我國城市化質量問題的反思

我國城市化質量問題的反思

［］F291［］A［］1004-6623(2010)01-0096-05一、城市化質量的內涵經過30年改革開放，我國的城市化水平顯著提高，到2008年，城市化率已提升至45.7%。然而不少城市和地區(qū)在城市化過程中過于注重數量即城市化率本身，忽視了城市化的質量。城市化作為一種人口不斷向城市聚集，城市數量和規(guī)模不斷膨脹的現象，是由農業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。然而，城市化質量并不與城市化水平呈現正相關關系。城市化過程，應當是在不過度消耗城市資源的前提下，城市經濟實力不斷增強、市民生活質量穩(wěn)步提高、環(huán)境和基礎設施同步改善的過程?；谝陨险J識，本文認為應當從“量”和“質”兩個方面來衡量城市化水平。所謂城市化的“量”，即城市化率，這一指標反映了人口在城鄉(xiāng)之間的自然空間分布，同時也比較直觀地闡釋了一個城市的成長狀態(tài)。所謂城市化的“質”，指的是在城市化進程中城市化率和城市各個要素的協(xié)調發(fā)展問題。本文認為，城市化質的基本內涵可從三個角度來考量：一是經濟發(fā)展質量。經濟增長是城市化的動力和源泉，城市化反過來促進經濟增長。經濟發(fā)展質量可從經濟規(guī)模、經濟活躍度、經濟效率、產業(yè)結構水平等幾個方面來評價。二是城市功能發(fā)展質量。城市化進程中很重要的一點就是“人”的生存和生活質量，城市化率必須與城市基礎設施的承受能力相匹配。具體可從城市人口、城市規(guī)模、城市基礎設施、服務發(fā)展水平等幾個方面來評價。三是社會和諧發(fā)展質量。城市化發(fā)展在任何階段都應體現公平性，可從城市提供的公共福利、生活質量、生態(tài)環(huán)境、社會治安等公共服務數量或質量來評價。城市化質量強調經濟發(fā)展、城市功能與社會和諧的協(xié)調發(fā)展。應指出的是，城市化質量的內涵與一般所說的城市綜合實力并非完全等同，城市化質量反映的是農村人口向城市人口、農村向城市轉化的動態(tài)過程，其中也包括人們的城市思想、城市觀念、城市意識和城市生活方式擴散的過程。二、當前我國城市化所處階段城市化進程中“量”和“質”的相互滲透、相互轉化使得城市化發(fā)展既有節(jié)奏性，又有連貫性，因而城市化發(fā)展往往呈現出明顯的階段性特征。不同國家與地區(qū)城市化進程大體遵循一個從初始、加速和終級3個不同的歷史階段的發(fā)展過程。美國城市地理學家諾瑟姆(Ray.M.Northam)用一條稍被拉平的“S”型曲線描述這種漸進過程的趨勢。城市化水平低于30%，屬緩慢發(fā)展階段；城市化水平為30%～70%屬加速發(fā)展階段；城市化水平高于70%屬穩(wěn)定發(fā)展階段。在城市化的初始階段，農村勞動生產率低，同時現代工業(yè)剛剛起步，對勞動力需求不大，農村人口向城市轉移的速度較緩慢。在城市化的加速階段，工業(yè)規(guī)模和發(fā)展速度明顯加快，農村勞動生產率得到很大提高，農村存在著大量的隱性剩余勞動力。在城市化的終極階段，城市化水平達到一個很高的程度后，發(fā)展速度又轉向緩慢，直到最后城鄉(xiāng)人口轉移達到動態(tài)平衡。關于我國城市化發(fā)展階段的判斷，學者們根據不同的標準進行了許多有益的探討。其中比較有代表性一種觀點是由我國學者方創(chuàng)林等(2008)提出的四階段劃分法：即城市化初期（城市化率在30%之前）、城市化中期（城市化率在30%～60%之間）、城市化后期（城市化率在60%～80%之間）和城市化末期（城市化率在80%～100%之間）。本文認為，基于諾瑟姆理論改進的城市化四階段論比較符合中國改革開放以后的實際情況。從1949年到1995年是我國城市化的初期階段。1949年新中國成立時，全國僅有城市132個，城市市區(qū)人口3949萬人，占全國總人口的比重為7.3%。1949～1978這30年間，城市化率有所起伏但總體呈緩慢上升趨勢。十一屆三中全會以來，特別是進入90年代以后，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的實施、經濟開發(fā)區(qū)的普遍建立以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，帶動了城市化的高速發(fā)展。到1995年，我國的城市化率已經提高到29.04%。從1996年到目前是我國城市化的中期階段。上世紀90年代中期以來，城市作為區(qū)域經濟社會發(fā)展的中心，其地位和作用得到前所未有的重視。到了“十一五”時期，城市化戰(zhàn)略開始進一步凸顯大城市的作用并積極倡導城市群的建設。這一時期，城市化率由1996年的30.48%迅速提升至2008年45.68%，短短13年間城市化率提高了約15個百分點。根據城市化發(fā)展的四階段理論，當前我國的城市化發(fā)展整體處在中期加速階段，部分城市化先行地區(qū)已經進入了城市化發(fā)展的后期，甚至是終極階段。根據2008年發(fā)布的《中國城市化率現狀調查報告》，上海、北京、天津在各?。ㄊ校┏鞘谢逝判邪裰芯忧叭?006年），其中上海的城市化率達85.76%，深圳、珠海、佛山3市的城市化率已達100%。三、我國城市化質量評析：以長三角和珠三角新興城區(qū)為例以長三角和珠三角為代表的城市群，城市人口和經濟總量已經成為我國社會經濟發(fā)展的重心。2008年，長三角和珠三角地區(qū)GDP合計約為8.4萬億元，占全國地級及以上城市GDP的25.9%。這兩個城市群巨大的經濟能量吸引了大批流動人員。長三角和珠三角工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的背后，是一個個經濟功能相對獨立的“明星城區(qū)”或城鎮(zhèn)。如：蘇州的昆山市，寧波的北侖區(qū)，廣州的番禺區(qū)，中山的小欖鎮(zhèn)，東莞的長安、虎門、厚街鎮(zhèn)等。這些不同行政級別的城區(qū)規(guī)模至今仍在擴大，不少城區(qū)的經濟總量、所承載的產業(yè)人口，已達到甚至超過中國及國際上大中城市的標準，同時也遭遇了相對集中的城市化問題，是我國城市化加速發(fā)展的縮影和典型樣本。因此，需要以城區(qū)為基本單位來研究我國的城市化質量問題①。1.長三角和珠三角新興城區(qū)城市化質量的綜合評價本文根據城市化質量的基本內涵，從經濟發(fā)展、城市功能和社會和諧3個角度綜合評價城市化質量。評價情況顯示：92個長三角和珠三角新興城區(qū)中，2007年城市化質量綜合指數超過0.5以上的新興城區(qū)有9個，占長三角和珠三角全部新興城區(qū)的9.78%；城市化質量綜合指數介于0.4～0.5之間的新興城區(qū)有24個，占長三角和珠三角全部新興城區(qū)的26.09%；絕大多數新興城區(qū)的城市化質量綜合指數介于0.3～0.4之間，共計56個，占長三角和珠三角全部新興城區(qū)的60.87%。這種分布格局表明，多數長三角和珠三角新興城區(qū)城市化還處在從“數量”型向“質量”型轉變的過程中，離更高標準的城市化還有一段距離。此外，對比長三角和珠三角各新興城區(qū)城市化質量綜合指數，有一個明顯的特點，即長三角新興城區(qū)的城市化質量總體優(yōu)于珠三角新興城區(qū)。33個城市化質量綜合指數超過0.4的新興城區(qū)，絕大多數都位于長三角地區(qū)（共29個），而珠三角地區(qū)僅有深圳龍崗區(qū)、惠州惠城區(qū)和佛山禪城區(qū)、順德區(qū)4個新興城區(qū)的城市化質量綜合指數超過0.4。2.長三角和珠三角新興城區(qū)城市化質量分項評價經濟發(fā)展質量越高，相應地城市化質量也高。從本文評價結果看：上海閔行區(qū)經濟發(fā)展質量最高為0.646；而浙江臺州三門縣經濟發(fā)展質量最低為0.142，相差近40個百分點。相應地，閔行區(qū)的城市化質量綜合指數為0.554，在長三角和珠三角92個新興城區(qū)中排列第一位；而三門縣的城市化質量綜合指數僅為0.303，在長三角和珠三角92個新興城區(qū)中列倒數第四位（見表1）。此外，經濟發(fā)展質量指數下所包括經濟規(guī)模、經濟活躍度、經濟效率、產業(yè)結構水平指數也都證明城市化質量與經濟發(fā)展水平密切正相關聯。城市功能發(fā)展質量，杭州拱墅區(qū)最高為0.528；而東莞黃江鎮(zhèn)最低為0.179，相差近35個百分點。另外，28個城市功能發(fā)展指數超過0.4的新興城區(qū)，有25個位于長三角地區(qū)；而珠三角地區(qū)僅有深圳龍崗區(qū)和佛山禪城區(qū)、順德區(qū)3個新興城區(qū)超過0.4。表1長三角和珠三角新興城區(qū)城市化質量各項指數新興城區(qū)經濟發(fā)城市功能社會和諧新興城區(qū)經濟發(fā)城市功能社會和諧展質量發(fā)展質量發(fā)展質量展質量發(fā)展質量發(fā)展質量上海閔行區(qū)0.6460.4110.604無錫惠山區(qū)0.3480.3180.408上海嘉定區(qū)0.4820.3480.59無錫江陰市0.5410.4880.441上海金山區(qū)0.4170.3670.556無錫宜興市0.3490.4390.439上海松江區(qū)0.6060.3940.539常州金壇市0.2620.3230.483上海青浦區(qū)0.4370.4070.562常州溧陽市0.2790.380.357上海南江區(qū)0.4910.430.649常州武進區(qū)0.4430.3990.505上海奉賢區(qū)0.3620.3850.597常州新北區(qū)0.4540.3530.509南京浦口區(qū)0.3140.3230.493鎮(zhèn)江句容市0.1950.3220.42南京棲霞區(qū)0.3010.3320.504鎮(zhèn)江丹陽市0.2590.3650.477南京雨花臺區(qū)0.3340.3330.551鎮(zhèn)江揚中市0.2580.3340.549南京江寧區(qū)0.4090.390.517南通通州市0.2430.3270.511南京六合區(qū)0.2630.3270.39南通海門市0.2070.3190.526南京溧水縣0.2170.2030.486南通啟東市0.2210.310.5南京高淳縣0.2020.3290.593南通海安縣0.1730.3270.519蘇州常熟市0.5110.280.603南通港閘區(qū)0.2970.2940.455蘇州太倉縣0.4370.4350.648揚州邗江區(qū)0.2330.280.453蘇州吳江市0.4530.4730.62揚州儀征市0.2030.2960.399蘇州吳中區(qū)0.4240.430.545揚州江都市0.2070.2830.433蘇州相城區(qū)0.3590.4390.512泰州靖江市0.2670.3190.546蘇州虎丘區(qū)0.5960.3490.582泰州姜堰市0.2050.3230.436無錫南長區(qū)0.4080.4290.463杭州拱墅區(qū)0.4460.5280.518無錫濱湖區(qū)0.3270.3460.557杭州蕭山區(qū)0.480.4860.448無錫錫山區(qū)0.3680.3530.536杭州余杭區(qū)0.3270.440.503杭州富陽市0.2740.4270.365臺州玉環(huán)縣0.2450.3330.406杭州臨安市0.1730.410.473臺州三門縣0.1420.3730.396寧波北倉區(qū)0.4090.5280.373深圳龍崗區(qū)0.5940.4470.493寧波鄞州區(qū)0.4080.4050.44珠海斗門區(qū)0.3080.2570.489寧波象山縣0.190.3910.383珠海金灣區(qū)0.4080.2160.534寧波寧?？h0.2150.3920.477佛山禪城區(qū)0.5210.4480.555寧波慈溪市0.3140.4260.446佛山順德區(qū)0.5390.4120.562寧波余姚市0.3040.4220.458佛山高明區(qū)0.3770.2750.418嘉興南湖區(qū)0.3180.4210.486佛山三水區(qū)0.3730.310.402嘉興秀洲區(qū)0.2760.4030.355江門蓬江區(qū)0.2910.2680.318嘉興嘉善縣0.2680.3420.428東莞虎門鎮(zhèn)0.3790.3320.468嘉興海鹽縣0.2420.310.414東莞石碣鎮(zhèn)0.4070.2410.448嘉興平湖縣0.2910.3340.476東莞厚街鎮(zhèn)0.3280.360.378嘉興海寧市0.2760.3780.452東莞長安鎮(zhèn)0.4180.2760.374嘉興桐鄉(xiāng)市0.2560.3170.406東莞寮步鎮(zhèn)0.3740.3440.443湖州吳興區(qū)0.2270.4090.393東莞大嶺山鎮(zhèn)0.3790.2670.425湖州德清縣0.2170.3330.415東莞大朗鎮(zhèn)0.350.3250.455湖州長興縣0.2370.4020.38東莞黃江鎮(zhèn)0.3780.1790.484紹興紹興縣0.3670.4490.409東莞清溪鎮(zhèn)0.2720.1950.384舟山普陀區(qū)0.2250.3850.365東莞塘廈鎮(zhèn)0.3590.3070.498舟山岱山縣0.1950.3200.458東莞常平鎮(zhèn)0.3370.3260.392臺州路橋區(qū)0.2720.4520.428中山小欖鎮(zhèn)0.3280.3240.517臺州臨海市0.1780.3730.437惠州惠城區(qū)0.4020.3910.429資料來源：均根據各地2007年數據計算，數據來自各地《統(tǒng)計年鑒》及《年鑒》、《國民經濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報》、地方政府網站的統(tǒng)計數據。從新興城區(qū)社會和諧質量看，長三角總體比珠三角高，其中上海南匯區(qū)的社會和諧發(fā)展質量最高為0.649，江門蓬江區(qū)的社會和諧發(fā)展質量最低為0.318。此外，33個社會和諧發(fā)展指數超過0.5的新興城區(qū)，有25個位于長三角地區(qū)；而珠三角地區(qū)僅有珠海金灣區(qū)、中山小欖鎮(zhèn)和佛山禪城區(qū)、順德區(qū)4個新興城區(qū)超過0.5。四、對我國城市化質量的反思1.重經濟城市化而輕社會城市化與許多發(fā)展中國家相比較，中國城市化過程最大的問題是重經濟城市化而輕社會城市化。許多城市陷入了“唯GDP論”怪圈。長三角和珠三角新興城區(qū)城市化質量研究結果也顯示：某些城區(qū)各方面的發(fā)展不均衡，雖然經濟和產業(yè)發(fā)展已具有較強的競爭力，就業(yè)的非農化程度很高，但在城市功能或是社會和諧方面卻相對落后。例如：上海的松江區(qū)在長三角和珠三角92個新興城區(qū)里，經濟發(fā)展指數名列第2位，城市功能指數僅列第30位，而體現公共福利、生態(tài)環(huán)境、社會治安水平的社會和諧指數僅列第19位；蘇州的虎丘區(qū)（蘇州高新區(qū)）的經濟發(fā)展指數名列第3，城市功能指數僅名列第46位；佛山的順德區(qū)經濟發(fā)展指數名列第6，城市功能指數列第21位。這反映出不少城區(qū)并不具備與其經濟或產業(yè)人口規(guī)模相匹配的城市公共服務和配套能力。2.對“物”的關注勝于對“人”的關注一些地方存在“人為設市”的現象。為了追求高的城市化率和城市化推進速度，人為地將非城市劃進城市范圍，這些區(qū)域通常沒有與城市標準相符的市場化水平和配套建設、服務基礎。人為造“城”的表象就是到處都在建高樓，巨型廣場、星級酒店等建筑的快速增長成為一些地區(qū)推進城市化不約而同的選擇。據統(tǒng)計我國平均每年有超過750平方公里土地變成建成區(qū)，年平均增長率超過5%。一些大中城市像“攤大餅”一樣越“攤”越大。顯然，城市化關注的主體應是人而不是物?！耙巳恕睉敵蔀閷Α昂贸鞘小钡淖罡咴u價。3.外來人口難以“市民化”我國于2000年第五次人口普查時調整了城市人口的統(tǒng)計口徑，把在城鎮(zhèn)居住半年以上的常住人口都統(tǒng)計為城市人口。然而，新的統(tǒng)計辦法只是提高了城市化率，而城市化水平本質上并沒有獲得大幅度的提升。在長三角和珠三角一些地區(qū)，雖然在統(tǒng)計口徑上外來人口中的常住人口已經成為城市人口，但是他們中的大部分都沒有完成“市民化”，沒有城市戶籍，也不能享受戶籍人口所享受的相關權利和福利，在心理認同上也沒有成為所居住城市的一員。故而當前城市化率所反映出的城市化水平難免有“虛高”之虞。城市外來人口難以“市民化”的根本原因在于城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度。城市社會保障、住房保障、醫(yī)療、教育的覆蓋面僅及于城市戶籍人口。在沒有制度強制的條件下，地方政府很難產生為外來常住人口提供基本權利保障的意愿。4.行政區(qū)劃一定程度制約著城市化質量的提高我國的城市或地區(qū)受到行政區(qū)劃和行政管理級別等制約，配置資源的能力有限，不能為人口迅速集聚的城市區(qū)域，提供必要的公共服務和公共基礎設施。現行的設市標準和城市管理職能，都不利于城市根據有效管理人口的實際情況來制定相應的城市財政投入、建設、各項職能管理的規(guī)劃和政策，主要以戶籍人口規(guī)模為依據決定公共服務供給的體制已經遠遠落后于現實的發(fā)展。按戶籍人口規(guī)模決定的行政管理體系和社會公共服務體系，因事權、財權與社會經濟發(fā)展水平不匹配，而無法滿足吸納了大量外來人口的城市實際需求。在珠三角地區(qū)，從常住人口規(guī)模來看，常住人口在20萬以上的有51個城區(qū)，占珠三角所有城區(qū)的53.1%，其中13個城區(qū)是鎮(zhèn)；31個城區(qū)的常住人口在50萬以上，其中2個是鎮(zhèn)；常住人口100萬以上的城區(qū)有10個。從經濟規(guī)模來看，GDP在100億元以上的城區(qū)有39個，占珠三角城區(qū)的40.6%，其中7個城區(qū)是鎮(zhèn)；有3個城區(qū)的地區(qū)生產總值在1000億元以上；14個城區(qū)的地區(qū)生產總值在422億元以上，超出全國地級市平均經濟規(guī)模?？梢钥闯?，很多城區(qū)的經濟實力和人口規(guī)模已超過了內地的中小城市，但仍沿用與其實際規(guī)模不相匹配的管理體制。五、提升我國城市化質量的建議1.建立多元的考核體系，強化市政管理和公共服務的職能。今后一段時期，應重點把深化基層管理體制改革和社會領域改革放到更突出的位置，切實轉變政府職能，著力建設公共服務型政府。政府雖然是提供公共服務的重要主體，但并不是唯一途徑，最了解居民需求的往往是居民自己以及與社區(qū)休戚相關的各類自治組織和社會組織，因此應該存在多元化的公共服務提供主體，在基層社會管理和公共服務上引入社會力量。建議有條件的地方政府將社會管理與公共服務的內容納入政府采購目錄，并建立一整套招投標與評估體系，形成制度化、規(guī)范化的政府購買服務機制。同時，應深入推進政府機構改革，推動政府部門的職能從更多具體的公共服務領域中退出。例如，可設立行業(yè)發(fā)展類、社區(qū)草根類和公益慈善類社會組織的專項扶持資金，降低社會組織登記門檻，支持社會組織及社區(qū)內各種自治組織參與城市公共治理。2.制定非戶籍常住人口“市民化”路線圖。新的人口格局要求將城市有效管理人口（而不僅僅是戶籍人口）納入城市資源分配和服務對象，通過相應的機制調整，強化城市市政管理和市政服務的職能，鼓勵城市有序地吸納外來工，逐步建立惠及所有戶籍居民和非戶籍人口的城市公共服務體制和制度。要認真審視農村人口向城市遷移對遷出地區(qū)和遷入地區(qū)的經濟、社會影響，鼓勵各地根據實際情況制定非戶籍常住人口“市民化”的路線圖。逐步在全國建立“居住證”制度，面向所有居民設定居留標準，對達到居留標準的人，政府必須接受其城市居留成本，并提供城市政府福利。這種面對所有居民的標準可以保障城市人口質量、保障機會均等。通過入戶政策和居住證制度“兩條腿走路”，既可以加速戶籍人口的增長，又可以對人口增量實施有效的質量和數量控制。3.建立大都市統(tǒng)計區(qū)體系，打破“行政區(qū)經濟”。大都市統(tǒng)計區(qū)是美國的一種聯邦統(tǒng)計標準，是指“一個或若干個有一定規(guī)模數量人口的中心城市和若干鄰接城鎮(zhèn)組成的區(qū)域”。美國大都市統(tǒng)計