特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策文本傳遞的流變研究-基于內(nèi)容分析法

特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策文本傳遞的流變研究基于內(nèi)容分析法

一引言國(guó)家歷來(lái)十分重視小（城）鎮(zhèn)建設(shè)。1955年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)關(guān)于設(shè)置市鎮(zhèn)建制的決定和標(biāo)準(zhǔn)》，建制鎮(zhèn)被規(guī)定為經(jīng)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）批準(zhǔn)的鎮(zhèn)。1963年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于調(diào)整鎮(zhèn)建制、縮小城市郊區(qū)的指示》，進(jìn)一步提高鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。1984年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，對(duì)建制鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行了修訂，這也成為目前對(duì)建制鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)最新的專項(xiàng)政策。1997年，黨的十五大報(bào)告中首次提出要“搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)”。2000年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，之后各省份陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)的小城鎮(zhèn)發(fā)展指導(dǎo)性意見。2006年，《十一五規(guī)劃綱要》明確了要“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。2014年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，指出城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。2016年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，首次強(qiáng)調(diào)要加快特色鎮(zhèn)發(fā)展，發(fā)展具有特色優(yōu)勢(shì)的休閑旅游、商貿(mào)物流、信息產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮(zhèn)。由此可知，特色小鎮(zhèn)主要脫胎于國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體和發(fā)展模式，其涉及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化對(duì)新農(nóng)村建設(shè)輻射帶動(dòng)等多重因素，使發(fā)展特色小鎮(zhèn)意義重大。應(yīng)該指出，以往政策文件主要針對(duì)小城鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的設(shè)置與建設(shè)而制定。2016年7月，由住建部、發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合頒布的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，則是首個(gè)國(guó)家層面的特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策，由此催生大部分省（自治區(qū)、直轄市）紛紛出臺(tái)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策。截至2018年7月，國(guó)家相關(guān)部委局針對(duì)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策發(fā)文17項(xiàng)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策文件91項(xiàng)，對(duì)特色小鎮(zhèn)重視程度及專項(xiàng)政策發(fā)展速度可見一斑。國(guó)外已有將城鎮(zhèn)化相關(guān)政策作為研究對(duì)象的文獻(xiàn)，可歸納為兩類，第一類是不同國(guó)家城鎮(zhèn)化政策的比較研究，如分別對(duì)肯尼亞、坦桑尼亞、贊比亞和津巴布韋四個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)化政策有效性的評(píng)估，尤其是政策對(duì)消除貧困和不平等的影響；比較中國(guó)和印度的城鎮(zhèn)化政策，認(rèn)為低階城市（lowerordercities，可以理解為小城鎮(zhèn)）可以在引導(dǎo)未來(lái)城鎮(zhèn)化和確保經(jīng)濟(jì)和空間平衡發(fā)展方面發(fā)揮重要作用，需要“自上而下”與“自下而上”城鎮(zhèn)化政策的有效銜接；對(duì)比烏干達(dá)首都坎帕拉和肯尼亞首都內(nèi)羅畢的農(nóng)業(yè)政策創(chuàng)新如何推進(jìn)地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第二類是某個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)化政策的研究，如解讀印度尼西亞城市化政策的關(guān)鍵要素，進(jìn)而評(píng)估這些政策在控制地區(qū)城鎮(zhèn)化的有效性；研究作為新城鎮(zhèn)項(xiàng)目適用法律的《城鎮(zhèn)更新促進(jìn)法》（TheSpecialLawforPromotionofRenewalofTown），其政策宗旨及對(duì)韓國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響。中國(guó)的城鎮(zhèn)化歷程起步較晚，但發(fā)展速度極快，引起國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的關(guān)注，少數(shù)外文文獻(xiàn)基于不同視角探討中國(guó)城鎮(zhèn)化政策，為研究全球城鎮(zhèn)化政策提供典型案例。國(guó)內(nèi)對(duì)城鎮(zhèn)化政策的研究，可總結(jié)為三種情況，一是宏觀性視角探討城鎮(zhèn)化政策的演變，如梳理改革開放以來(lái)，城鎮(zhèn)化政策的演變及演變的必然性與發(fā)展趨勢(shì)。二是從區(qū)域視角開展與城鎮(zhèn)化政策相關(guān)研究，如對(duì)比浙江、江蘇、山東、四川和吉林5省農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展政策；收集東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策，分析各項(xiàng)政策對(duì)城鎮(zhèn)化的制約作用。三是單一政策視角探討城鎮(zhèn)化發(fā)展，如產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、財(cái)政政策、公共投資政策等。此外，還有介紹國(guó)外城鎮(zhèn)政策及針對(duì)城鎮(zhèn)化政策編制背景的探討等。在特色小鎮(zhèn)政策研究方面，由于特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策的制定與發(fā)布主要集中于近3年，發(fā)展歷史較短，但文件數(shù)量之多之密前所未有，與特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策蓬勃發(fā)展形成比照的是，學(xué)界的相關(guān)研究較為滯后，鮮有文獻(xiàn)針對(duì)其展開研究。僅有的少數(shù)研究主要包括兩方面：一是對(duì)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策的解讀，側(cè)重于解讀特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策中的某一條例或某一政策，如對(duì)特色小鎮(zhèn)概念在政策文本中的解讀，對(duì)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)政策的解讀。二是結(jié)合不同地區(qū)剖析特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策，側(cè)重于通過(guò)具體案例闡述特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策，如浙江特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策如何推動(dòng)國(guó)家政策的制定、如何開展政策審計(jì)，如何把握政策重點(diǎn)，福建與浙江特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策的比較分析。不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有對(duì)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策的探討主要停留于靜態(tài)層面，僅僅關(guān)注某一條例或某一政策的特點(diǎn)現(xiàn)狀，以及個(gè)別地區(qū)對(duì)政策的應(yīng)用情況，缺乏從動(dòng)態(tài)層面刻畫或解釋特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策變遷的系統(tǒng)性、整體性研究。鑒于政策是政府履行治理職能最主要的方式和手段，政策能力是政府治理能力的核心和命脈，而政策傳遞是連接政策制定與執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，是連接治理活動(dòng)的紐帶和神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，在很大程度上決定著政府政策能力水平；政策傳遞絕非簡(jiǎn)單地被接受、被執(zhí)行，而是需要被理解、被解釋和被再創(chuàng)造；而政策傳遞過(guò)程中的政策文本流變，是政策從上至下不停地增加或刪減、調(diào)整或變更，從而形成風(fēng)格分殊、重點(diǎn)不同、結(jié)構(gòu)各異的政策文本。因此，本文立足于系統(tǒng)性和整體性視角，采用內(nèi)容分析方法，建構(gòu)國(guó)家層面特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步探討特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策從國(guó)家層面向省級(jí)層面的流變情況，不僅能夠較為全面窺視特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策主要內(nèi)容，且為認(rèn)識(shí)政策執(zhí)行情況提供一種新途徑。二研究方法與資料來(lái)源（一）研究方法內(nèi)容分析方法是一種基于定性研究的量化分析方法，通過(guò)從原文或者有意義的素材中，將抽離出來(lái)的使用“情景”，做出可再現(xiàn)的和有效推斷的研究技術(shù)。往往以內(nèi)容性為基點(diǎn)，側(cè)重于分析研究對(duì)象內(nèi)容特征的“量”，先利用推理和比較的方法對(duì)研究對(duì)象包含的語(yǔ)義信息量進(jìn)行分析，再使用數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法對(duì)不同信息量出現(xiàn)的頻率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)“質(zhì)”的深入把握。政策文件以及與政策相關(guān)的文本是政府政策行為的反映，是記述政策意圖和政策過(guò)程尤為有效的客觀憑證。顯然，內(nèi)容分析法非常適合于分析、解釋政策文本中有關(guān)主題的本質(zhì)性事實(shí)，對(duì)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析可以“從公開中萃取秘密”。（二）資料來(lái)源通過(guò)對(duì)法律之星、北大法寶、高校財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)庫(kù)中的中國(guó)法律法規(guī)庫(kù)等政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，同時(shí)查閱全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（不含中國(guó)香港、中國(guó)澳門和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)）相關(guān)政府部門公開的政策文件，共獲得17份國(guó)家部委局層面（簡(jiǎn)稱國(guó)級(jí)）（見表1）和91份省級(jí)層面的特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策（見圖1）。表1國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策序號(hào)時(shí)間政策名稱頒布機(jī)構(gòu)12016.7關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知（建村〔2016〕147號(hào)）住建部等三部門22016.8關(guān)于做好2016年特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知（建村建函〔2016〕71號(hào)）住建部32016.10關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見（發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號(hào)）發(fā)改委42016.10關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知（建村〔2016〕220號(hào)）住建部、中農(nóng)行52016.10關(guān)于公布第一批中國(guó)特色小鎮(zhèn)名單的通知（建村〔2016〕221號(hào)）住建部62016.12關(guān)于實(shí)施“千企千鎮(zhèn)工程”推進(jìn)美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2604號(hào)）發(fā)改委等六部門72017.1關(guān)于開發(fā)性金融支持特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的意見（發(fā)改規(guī)劃〔2017〕102號(hào)）發(fā)改委、國(guó)開行82017.1關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知（建村〔2017〕27號(hào)）住建部、國(guó)開行92017.5關(guān)于推動(dòng)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知（體群字〔2017〕73號(hào)）體總局辦102017.5關(guān)于做好第二批全國(guó)特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知（建辦村函〔2017〕357號(hào)）住建部辦112017.6關(guān)于組織開展農(nóng)業(yè)特色互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)工作的通知（農(nóng)市便函〔2017〕114號(hào)）農(nóng)業(yè)部市122017.7關(guān)于開展森林特色小鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)工作的通知（辦場(chǎng)字〔2017〕110號(hào)）林業(yè)局辦132017.7關(guān)于保持和彰顯特色小鎮(zhèn)特色若干問(wèn)題的通知（建村〔2017〕144號(hào)）住建部142017.8關(guān)于公布第一批運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)項(xiàng)目名單的通知（體群字〔2017〕149號(hào)）體總局辦152017.8關(guān)于公布第二批全國(guó)特色小鎮(zhèn)名單的通知（建村〔2017〕178號(hào)）住建部162017.10關(guān)于開展農(nóng)業(yè)特色互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見（農(nóng)辦市〔2017〕27號(hào)）農(nóng)業(yè)部辦172017.12關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見（發(fā)改規(guī)劃〔2017〕2084號(hào)）發(fā)改委等四部門說(shuō)明：建村建函〔2016〕71號(hào)、建村〔2016〕221號(hào)、建辦村函〔2017〕357號(hào)、體群字〔2017〕149號(hào)、建村〔2017〕178號(hào)均為對(duì)特色小鎮(zhèn)推薦工作的要求及名單的公布，并無(wú)其他實(shí)質(zhì)內(nèi)容，在進(jìn)行國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)分析時(shí)將其剔除。|Excel下載表1國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策圖1省級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策分布根據(jù)對(duì)17份國(guó)級(jí)和91份省級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策文本的統(tǒng)計(jì)，借鑒相關(guān)學(xué)者對(duì)政策文本的類型劃分，將特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策文本類型歸納為專項(xiàng)通知、指導(dǎo)意見（含實(shí)施意見、試行意見、暫行意見）、管理辦法（含實(shí)施辦法、考評(píng)辦法、評(píng)估辦法、認(rèn)定辦法、暫行辦法、試行辦法等）、實(shí)施細(xì)則（含管理細(xì)則、實(shí)施細(xì)則）、發(fā)展規(guī)劃（含規(guī)劃綱要、發(fā)展計(jì)劃）、法律法規(guī)和其他等7大類（見表2）。從中可以看出，特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策文本是以落實(shí)工作舉措為主要內(nèi)容的，其中“專項(xiàng)通知”占比最高，國(guó)級(jí)與省級(jí)占比分別高達(dá)76.47%和53.85%，說(shuō)明特色小鎮(zhèn)日常的政策指導(dǎo)運(yùn)行主要是通過(guò)“專項(xiàng)通知”來(lái)實(shí)現(xiàn)。其次是政府部門出臺(tái)的以指導(dǎo)原則為主要內(nèi)容的“指導(dǎo)意見”，國(guó)級(jí)與省級(jí)占比分別為23.53%和31.87%。表2特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策文本類型單位：份，%文種類型專項(xiàng)通知指導(dǎo)意見管理辦法實(shí)施細(xì)則發(fā)展規(guī)劃法律法規(guī)其他國(guó)級(jí)數(shù)量13400000國(guó)級(jí)占比76.4723.5300000省級(jí)數(shù)量492933502省級(jí)占比53.8531.873.303.305.4902.20|Excel下載表2特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策文本類型三國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)借助Nvivo10質(zhì)性分析軟件，圍繞“特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策內(nèi)容框架”這一主線，對(duì)上述12項(xiàng)國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策按句子進(jìn)行內(nèi)容分析，采用瀏覽編碼方式，即一邊瀏覽原始政策，一邊將所需要的內(nèi)容編碼到指定節(jié)點(diǎn)中，通過(guò)層層歸納，從其所呈現(xiàn)的脈絡(luò)尋找節(jié)點(diǎn)間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與邏輯關(guān)系。編碼過(guò)程先由作者對(duì)資料進(jìn)行整理，在對(duì)所有資料進(jìn)行初次編碼后，邀請(qǐng)研究該領(lǐng)域的博士生和實(shí)踐管理人員各一名對(duì)編碼進(jìn)行校對(duì)，并對(duì)存在分歧的編碼進(jìn)行反復(fù)比較、甄別和討論，最終建構(gòu)出國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)（見圖2），從而在宏觀上揭示政策的內(nèi)容框架。圖2國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)，由現(xiàn)狀問(wèn)題、重要意義、指導(dǎo)思想、創(chuàng)建目標(biāo)和基本保障五部分組成。具體而言，圍繞特色小鎮(zhèn)的申報(bào)與創(chuàng)建，需要各地區(qū)政府部門及相關(guān)企事業(yè)主體認(rèn)清特色小鎮(zhèn)目前存在的房地產(chǎn)化苗頭、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇、急于求成等現(xiàn)狀問(wèn)題，明確特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推進(jìn)發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換、成為新型城鎮(zhèn)化重要抓手等重要意義，強(qiáng)化特色小鎮(zhèn)發(fā)展必須以美麗宜居、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色生態(tài)等為指導(dǎo)思想，提供特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建所需要的組織保障、人才保障、金融保障為基本保障，實(shí)現(xiàn)包括數(shù)量目標(biāo)和發(fā)展目標(biāo)的特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建目標(biāo)。實(shí)際上，特色小鎮(zhèn)系列專項(xiàng)政策的出臺(tái)，其目的是為了引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展，明確特色小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和規(guī)范要求，具有較強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)與目標(biāo)導(dǎo)向，其基本邏輯是依據(jù)“認(rèn)清現(xiàn)狀問(wèn)題—明確重要意義—強(qiáng)化指導(dǎo)思想—提供基本保障—實(shí)現(xiàn)創(chuàng)建目標(biāo)”展開論述。四特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策文本傳遞的流變（一）流變的整體情況對(duì)91份省級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策進(jìn)行內(nèi)容分析，先分別對(duì)各省（自治區(qū)、直轄市）專項(xiàng)政策按政策主題進(jìn)行歸類，再以國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)的編碼方式進(jìn)行內(nèi)容分析，將合適內(nèi)容編碼到整體結(jié)構(gòu)節(jié)點(diǎn)中，其余內(nèi)容圍繞“特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策內(nèi)容框架”主線繼續(xù)生成新的一、二級(jí)節(jié)點(diǎn)。如浙江有18份專項(xiàng)政策，除生成國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)所包括的指導(dǎo)思想、現(xiàn)狀問(wèn)題、重要意義、創(chuàng)建目標(biāo)和基本保障這五個(gè)一級(jí)節(jié)點(diǎn)及相應(yīng)的二級(jí)節(jié)點(diǎn)外，還生成了規(guī)劃布局、創(chuàng)建態(tài)勢(shì)、創(chuàng)建程序、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和考核驗(yàn)收這五個(gè)新一級(jí)節(jié)點(diǎn)及相應(yīng)的二級(jí)節(jié)點(diǎn)。最終，綜合對(duì)比全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）專項(xiàng)政策一、二級(jí)節(jié)點(diǎn)的分布，以國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)為參照物，將其劃分為五大類型，分別為超越型、有所增添型、拆分—整合型、基本吻合型和缺失型。不同類型的省份數(shù)量由高至低依次為基本吻合型17個(gè)，在全國(guó)各地區(qū)占比54.84%；有所增添型8個(gè)，在全國(guó)各地區(qū)占比25.81%；拆分—整合型3個(gè)，在全國(guó)各地區(qū)占比9.68%；缺失型2個(gè)，在全國(guó)各地區(qū)占比6.45%；超越型1個(gè)，在全國(guó)各地區(qū)占比3.23%（見表3）。除缺失型的山西和新疆外，其余類型的省份至少具有國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)，反映出特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策從國(guó)家層面向省級(jí)層面的整體傳遞效果較優(yōu)，但超越型的省份僅有1個(gè)，側(cè)面體現(xiàn)出政策從國(guó)家層面向省級(jí)層面再創(chuàng)造性的明顯不足。表3省級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策類型及其流變類型內(nèi)涵流變情況?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）數(shù)量超越型超越型的省（區(qū)、市）分門別類地制定各項(xiàng)政策支持與指導(dǎo)特色小鎮(zhèn)發(fā)展，特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策初步形成政策體系較為全面且綜合引領(lǐng)浙江1有所增添型有所增添型的省（區(qū)、市）特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策除具有國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)外，在某些專項(xiàng)政策有增添某些專項(xiàng)政策引領(lǐng)山東、廣東、福建、河北、江蘇、湖北、安徽、海南8拆分—整合型拆分—整合型的?。▍^(qū)、市）特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策是對(duì)國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)的拆分與整合，個(gè)別內(nèi)容較具體且有發(fā)揮個(gè)別條例引領(lǐng)重慶、遼寧、北京3基本吻合型基本吻合型的?。▍^(qū)、市）特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策與國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)具有較好一致性基本匹配甘肅、江西、天津、上海、吉林、黑龍江、河南、湖南、四川、云南、陜西、廣西、西藏、寧夏、內(nèi)蒙古、貴州、青海17缺失型缺失型的?。▍^(qū)、市）缺失特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策缺失山西、新疆2|Excel下載表3省級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策類型及其流變具體而言：浙江的特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策屬于超越型，除了常規(guī)性地制定特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見和公布特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單外，還分別制定了《電子商務(wù)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作的通知》、《特色小鎮(zhèn)建成旅游景區(qū)的指導(dǎo)意見》、《高新技術(shù)主導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的實(shí)施意見》、《推進(jìn)特色小鎮(zhèn)文化建設(shè)的若干意見》、《特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作的通知》、《特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建導(dǎo)則》、《開展第一批省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對(duì)象2015年度考核通知》等專項(xiàng)政策，形成相對(duì)具體詳細(xì)的系列政策體系。事實(shí)上，特色小鎮(zhèn)的概念及創(chuàng)建熱潮主要興起于浙江，特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策亦是從浙江省開始逐漸擴(kuò)散到全國(guó)，在國(guó)家層面的建村〔2016〕147號(hào)文件推出之前，浙江已發(fā)布了浙政發(fā)〔2015〕8號(hào)、浙電商辦〔2015〕6號(hào)、浙特鎮(zhèn)辦〔2015〕7號(hào)、浙旅政法〔2015〕216號(hào)、浙經(jīng)信政研〔2016〕31號(hào)、浙政辦發(fā)〔2016〕30號(hào)、浙科發(fā)高〔2016〕90號(hào)、浙文法〔2016〕7號(hào)、浙特鎮(zhèn)辦〔2016〕2號(hào)等十余個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策，從這個(gè)角度看，在特色小鎮(zhèn)政策文本傳遞的流變，浙江特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策引領(lǐng)國(guó)級(jí)及其他省級(jí)專項(xiàng)政策。山東、廣東、福建、河北、江蘇、湖北和海南的特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策屬于有所增添型。山東發(fā)改委發(fā)布了服務(wù)業(yè)特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)工作的通知，擬在商貿(mào)流通、休閑旅游、文化創(chuàng)意、養(yǎng)老養(yǎng)生、醫(yī)療健康等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，選定一批服務(wù)業(yè)特色小鎮(zhèn)開展試點(diǎn)。廣東發(fā)改委發(fā)布了安排粵東西北地區(qū)發(fā)展改革部門省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作費(fèi)用通知，從2017年省級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)基建統(tǒng)籌資金中安排1200萬(wàn)元，專項(xiàng)用于粵東西北地區(qū)發(fā)展改革部門開展省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作，12個(gè)地市，每市100萬(wàn)元。福建發(fā)改委制定了特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建規(guī)劃編制指引，要求所上報(bào)的特色小鎮(zhèn)，可參照指引所提供的規(guī)劃背景、編制依據(jù)、規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、創(chuàng)建基礎(chǔ)、發(fā)展分析、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃布局、特色風(fēng)貌塑造、社區(qū)功能組織、項(xiàng)目策劃、建設(shè)時(shí)序、資金籌措、規(guī)劃成果等方面開展規(guī)劃編制，這些方面均有較為細(xì)致的規(guī)劃編制要點(diǎn)，是國(guó)內(nèi)較早制定規(guī)劃編制指引的省份。河北發(fā)改委出臺(tái)了特色小鎮(zhèn)規(guī)劃布局方案，針對(duì)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展重點(diǎn)、空間布局和發(fā)展模式有較具體的闡述。江蘇省政府辦公廳發(fā)布了旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)創(chuàng)建實(shí)施方案，從發(fā)展目標(biāo)、創(chuàng)建要求、創(chuàng)建程序、政策措施和組織領(lǐng)導(dǎo)五大方面規(guī)范旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)的創(chuàng)建。湖北住建廳專門出臺(tái)開展2017年特色小鎮(zhèn)培育工作檢查的通知，重點(diǎn)檢查小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值、新增投資和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，建設(shè)用地、風(fēng)貌管控等美麗環(huán)境建設(shè)措施，傳統(tǒng)文化保護(hù)措施，公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施新建項(xiàng)目以及體制機(jī)制創(chuàng)新措施，是否存在不遵循市場(chǎng)規(guī)律、政府大包大攬情況，是否存在違法違規(guī)搞大規(guī)模圈地開發(fā)情況。安徽省國(guó)土資源廳專門發(fā)布支持和促進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的意見，通過(guò)實(shí)施差別化用地政策、推進(jìn)農(nóng)村土地整治和發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、積極盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，各種舉措靈活保障特色小鎮(zhèn)用地，是國(guó)內(nèi)較早在土地資源上予以明確指引的省份。海南省政府制定了特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃，從各個(gè)方面督促與規(guī)范特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建。有所增添型省份的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為，這些省份的特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策除具有國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)外，能夠根據(jù)自身特色小鎮(zhèn)的發(fā)展特點(diǎn)與重點(diǎn)，增添個(gè)別專項(xiàng)政策。在特色小鎮(zhèn)政策文本傳遞的流變，有所增添型省份在某些專項(xiàng)政策引領(lǐng)國(guó)級(jí)及其他省級(jí)專項(xiàng)政策。重慶、北京、遼寧的特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策屬于拆分—整合型。重慶在市政府辦公廳所發(fā)布的做好特色小鎮(zhèn)（街區(qū)）示范點(diǎn)創(chuàng)建工作文件中，特別重視特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的組織保障，在不同進(jìn)程及各個(gè)具體項(xiàng)目中，明確指定相應(yīng)牽頭部門或配合部門。如編制特色小鎮(zhèn)（街區(qū)）示范點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃，牽頭部門為市發(fā)展改革委、市國(guó)土房管局、市環(huán)保局、市規(guī)劃局；新型城鎮(zhèn)化專項(xiàng)建設(shè)基金，牽頭部門為市發(fā)展改革委，配合部門為市財(cái)政局和市民族宗教委；市級(jí)小城鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)資金投入，牽頭部門為市財(cái)政局和市城鄉(xiāng)建委。北京在市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局公布的旅游特色小鎮(zhèn)地方標(biāo)準(zhǔn)中，詳細(xì)規(guī)定了旅游特色小鎮(zhèn)的基本要求、設(shè)施要求、服務(wù)要求和管理要求等，從而規(guī)范了旅游特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建。遼寧省政府所出臺(tái)的推進(jìn)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見中，分別針對(duì)旅游型特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)、歷史文化型特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民族特色型特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)和生態(tài)宜居型特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，細(xì)化不同類型的特色小鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)及組織保障。拆分—整合型省份的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為，這些省份的特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策是對(duì)國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)的加工組合，往往在個(gè)別方面更為具體翔實(shí)。在特色小鎮(zhèn)政策文本傳遞的流變，拆分—整合型省份的特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策在個(gè)別條例上引領(lǐng)國(guó)級(jí)及其他省級(jí)專項(xiàng)政策。甘肅、江西、天津、上海、吉林、黑龍江、河南、湖南、四川、云南、陜西、廣西、西藏、寧夏、內(nèi)蒙古、貴州和青海的特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策屬于基本吻合型，其特點(diǎn)表現(xiàn)為基本具備了對(duì)特色小鎮(zhèn)現(xiàn)狀問(wèn)題的認(rèn)識(shí)、重要意義的理解、指導(dǎo)思想的指引、基本保障的提供和創(chuàng)建目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等各方面的闡述。在特色小鎮(zhèn)政策文本傳遞的流變，基本吻合型省份的特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策與國(guó)級(jí)專項(xiàng)政策較為匹配。山西和新疆尚未制定特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策，則屬于缺失型。（二）流變的影響關(guān)系從圖3可知，國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策與省級(jí)不同類型的影響關(guān)系存在雙向影響與單向影響兩種形式，其中，雙向影響包括強(qiáng)—強(qiáng)互動(dòng)影響、強(qiáng)—弱強(qiáng)互動(dòng)影響、強(qiáng)—弱互動(dòng)影響，單向影響包括單向強(qiáng)影響、單向弱影響。國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策作為國(guó)家層面政策，對(duì)超越型、有所增添型、基本吻合型、拆分—整合型省份的特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策具有強(qiáng)影響關(guān)系，即使對(duì)缺失型的山西與新疆也具有弱影響關(guān)系，體現(xiàn)出國(guó)級(jí)政策對(duì)省級(jí)政策“由上至下”的強(qiáng)約束特點(diǎn)。這是因?yàn)椴糠謬?guó)級(jí)政策屬于規(guī)定性政策，如建村建函〔2016〕71號(hào)文件和建辦村函〔2017〕357號(hào)文件，對(duì)各省參評(píng)國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)采用定額分配，所有省份都分配到名額，要求參評(píng)單位需嚴(yán)格按創(chuàng)建要求提供評(píng)審資料，由此不難理解，國(guó)級(jí)政策對(duì)缺失型的省份也會(huì)產(chǎn)生影響。超越型、有所增添型和拆分—整合型對(duì)國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策分別產(chǎn)生強(qiáng)影響、弱強(qiáng)影響和弱影響關(guān)系，即部分省份不同程度地影響國(guó)級(jí)政策的形成與制定，體現(xiàn)出省級(jí)政策對(duì)國(guó)級(jí)政策“由下而上”的能動(dòng)性反饋。典型的如超越型的浙江，最早發(fā)布了一系列特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策，已成為發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號(hào)文件所著力推崇的浙江特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式與發(fā)改規(guī)劃〔2017〕2084號(hào)文件所渲染的浙江特色小鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)。圖3政策傳遞流變的影響關(guān)系五結(jié)論及政策建議特色小鎮(zhèn)主要是近3年才興起并迅速在全國(guó)各地?cái)U(kuò)展，針對(duì)特色小鎮(zhèn)的專項(xiàng)政策文件發(fā)展歷史亦較短，但已發(fā)布了國(guó)級(jí)的17項(xiàng)專項(xiàng)政策與省級(jí)的91項(xiàng)專項(xiàng)政策，在數(shù)量及內(nèi)容上已形成了較為豐富的研究素材，挖掘這些政策文本中相關(guān)主題的本質(zhì)性事實(shí)，顯得尤為迫切且意義重大，文章正是立足于此而開展研究。研究得出以下結(jié)論：第一，從特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策文本類型來(lái)看，無(wú)論國(guó)級(jí)抑或省級(jí)，均以專項(xiàng)通知和指導(dǎo)意見為主，其他類型的文本極少，缺乏法律法規(guī)文本。第二，對(duì)國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策的內(nèi)容編碼，呈現(xiàn)出由“現(xiàn)狀問(wèn)題—重要意義—指導(dǎo)思想—基本保障—?jiǎng)?chuàng)建目標(biāo)”五個(gè)一級(jí)節(jié)點(diǎn)所構(gòu)成的整體結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)能符合一般政府出臺(tái)政策的問(wèn)題意識(shí)與目標(biāo)導(dǎo)向。第三，將31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策劃分為超越型、有所增添型、拆分—整合型、基本吻合型和缺失型五大類型，基于不同類型專項(xiàng)政策的特點(diǎn)及相應(yīng)省份在全國(guó)各地區(qū)的占比，可知特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策從國(guó)家層面向省級(jí)層面的整體傳遞效果較優(yōu)但再創(chuàng)造性明顯不足。五大類型的出現(xiàn)，不僅說(shuō)明了政策傳遞過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)政策文本流變，更印證了地方政策執(zhí)行者會(huì)以自身利益需求為導(dǎo)向進(jìn)行“有選擇性的政策實(shí)施”及綜合協(xié)調(diào)中央與地方利益訴求的政策“選擇性均衡實(shí)施模式”，從各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）專項(xiàng)政策內(nèi)容來(lái)看，以政策“選擇性均衡實(shí)施模式”為主。第四，特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策傳遞流變的影響關(guān)系有五種形式，強(qiáng)—強(qiáng)互動(dòng)影響、強(qiáng)—弱強(qiáng)互動(dòng)影響、強(qiáng)—弱互動(dòng)影響、單向強(qiáng)影響和單向弱影響，整體反映出政策“由上至下”的強(qiáng)約束和“由下而上”的能動(dòng)性。政策強(qiáng)約束和能動(dòng)性的產(chǎn)生與影響程度分別受制于中央政府的協(xié)調(diào)能力（權(quán)威性）和地方政府的推動(dòng)意志（重視性）。本文的主要貢獻(xiàn)在于：首先，有別于以往對(duì)國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策中的某一條例或某一政策的解讀，本文基于歸納的內(nèi)容分析建構(gòu)而來(lái)的國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策整體結(jié)構(gòu)，一定程度能夠揭示政府出臺(tái)政策的內(nèi)在邏輯，同時(shí)深化對(duì)政策體系的系統(tǒng)直觀理解。其次，鑒于政策傳遞對(duì)政策預(yù)期效益的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，而政策傳遞在內(nèi)外各種因素影響下容易出現(xiàn)流變，本文研究特色小鎮(zhèn)政策文本傳遞的流變，所得到的省級(jí)層面政策五大類型及五種影響關(guān)系，不僅有助于掌握政策文本傳遞流變的特征和規(guī)律，為同類政策研究提供理論補(bǔ)充，還能為規(guī)范特色小鎮(zhèn)的政策制定提供參考。此外，政策研究作為城鎮(zhèn)化研究的重要方向之一，本文以特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策為研究對(duì)象，為城鎮(zhèn)政策研究提供新的經(jīng)驗(yàn)案例，有助于豐富與城鎮(zhèn)化相關(guān)的研究體系。基于上述結(jié)論，提出完善特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策的建議：一是加快制定特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的相關(guān)法律法規(guī)。目前無(wú)論哪個(gè)層面的特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策，法律法規(guī)文本均屬空白。然而特色小鎮(zhèn)牽涉面廣，涉及的問(wèn)題眾多，如土地性質(zhì)就很復(fù)雜，在發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號(hào)文件中