典的那晝么大。由于血這些項目征橫用了大量的格土地，并控史制了這些土擁地的未來用算途，因此它俘們被認為是捆成功的。然棄而，也必須糊實事求是地綱說，無論是干土地儲備項妙目還是其他輸?shù)恼袨閱?，都既沒有衛(wèi)控制住土地公投機，也沒鉆有廣泛實現(xiàn)秩土地利用的鄙規(guī)劃目標。華問題不在方塊案設計本身篩，而在缺乏閃足夠的政治雅意愿和財政冒投入。之土地征用與蠻處置：不在德里，德激里發(fā)展局（深DDA搞）有權掌控躲所有用于城呀市開發(fā)的土辣地。磨但是，土地重征用的過程艦卻費時費力串，成本很高準。征用價格職按照征用通寇知下發(fā)時的毀市場價格計室算，但是土句地的實際交涉割卻有可能精是蛋20罩年后的事情勞了。大部分胞土地通過拍往賣出讓，價寧格高昂，管莖理過程繁瑣勤。藍但是，如果武不拍賣，采悔用其它方式膛的話，有時核候程序可能尸會出問題，跌從而有利于巧強勢群體。奏當初設立德憑里發(fā)展局的敵目的之一就孔是平抑地價榆，但是自從哀實施土地征距用方案以來則，地價實際應上上漲了很疲多。（聯(lián)合購國亞太經(jīng)濟驕社會理事會殖，《亞洲的牢城市土地管踏理》，故1995貿(mào)）摘在瑞典，通事常市政府確嘩定的補償標擔準是根據(jù)農(nóng)色業(yè)用途計算則的。雙方協(xié)捉議地價的方搏式很普遍。辮土地所有者貨很清楚，如歪果他們不同循意政府的出蕩價，政府就漠會動用強制改征地權。如它果土地所有膽者堅持強制撒征用的方式畏，當時市場歡價值或者類10狼年前的市場串價值中哪個挑低，哪個就敵是補償標準賺（根據(jù)瑞典杯貨幣克朗價自值變化調(diào)整事）。瑞典人松還引進了優(yōu)欣先購買權這永一概念，設奉計了最全面退的土地政策濕。荷蘭的法彎律規(guī)定按農(nóng)沾地價值補償僚，再加上地隱上附著物價蠻值、搬遷費顆及其他與征揪用直接相關作的費用（伯Stron花g裹），而英國終和馬來西亞剖的模式則規(guī)最定補償金按祝照市場價值姓加上其他征筐用引發(fā)的費爐用。征稅批如果土地儲局備規(guī)模有限誕，就可以考筑慮采取一些肯附屬性政策償和開發(fā)控制園措施，比如翁，對私人開夕發(fā)的收益征棋稅押。這樣既可胞以保證公共努部門能從它臟的開發(fā)政策馳所帶來的增白值中獲益，紹同時又可以啟對土地所有銀者公平回報終。狡可以對土地充主征收土地拜增值稅，一瓜般用作基礎悠設施建設成疊本。由于政僵府的行為，窮（或者預期情的政府行為并），比如將破土地性質(zhì)從鋼農(nóng)業(yè)用地改斬為住宅用地工，而產(chǎn)生的烤意外收益可秒以對其征收印資產(chǎn)收益稅辣?；仉S著城市的棗擴張，周邊突農(nóng)業(yè)用地的鬧價格開始上寸漲，而且往改往提前好幾眾年，這是因嚴為人們預期剛土地用途會碧變更，從而匯價值上升。儲何時開始上廳漲和上漲的嬸幅度就取決執(zhí)于人們對價氣值上升和風做險的預期了添。從理論上細來說，如果料對因土地開墳發(fā)而產(chǎn)生的槍資產(chǎn)收益征磨收土地增值亞稅和意外收產(chǎn)益稅的話，漠就不會有預帖期增長。征蜓收意外收益塌稅的根據(jù)是鉛這種收益并鳴非來自土地凱所有者的勞捧動或者投資皇，而是政府慧投資帶動的原。懇（聯(lián)合國亞濫太經(jīng)濟社會宗理事會）旦還有一個稅洽收的問題就岔是物業(yè)稅。謎免稅可能有蓋利于土地儲朝備目標的實植現(xiàn)，但是，飼如果對儲備肢的土地免征采物業(yè)稅，那族么稅務部門蜂的稅收就會穗減少，勢必癥會轉(zhuǎn)移到其糊他財產(chǎn)所有鞭者身上。閉城市規(guī)劃與陵法律框架：版無論土地儲粘備制度是當局作慨“禍城市規(guī)劃者掌的工具之一繼”芳還是作為江“座實施規(guī)劃的橋中堅力量，蔥支持其他控意制措施允”腦，有一點很艦明顯，相那就是如果帶規(guī)劃工具和伯土地利用控蒸制的機制效冒率低下的話燈，土地儲備臨將很難實施狼。保同樣地，應拉該建立合適慘的法律框架加，以反映政肅府的目標和渾政策迫。過時的法討律并不適合亮土地儲備的膛具體要求。睬特別是，有撇關強制征用孝的相關法律若必須明確執(zhí)抖行的權限和漿程序，計算鎮(zhèn)補償金的依夜據(jù)，如有必爺要，還應包抵括像搬遷等水其他費用的留計算依據(jù)。耀在瑞典，自讀上而下的管勸理和規(guī)劃傳序統(tǒng)使政府忽漆視了普通人魯?shù)慕巧?，最窩終導致人們稀反對大規(guī)模猜的沒有靈魂茂的開發(fā)，同礦時環(huán)保問題歌凸現(xiàn)。到弟20搖世紀片70栽年代末，規(guī)蘭劃方式變得異更加分散和土個性化。資金其在所有國家頃，資金也許述是決定土地施儲備成功與赴否的最重要腐因素骨。從長遠看謊，土地儲備揮也許（也許咐不）盈利，禿但是，就短垮期而言，卻辛面臨著籌集能大筆資金購先買土地，然光后盈利很少莫或者沒有盈跨利的問題。怖在早期，需歉要資金用于葡土地購買、釀土地改善、裝管理費用以扒及償還貸款亞利息。儲備少規(guī)模越大，頁征地的日期倉相比開發(fā)越辮早，盈利日忙期越遠。誠事實上，所扮有土地儲備宜制度的支持捉者都認為中嶄央政府財政坑撥款是保證琴土地部門多陷快好省地完繪成任務的最泰有效手段愉。虛對開發(fā)地塊地的處置方法仍也會影響土胸地儲備的融矩資能力。一懂開始中央政昏府劃撥的炒“毒種子橫”鏟資金可以支功撐到中期，竿這是把地塊翅賣給私人開思發(fā)商，資金夠循環(huán)使用。罷但是，原也有時候循媽環(huán)資金不足給以滿足城市李擴張的規(guī)模粘。其他的金尺融風險包括稼房地產(chǎn)市場籃的周期性，宋當市場對新貝開發(fā)地塊的功需求疲軟時俯，土地儲備乎部門卻還必教須繼續(xù)償付則債務濱。其他風險抓包括中央政液府政策的變求化，缺乏民批意支持等。剩過于依賴銷雅售土地的做啦法的缺點就綠是這種收益粗是短期的、尖一次性的，舞政府不能夠襲從將來土地零增值中分得間一瓢羹。釀因為人們已頃經(jīng)發(fā)現(xiàn)循環(huán)蛛資金并不能巧與需求同步絹，因此在瑞抓典、英國、浸荷蘭和痕歐洲其他大持部分國家里滑，多數(shù)情況假土地通過出偉租而不是出禍售峽。理論上這紀樣可以保證防公眾可以長須期地從投資觀升值中獲益食。然而，在炒斯德哥爾摩碗，一開始實旋行長期租約騰，而且很長蹦一段時間才良評估一次租應金，使得它袋未能獲得這姓種收益。后彈來改成短期棒租約，租金株評估也更加濃頻繁。尤鑒于上述原幟因，很多國叼家現(xiàn)在通過報發(fā)行租約來剩流轉(zhuǎn)土地用敗于開發(fā)。這端種方法可能奧受到中央政冠府的影響。論比如，瑞典芬政府對出租哨土地的條款信就比出售優(yōu)援惠得多無――雨在惜“筋旺景年襖”稈，如果是出柔租，可以獲屈得相當于地牢塊價值砍95湯％的貸款，數(shù)以日40田年期還付，器按市場利率色計算，本金俊可以推遲社10如年支付，但久是如果是出沖售，只有灣10詢年還付期，邀本金只可以梳推遲手2膏年。史無論是出售店還是出租，魄另一個政策爬問題是流轉(zhuǎn)箭的價格和條另件。諒定價原則應吃該旨在回收遷成本，還是腦應該更低，紙從而將土地扔流轉(zhuǎn)作為一桌個開發(fā)工具勉，補貼人們炎支付得起的稅住宅或者吸業(yè)引新的商業(yè)蒼投資錫？即便有些適出租的土地絞經(jīng)常重新評詠估租金，租蠅金收入往往勝低于市場租蚊金或者低于拜土地征購成拍本，不能循健環(huán)用于購買浙新地塊。低砌租金造成對悅社會群體的孝補貼不均勻蓄，而且沒有怒合理的依據(jù)冒。嫁隨著財務會紫計業(yè)的發(fā)展蝴，人們開始德認識到艦‘眉儲備山’躁土地的真正膜成本睬。因而，人使們以另眼審柳視完全由政倍府投資實施推大規(guī)模土地般儲備的做法奶。財務上的交考慮開始影歲響有關儲備侍規(guī)模和時間蜂的政策，也代使得私營部柴門可能更多教地參與進來篩。情不管采取何狀種融資安排逆和流轉(zhuǎn)政策莫，土地投資殼要獨立核算首，這樣才能束確定真正的飄成本和公眾盾從土地儲備純中獲取的收區(qū)益。炒最后，我們桃發(fā)現(xiàn)騾斯德哥爾摩收和倫敦道克碌蘭區(qū)開發(fā)計載劃都受到勸20著世紀解80搬年代末經(jīng)濟式衰退的嚴重插影響的。在瑞典，侍人口和社會膝經(jīng)濟模式上傳發(fā)生了人們遇未預見到的期變化，使得桶對不同類型久房產(chǎn)的需求愛發(fā)生了巨大擋的變化。因峽此有必要評若估開發(fā)政策釘?shù)娘L險，將城風險最小化防，也應該采夾取靈活的方灶式來減少其銹影響。決五、斥經(jīng)驗教訓與匯總結(jié)絞最后一節(jié)分寫析本報告所狠研究的個案湊中的經(jīng)驗教則訓，總結(jié)它將們的成與敗榨。這些結(jié)果差僅僅建立在長作者收集的濫公開出版物腫的基礎上，認自然只能代埋表對國際經(jīng)脆驗有限的評北估。無論如頓何，各國的蔽需求和狀況醬不一，需求伍和狀況也隨隨著時間的推歡進而產(chǎn)生變魂化，因此，駱在解釋本論歸文所作的總遷結(jié)時，應該象持謹慎的態(tài)乘度。強調(diào)該飛報告研究工應作的有限性到的同時，還顯應說明：任戀何準備實施季土地儲備的尼機構(gòu)不應該短把本研究成藍果當作具體閱決策工具，未而不做更深息入的研究。勿任何一個廣回泛實施的成獵功的土地儲無備制度都必杯須有一個明溪確的讓其存眉在的目標。天政府所有權酬本身并不必幣然帶來更有邁效的土地利囑用。斤因此，土地注儲備政策應穿是國家和市命區(qū)總體規(guī)劃峽和政策框架育中不可分割返的一部分。蠶總體政策框?qū)眉芸梢园ㄍ於愂諆?yōu)惠措甩施，比如像饑企業(yè)園區(qū)那逮樣吸引新投駁資，征收資捆本增值稅，郵使公眾享有玩資本的增值恒收入，兼顧次社會公平等棋。惡對于任何國肅家，都沒有香固定不變的惡方式，比如躬什么樣的機鑰構(gòu)參與，什跟么級別的政親府參與等。義在土地儲備織項目實施之誼前，應該對切所有的問題汗都深思熟慮侍，最終所采狡取的策略必陵須能夠反映明出達到某些熄具體目標所沒需的技巧和標能力。有前期規(guī)劃固舒然重要，也梅要注意到情彩況是動態(tài)的層，隨著時間穴的推移變化脈和發(fā)展。比慚如，槐倫敦道克蘭葡開發(fā)公司孝發(fā)現(xiàn)剛開始到的路子不對衡，不得不改僻變策略。誠位然，我們不頑可能料事如靈神，把每個倘問題都預料統(tǒng)到，也沒有槐一個放之四翠海而皆準的海方法。因此杏，我們可以短說，一開始辰方向正確比另試圖一開始脫就找到所有受問題的正確抱答案更重要厘。盾我們需要平福衡明確的目兩標和靈活性堂。悅倫敦道克蘭茂開發(fā)公司離早期推行的將一個住房項聚目市場反響啦不錯，很成禍功，以至于昂后來發(fā)展成春涵蓋整個區(qū)盡域的大型住葛房計劃。在沿皇家碼頭區(qū)伶，該公司極屈不情愿地接姿納商業(yè)物業(yè)沸，這為當?shù)丶泳用裉峁┝霜z有利的就業(yè)惠機會。在金臭絲雀港區(qū)成暖立的合作企逝業(yè)里，該公曉司的首要目帽標就不像在歡道格斯光島那樣追求啊地價的最大悔化，而是認把為它應該分縱享建筑物和護開發(fā)商提供享的基礎設施霧所創(chuàng)造的價鋤值。這個經(jīng)代驗顯示了抓濁住機遇的重軌要性。堂倫敦道克蘭春開發(fā)公司免團隊在金絲遠雀港區(qū)的表?，F(xiàn)就如何應協(xié)對未知的環(huán)汁境提供了一窩個很好的范竹例，該團隊蚊時刻準備搶瘡奪先機。探土地儲備中勞的大部分問煤題出在儲備慎規(guī)模上。一碎旦政府通過歇壟斷政策成太為最大的土借地所有者，咸比如瑞典，襖就會影響目襪標的實現(xiàn)。丸這樣的政策臉很可能不持翅久，導致難蜘以預測和不罰盡人意的后樣果。必須謹屯慎地使用政架府土地征用盾。很多人得毛出結(jié)論：大橡規(guī)模的政府柳干預的土地慕開發(fā)一般都啞不成功，尤桌其是在發(fā)展貧中國家。乒有些情況下翻，不管是在擔全國，還是誓為了解決具穩(wěn)體的問題，糠如果征用政抗策僅適用于合計劃進行更幸加密集型開罪發(fā)的地塊，菌成功率出奇著地高。倫敦柄道克蘭區(qū)的幅改造就顯示胖一個小型專兇注的開發(fā)公策司是怎樣完脫成大規(guī)模城乞市改造的宏錫偉目標。道肺克蘭開發(fā)公創(chuàng)司糾正市場蔑失靈的經(jīng)驗含可以總結(jié)如仰下：起貓明確界定目狹標和目的，畏實施階段設溝計在一定期期限內(nèi)完成；清乒沒有向新城膛鎮(zhèn)開發(fā)公司摔那樣制訂一獻個耗時的總蔑體規(guī)劃，而啊是采取一個她非常靈活的蓄開發(fā)框架，離隨時對意想求不到的機遇照做出方應（佛如金絲雀港芳開發(fā)所示）也；預庸通過協(xié)商征舉用土地，但顫是不放棄使柜用強制征用跟權的可能性大；吹續(xù)不長期閑置連土地；史扮有效開展市澆場推廣和公烈共關系，包犧括諸如企業(yè)義園區(qū)的稅收嗽優(yōu)惠，以吸蔬引新投資；都選有效的項目畏管理；來柄并非所有開樓發(fā)的土地都論是公有的；滋賢政府通過提魔供基礎設施末，包括道路龍、鐵路和城債市機場，刺糊激私人市場殘發(fā)展；繁臥開始集中力灣量開發(fā)好安道格斯餅島，使道克邁蘭開發(fā)公司泳和私人開發(fā)揪商充滿信心憐；疏袋關鍵決策得灶當，比如建艙立私人住宅盾市場。柴選擇性使用吼土地儲備也桶是整合開發(fā)后場地的一個辦更靈活的方趁式。開發(fā)倫龍敦道克蘭區(qū)謎時，置道克蘭開發(fā)門公司筐同一時間運合作讀84拜個項目，也糞就是說，區(qū)旅內(nèi)有區(qū)，而乳不是一個大凡的集中地帶辱。故許多人昏認為私營部胡門參與越多李越好。這種啄做法的第一揉個優(yōu)勢在于擴政府不用全框部承擔整個蝕開發(fā)的投資緩。第二，更熔有利于理解察市場需求，覆提供合適產(chǎn)痛品。也有利惕于讓私營部足門吸納風險逢。這一點非掘常重要。例侄如，鋤20釋世紀這80扔年代末和對90嬸年代初，當伯英國的宏觀底經(jīng)濟環(huán)境導囑致市場崩潰圍時，正是私朵人公司（比榆如奧林匹亞合公司和約克該公司）遭到萌破產(chǎn)。房產(chǎn)賊的衰落并非質(zhì)對公共部門倡沒有影響。音因為皇家碼雜頭區(qū)的大部殲分域的開發(fā)掘停滯了好幾校年，公共部豈門要承擔更唐長時間的土醬地儲備費用堂。然而，由狗于私人部門闖的參與，這慨個后果是可曉以承擔得起叫的。蒙為了滿足自化己的需求，雹每個州應自觸行確定公共袋部門和私營暴部門參與的快程度。在德爛里，盡管累轟積的滾動資裝金數(shù)額相對驗較高，儲備賓的土地也很送多，但是，院考慮不周的臭政策、高昂渴的征用（和案持有）成本燙以及落后的之轉(zhuǎn)讓機制限杠制了思德里發(fā)展局戚的工作。在董事后反思后拿，版德里發(fā)展局微現(xiàn)在開始啟咳動一系列措酬施，包括在鑼城市區(qū)域有綿效運作私人督市場，放松埋開發(fā)管制，惹開發(fā)低價建翠房技術等。協(xié)問題的關鍵惑在于要認識錯到能力的有旺限性，有選聚擇性地實施毫土地儲備方由案，在多種言方案之間尋昨求平衡。房創(chuàng)新可以解壺決一些問題偽。吉隆坡的兇例子表明只蘿要有激勵措秀施，大型物悠業(yè)（其中肆30喊％強制性面惹向低收入人能群）的私人綿開發(fā)商可以叮成功地提供奇租房。通過志不同方式的靜補貼（免費時土地和降低街租金等），旁CHKL凍正在為所有延的受益者做籍這項工作?；刈》肯嚓P的暮目標也應該荷靈活，把出決租作為一個取長期選擇來銀考慮。一旦破受益者負擔謝不起直接銷義售，就會形族成資金負擔可，這是無論咽政府還是私慌人開發(fā)商都竟不愿意看到屠的。出租房品更容易些，創(chuàng)可以推廣。煉但是應該放逝松租金控制些，出租雙方宗可以簽訂協(xié)爪約允許租金廉一定幅度的圣上揚。胡至于征用，隙一般認為對吳于一個有效糕的土地儲備朝項目來說，表土地強制征演用權，或強演制性購買是上必要的。與晃強制征用權負相關的問題夢包括官司造莖成的延誤，腥法院判決出炕高賠償標準眠以及相關的采政治問題。反然而，一般晉認為通常情間況下沒有必跟要使用這種臘權力，它的戲存在僅僅作威為一個威脅兩就足以讓土掛地所有者通毫過協(xié)商解決趕問題。拆強制性征用砍政策中最困卷難的問題恐陽怕是補償水狂平的問題。壘難題在于賠啦償時，是否炎應該考慮其脈它土地用途奮產(chǎn)生的增值貝？在瑞典的降個案研究中刮，賠償并不具考慮事實上孝或者潛在的亂開發(fā)方案，悟征地部門通定常按農(nóng)業(yè)用腦地價格支付技賠償金。在靜英國，凝倫敦道克蘭山開發(fā)公司衰支付的賠償爬金卻一定程輔度上反應方垮案設計之前憐地塊未來預果期的升值。不這是個很敏濾感的問題，姨覺得受到不墓公平待遇的腐土地所有者床可能會影響唱民意，使大究眾反對整個達制度。按什倘么標準賠償屢才合適？沒醬有一