公共政策案例分析

由農(nóng)村土地征用農(nóng)民安置

談農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策評(píng)估

——以山東濰坊為例現(xiàn)在是1頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五現(xiàn)在是2頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五土地征用土地征用是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)收歸國(guó)有的行政行為。國(guó)家行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法征用公民、法人或者其他組織的財(cái)物、土地等?，F(xiàn)在是3頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五土地征用背景

對(duì)農(nóng)業(yè)土地的征用為中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展提供了大規(guī)模的非農(nóng)建設(shè)用地保障，在一定程度上也成為解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素。這其中，政府特有權(quán)、公共目的性和合理補(bǔ)償是土地征用權(quán)得以行使的三大要件。中國(guó)的土地征用制度過(guò)去一直賦予地方政府更大的自由裁量和控制權(quán)。對(duì)于地方政府征地的依據(jù)缺乏明確的或可操作性的界定，在缺乏有效的監(jiān)管約束下征地過(guò)程不可避免地發(fā)生了大量的問(wèn)題，如征地權(quán)濫用、征地程序不規(guī)范，征地范圍隨意放寬，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，并且對(duì)農(nóng)民的參與性和安置措施缺乏有效的解決機(jī)制。

現(xiàn)在是4頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五補(bǔ)償方式土地補(bǔ)償費(fèi)安置補(bǔ)償?shù)厣细街锴嗝缪a(bǔ)助費(fèi)現(xiàn)在是5頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五農(nóng)村社區(qū)

農(nóng)村社區(qū)是相對(duì)于傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言的，是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上所組成的社會(huì)生活共同體。農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)比自然村落、社隊(duì)村組體制更具有彈性的制度平臺(tái)。它圍繞如何形成新型社會(huì)生活共同體而構(gòu)建，注重通過(guò)整合資源、完善服務(wù)來(lái)提升人們的生活質(zhì)量和凝聚力、認(rèn)同感。隨著城鎮(zhèn)化化進(jìn)行，很多地區(qū)積極推行農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，將農(nóng)民集約居住（住樓）。對(duì)騰出的宅基地進(jìn)行復(fù)墾，用增加的耕地置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)?，F(xiàn)在是6頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五濰坊市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

山東省濰坊市在近幾年的城市化建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中，城市建設(shè)日新月異，城市管理成效顯著，城區(qū)面貌發(fā)生了根本的變化。隨著城市規(guī)模的不斷推進(jìn)，按照濰坊市的整體規(guī)劃，越來(lái)越多的“村”將會(huì)變成“城”的一部分，村民變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市居民，這意味著原來(lái)的村民將失去原先賴(lài)以生存的土地，面臨失地失業(yè)沒(méi)有任何收入和社會(huì)保障的境地。不可否認(rèn)，這種在全國(guó)都存在的普遍問(wèn)題，在濰坊市城市化進(jìn)程中，也日益凸顯出來(lái)。2008年12月8日,國(guó)家民政部在諸城市召開(kāi)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì),對(duì)濰坊市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的模式給予了充分肯定；2009年5月24日,民政部通過(guò)了諸城市申報(bào)的“全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”示范單位評(píng)估,該市成為全國(guó)首家農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋示范單位。

截止2010年全市共規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)1044處,已全部建成并投入運(yùn)行,輻射117個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),8220個(gè)村莊,覆蓋農(nóng)村居民609萬(wàn)人。在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋。

現(xiàn)在是7頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五相關(guān)政策2、《濰坊市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)考核辦法》1、《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》3、《濰坊市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)》4、《濰坊市關(guān)于切實(shí)做好失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的意見(jiàn)》充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要意義。確立了開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)。對(duì)各縣市區(qū)、市屬各開(kāi)發(fā)區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋情況、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心運(yùn)行情況進(jìn)行考核?？己藘?nèi)容包括對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋、“五好”農(nóng)村社區(qū)等。對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的模式、布局、規(guī)劃、功能有了更明確的闡述。提出了“一年大發(fā)展、二年全覆蓋、三年上水平、持續(xù)完善提高”的建設(shè)目標(biāo)。采取失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金由政府、集體、個(gè)人共同出資組成，將失地農(nóng)民納入保障范圍。對(duì)經(jīng)濟(jì)勢(shì)力強(qiáng)的村，從出讓土地的安置補(bǔ)助費(fèi)中，一次性為失地農(nóng)民繳足農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金?，F(xiàn)在是8頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五確定政策評(píng)估內(nèi)容“政策評(píng)估”：就是依據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)一定的程序和步驟，對(duì)政策實(shí)施中的價(jià)值因素和事實(shí)因素進(jìn)行分析，目的在于利用這些政策相關(guān)信息，對(duì)政策的未來(lái)走向做出基本的判斷。

將上述“政策評(píng)估”的涵義延伸并應(yīng)用于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域，那么農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策評(píng)估界定為：依據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)合理的農(nóng)村社區(qū)政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系、評(píng)價(jià)理論方法，對(duì)一系列相關(guān)政策試點(diǎn)到建立以來(lái)的成效與問(wèn)題進(jìn)行多維度的綜合評(píng)估，以此作為完善農(nóng)村社區(qū)制度的事實(shí)依據(jù)。

現(xiàn)在是9頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五多維度評(píng)估

一、農(nóng)民主體方面：促進(jìn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。濰坊市開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，初步打破了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的二元化結(jié)構(gòu)，以中心村為支點(diǎn)大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。。

二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面：推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系的建立，尤其是生產(chǎn)性服務(wù)體系的建立健全，為推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展搭建了新的平臺(tái)。生產(chǎn)性服務(wù)既包括農(nóng)資提供，又包括農(nóng)業(yè)科技、銷(xiāo)售服務(wù)信息提供，還擔(dān)負(fù)著引導(dǎo)農(nóng)村合作組織、合理土地流轉(zhuǎn)等方而的服務(wù)與內(nèi)容，加速了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

三、農(nóng)村社會(huì)進(jìn)程方面：農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)“多村一社區(qū)”模式使農(nóng)村生活共同體由自然村落擴(kuò)大到農(nóng)村社區(qū)，社區(qū)居民方便、均等地享有公共服務(wù)。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，改變的不僅僅是聚落形態(tài)，更是一種社會(huì)管理的理念，客觀(guān)上加速了農(nóng)村社會(huì)的變遷。四、政府角色方面：基層政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。濰坊市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐，堅(jiān)持變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù)，堅(jiān)持公共服務(wù)職能下沉社區(qū)，貼近群眾、服務(wù)百姓，促進(jìn)了政府由管理型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在是10頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五五、土地資源方面：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)行動(dòng)是以社區(qū)置換農(nóng)民原有的宅基地，從這一點(diǎn)出發(fā)，政策給農(nóng)民帶來(lái)最實(shí)惠、最看得見(jiàn)的好處就是農(nóng)民可以以比較低的成本搬出過(guò)去破舊的平房，住進(jìn)樓房。合理規(guī)劃使用宅基地，規(guī)劃資源。六、運(yùn)行機(jī)制方面：一是資金投入機(jī)制。建立起了以財(cái)政資金投人為主體、以社會(huì)參與為補(bǔ)充的多元化投入機(jī)制；二是人員保障機(jī)制。根據(jù)社區(qū)工作量大小，因事設(shè)崗；三是社區(qū)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民群眾辦事特點(diǎn)，在社區(qū)綜合服務(wù)中心作息時(shí)間、辦事流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和社區(qū)工作準(zhǔn)人機(jī)制等方面；四是工作考核機(jī)制。市委將農(nóng)村社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)中心建設(shè)納入全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核。七、理順五種共建關(guān)系。一是農(nóng)村社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委、政府(街辦)的關(guān)系；二是農(nóng)村社區(qū)與村委會(huì)的合作關(guān)系；三是農(nóng)村社區(qū)與社區(qū)民間組織、經(jīng)濟(jì)合作組織的關(guān)系。社區(qū)側(cè)重于平臺(tái)建設(shè)，為社區(qū)民間組織、經(jīng)濟(jì)合作組織提供支持和幫助；四是農(nóng)村社區(qū)與駐區(qū)單位的關(guān)系。社區(qū)積極開(kāi)展面向駐區(qū)單位的社會(huì)化服務(wù)，駐區(qū)單位積極參與和大力支持社區(qū)建設(shè)；五是社區(qū)中心村與其他村的關(guān)系。社區(qū)中心村與轄區(qū)內(nèi)的其他村是平等關(guān)系，為轄區(qū)內(nèi)所有村的農(nóng)民群眾提供服務(wù)?，F(xiàn)在是11頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五成效總體評(píng)估現(xiàn)在是12頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五存在問(wèn)題評(píng)估政府管理層面：1、過(guò)多強(qiáng)調(diào)政府的作用，忽視社區(qū)居民自治管理主體地位，權(quán)力過(guò)于集中。2、目前中國(guó)社區(qū)管理過(guò)度重視社區(qū)硬件建設(shè)，社區(qū)服務(wù)跟不上。忽視了社區(qū)文化建設(shè)，過(guò)于看重表面，搞形象工程，忽視了居民的文化需求。

3、財(cái)政經(jīng)費(fèi)支撐體系不完善，社區(qū)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道單一。當(dāng)前，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)管理主要政策支撐是國(guó)家的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，主要的資金來(lái)源是農(nóng)民拆遷房屋得到的土地復(fù)墾補(bǔ)償。4、征地政策被各地方政府扭曲成為以地生財(cái)?shù)膭?chuàng)新途徑。他們征地的目的都是為了把騰出的宅基地獲取更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。某些政府采用較低的價(jià)格或補(bǔ)償從農(nóng)民手中征得土地，再用較高的價(jià)格賣(mài)給開(kāi)發(fā)商。5、違背農(nóng)民意愿，“被上樓”現(xiàn)象突出，農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p壞。一些地方在農(nóng)民不了解實(shí)情的情況下讓農(nóng)民簽了字，甚至被上樓的農(nóng)民還要自掏腰包補(bǔ)償相應(yīng)差價(jià)。被剝奪了宅基地所有權(quán)的同時(shí)缺無(wú)法享受相應(yīng)的房產(chǎn)。現(xiàn)在是13頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五存在問(wèn)題評(píng)估征地農(nóng)民層面：1、農(nóng)民生活方式改變，生產(chǎn)活動(dòng)難以開(kāi)展，擴(kuò)張了“三無(wú)”農(nóng)民。農(nóng)民的生活習(xí)慣將被迫改變，農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)也會(huì)相應(yīng)增加，農(nóng)民種地養(yǎng)殖更不方便，農(nóng)村生態(tài)收到嚴(yán)重影響。2、土地保障是農(nóng)民最重要的養(yǎng)老保障手段。一旦農(nóng)民失去土地或農(nóng)轉(zhuǎn)非后，他們的保障方式也理應(yīng)從以土地保障為主向以社會(huì)保障為主過(guò)渡。由于我國(guó)關(guān)于社會(huì)保障是以城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍結(jié)構(gòu)為前提的，因此就致使了失地農(nóng)民雖然名義上變成了市民，但很難獲得城市居民同等福利待遇的境地。3、農(nóng)民不再享有土地權(quán)益，由于土地征收一般不會(huì)增加農(nóng)民受益機(jī)會(huì)，而是降低農(nóng)民的實(shí)際收益，造成被征地農(nóng)民的生活水平明顯下降。承擔(dān)義務(wù)之后沒(méi)有享有應(yīng)有利益，的確有對(duì)農(nóng)民進(jìn)行制度性歧視之嫌。4、農(nóng)民群眾傳統(tǒng)思想觀(guān)念及傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式阻礙社區(qū)化。成了根深蒂固的村莊思想，農(nóng)民世代在平房小院生活，習(xí)慣了左鄰右舍、后屋前院的居住環(huán)境，對(duì)進(jìn)社區(qū)、住樓房心存疑惑，擔(dān)心幾個(gè)村的人在一起不和睦，擔(dān)心住樓房生活成本高、居住不方便。現(xiàn)在是14頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五歐美國(guó)家在社區(qū)管理和服務(wù)方面，政府的行政行為和社區(qū)自組織行為一般是分離而松散的；而亞洲國(guó)家的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府和社區(qū)之間的結(jié)合往往較為緊密。社區(qū)自主型以美國(guó)為代表，行政主控型以新加坡為代表，而混合型則以日本為代表。國(guó)外農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的基本維度

現(xiàn)在是15頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議現(xiàn)在是16頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議現(xiàn)在是17頁(yè)\一共有18頁(yè)\編輯于星期五農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的形勢(shì)下原始村落轉(zhuǎn)型，新型農(nóng)村社區(qū)成為農(nóng)民生產(chǎn)和生活的全新載體。農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的主要陣地，是農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品供給和建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的平臺(tái)。

通過(guò)提高農(nóng)村社區(qū)管理水平，可以提升農(nóng)民生活質(zhì)量和轉(zhuǎn)變農(nóng)民生活方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。在農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，農(nóng)村社區(qū)在管理特點(diǎn)和管理內(nèi)容上都與城市社區(qū)存在較大差別，因此中國(guó)農(nóng)村社區(qū)管理模式必須根據(jù)農(nóng)村社區(qū)管理實(shí)際而制定。在借鑒國(guó)內(nèi)外社區(qū)管理模