審計管理體制中國政府績效審計建設(shè)性功能弱化的根源

審計管理體制中國政府績效審計建設(shè)性功能弱化的根源

從經(jīng)濟(jì)本質(zhì)的角度而言，政府績效審計本身是一種經(jīng)濟(jì)控制，它的產(chǎn)生是基于對政府經(jīng)濟(jì)活動控制的需要，是政府績效審計系統(tǒng)權(quán)變演進(jìn)的必然產(chǎn)物和高級階段，是人們對公共受托責(zé)任的要求發(fā)生了改變，進(jìn)而出現(xiàn)的一種審計系統(tǒng)新的自組織發(fā)展趨勢和進(jìn)化方向。作為一種經(jīng)濟(jì)控制，政府績效審計的控制對象不僅包括具體的管理活動，還包括公共當(dāng)局的組織機(jī)構(gòu)和管理系統(tǒng)的全部活動，其主要根據(jù)政府部門的管理效率、管理能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任履行和社會公眾滿意程度等方面的情況對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審查和評價，以期從宏觀上發(fā)揮審計建設(shè)性作用。績效審計功能的發(fā)揮，最重要的是取決于國家對審計管理體制的設(shè)計。不論采用何種審計管理體制以及審計管理體制如何演變，都是為了達(dá)到權(quán)力制衡的目的和增強(qiáng)審計的獨立性。而目前審計管理體制欠科學(xué)嚴(yán)重制約了績效審計的發(fā)展，致使中國政府績效審計實踐基本仍處于較低的解除受托責(zé)任的層面上，依然將審計目標(biāo)主要定位于鑒證和監(jiān)督，無法有效發(fā)揮績效審計的建設(shè)性功能。一、績效審計獨立性受到威脅審計獨立性可以理解為：審計人員不屈服于被審計單位管理當(dāng)局以及其他外在壓力和誘惑，自主地根據(jù)自己的專業(yè)判斷形成并報告審計意見，是審計人員能夠公正不倚地進(jìn)行審計與報告的一種狀態(tài)。需要說明的是，獨立性只是相對的，對獨立程度的要求，取決于維護(hù)審計公正的要求與維持審計傳導(dǎo)機(jī)制的正常運轉(zhuǎn)，是一種公正與效率的均衡。市場經(jīng)濟(jì)作為法制經(jīng)濟(jì)，客觀上要求分權(quán)與制衡。但是中國現(xiàn)行審計管理體制導(dǎo)致實施審計監(jiān)督的主體與被審計監(jiān)督的對象共處于同一個利益主體，接受同一政府的領(lǐng)導(dǎo)，在客觀上形成審計機(jī)關(guān)對政府機(jī)構(gòu)的直接依附關(guān)系，績效審計獨立性不強(qiáng)。由于保持審計獨立性的環(huán)境基礎(chǔ)是審計領(lǐng)域組織之間均衡的制度約束關(guān)系。其中，完善的政府治理結(jié)構(gòu)就是公眾與政府之間均衡約束關(guān)系的制度表現(xiàn)。受中國體制轉(zhuǎn)軌制度條件的限制，目前中國的公眾、政府和審計組織之間還不具有均衡的制度約束關(guān)系，特別是審計組織在管理體制上還隸屬于政府。公眾與政府利益關(guān)系的性質(zhì)，決定了審計的獨立性如果得不到有效的制度保證，那么正常的經(jīng)濟(jì)秩序就會受到破壞，公共資源的配置效率就會偏離均衡的軌道?，F(xiàn)有的行政型審計管理體制，使審計機(jī)關(guān)和審計人員的獨立性日益受到威脅。在任何情況下，公共資源受托經(jīng)營管理者都不希望具備“專業(yè)”知識的審計人員說他的“壞話”，因此，真實狀態(tài)不佳的公共資源受托經(jīng)營管理者有動機(jī)脅迫審計機(jī)關(guān)和審計人員虛假披露信息。而現(xiàn)行科層制的行政型審計管理體制，使得審計機(jī)關(guān)和審計人員有了被脅迫的基礎(chǔ)。目前中國政府績效審計面臨獨立性威脅致使審計獨立性差的具體表現(xiàn)是：審計監(jiān)督在政府對公眾政治責(zé)任的層次上留有空白；難以監(jiān)督同級官僚系統(tǒng)的管理責(zé)任和尋租行為；實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，難以突破地方政府保護(hù)主義的屏障和問題塵封主義的發(fā)生。公眾與政府之間某種利益的沖突性以及彼此之間信息的不對稱，要求審計組織在履行職責(zé)的過程中必須保持公正無私的態(tài)度。但是當(dāng)人事和財權(quán)仰賴于地方政府而又要對其進(jìn)行監(jiān)督，制約其手中權(quán)力的時候，審計的獨立性不免打折扣。“行政模式”的政府審計管理體制使得中國政府績效審計獨立性較差：政府自己使用公共財產(chǎn)并審查自己的關(guān)系，無法有效地保障審計機(jī)關(guān)的獨立性，以權(quán)壓審現(xiàn)象難以杜絕，以評價內(nèi)部公共受托責(zé)任的政府績效審計的“內(nèi)部性”缺陷，使得政府績效審計監(jiān)督不力，權(quán)力地位弱，禁錮了績效審計建設(shè)性職能的充分發(fā)揮。二、績效審計制約權(quán)力存在局限從政治體制來看，不同的政治體制產(chǎn)生了不同的公共權(quán)力問題，在中國則體現(xiàn)公共權(quán)力制衡國家權(quán)力。目前，中國正處于建立和完善有中國特色社會主義民主政治的過程中，需要考慮的是如何增強(qiáng)下對上、外對內(nèi)、民對官的權(quán)力監(jiān)督與制約，探索的是實踐公共權(quán)力約束國家權(quán)力的新路子。而審計權(quán)力從性質(zhì)上看，是維護(hù)公共利益權(quán)力的法律賦予，對政府組織履行公共受托責(zé)任的行為具有普遍的約束力。以經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點來看，國家政治體制中的職能分工以及權(quán)力制約是一種節(jié)約交易費用的選擇。眾所周知，政府是通過國家立法機(jī)構(gòu)接受全體公民委托來治理國家的，政府經(jīng)營公共資源、管理公共事務(wù)的權(quán)力來自法律明文規(guī)定，其實這背后的實質(zhì)在于：社會全體成員發(fā)現(xiàn)自然狀態(tài)中不利于其生存的障礙超出個人能力，而尋求一種聯(lián)合形式，以共同的力量來保護(hù)自身。于是，他們通過談判來達(dá)成一項社會契約，再通過一定的立法機(jī)構(gòu)和程序?qū)⒃摍?quán)力交由政府統(tǒng)一行使從而達(dá)成聯(lián)合的目的。相對于社會成員各自為政，以集體的力量克服障礙是一種節(jié)約交易費用的方式。但是要從制度上減少政府道德風(fēng)險和逆向選擇引發(fā)的交易費用，在事前就必須對其擁有的權(quán)力進(jìn)行某種制約；事中保證權(quán)力行使過程受到監(jiān)督；事后則需要對權(quán)力行使的結(jié)果進(jìn)行評價，或論功行賞，或追究責(zé)任，形成有效的激勵約束機(jī)制。在現(xiàn)實中，事后的結(jié)果評價和處理主要有賴于對權(quán)力資源受托情況進(jìn)行考察的績效審計?？梢姡冃徲嫷膶嵸|(zhì)就是通過對政府運行結(jié)果的評價來參與權(quán)力制約的。但是目前，中國政府績效審計對權(quán)力人的監(jiān)督和制約是極其有限的，對權(quán)力的制約僅僅局限于與財政財務(wù)收支有關(guān)的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)。這些都造成中國政府監(jiān)督機(jī)制與能力的缺位和低下，因為在這種寬松的監(jiān)督環(huán)境下，政府官員往往沒有自律的沖動。一是中國現(xiàn)行行政主導(dǎo)型審計管理體制使政府行政權(quán)力比較集中，審計不能觸及政府的決策權(quán)，使審計機(jī)關(guān)進(jìn)行“權(quán)力制約”時自身權(quán)力不足或權(quán)力不能完全到位，在一定程度上弱化了績效審計對權(quán)力的監(jiān)督，是一個不可回避的制度缺憾。在這樣的體制背景里開展審計，難免會出現(xiàn)“自己審計自己”的尷尬局面。由于政府職能尚未完全轉(zhuǎn)換到“服務(wù)型”，許多機(jī)構(gòu)仍在大范圍大力度配置社會資源，政府部門的職權(quán)交叉，管理效率較低，政務(wù)活動的公開透明度不高，加之中國目前處于人治社會向法治社會轉(zhuǎn)型的時期，在具有“內(nèi)部審計”色彩的行政型審計管理體制下，審計機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的組成部分去監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)自身，力度必定會受到一定的影響。特別是政府某些活動有悖于法律或在行政活動中存在短期行為，或者發(fā)生區(qū)域利益沖突時，尤其會影響審計機(jī)關(guān)的獨立性。從一定意義上講，審計者與被審計者總是存在矛盾甚至沖突的，但問題的關(guān)鍵是怎樣解決這些矛盾或沖突?，F(xiàn)行審計管理體制下，審計機(jī)關(guān)無法真正依照國家法律、法規(guī)的規(guī)定，獨立行使監(jiān)督檢查權(quán)，只能遷就變通，成為本級政府維護(hù)區(qū)域利益的工具，充其量也只能在極低程度上維系和約束著國家、集體和個人以及中央和地方之間利益分配格局，很難保持超然的第三方地位。千絲萬縷的利益聯(lián)系削弱了各級審計部門對各級政府部門的績效審計和監(jiān)督作用，這正是制約中國審計部門有效開展績效審計的一個重要的體制性誘因。因此，對審計機(jī)關(guān)來說，盡管它擁有監(jiān)督資源，但卻因缺乏權(quán)力“后臺”而難以發(fā)揮資源的最大效應(yīng)。由于政府掌握公共資金分配權(quán)，對審計部門預(yù)算額度的不合理削減有時會成為政府用來制衡審計的另一個手段，也可能演變成對審計的一種報復(fù)。缺乏必要財政支持的審計在強(qiáng)調(diào)審計獨立的環(huán)境下，可能無法維持良好的監(jiān)督績效；這種結(jié)果又可能促成審計機(jī)關(guān)與政府或政府財政部門的私人交易，最終導(dǎo)致對政府失靈視而不見，審計在外力干預(yù)下發(fā)生了功能失靈。二是在行政型審計管理體制下，審計機(jī)關(guān)作為政府的一個組成部門，沒有審計結(jié)果的行政處分、刑事處罰權(quán)，審計機(jī)關(guān)無法直接以權(quán)力制約權(quán)力。政府績效審計對權(quán)力的監(jiān)督與制約，一方面要通過全面履行審計職責(zé)揭露問題提出建議，另一方面要通過其他各權(quán)力監(jiān)督主體的有效監(jiān)督來追究責(zé)任，落實審計意見，政府績效審計對權(quán)力監(jiān)督與制約的完全實現(xiàn)具有間接性，使得政府績效審計與其他權(quán)力監(jiān)督主體的聯(lián)系機(jī)制是否科學(xué)、有效，成為政府績效審計發(fā)揮作用的重要外部條件。對公共部門經(jīng)濟(jì)活動或權(quán)力人的監(jiān)督，審計部門僅僅起到“探雷”的作用。由于問責(zé)機(jī)制缺失，政府績效審計結(jié)果的應(yīng)用缺乏有效的轉(zhuǎn)換機(jī)制，審計信息價值也就未能加以充分發(fā)掘，大大削弱了審計對權(quán)力的監(jiān)督。因此，政府績效審計不應(yīng)只關(guān)注如何設(shè)計和實施審計項目，更關(guān)鍵的還在于如何將審計結(jié)果運用于現(xiàn)實的績效考評與未來改進(jìn)等的決策之中，要有一個管理嚴(yán)密、評價科學(xué)、運作規(guī)范的審計結(jié)果運行機(jī)制?？梢?，“行政模式”下的審計，對政府失靈行為的發(fā)現(xiàn)存在著極大的技術(shù)障礙與行政阻滯。三、績效審計自我手術(shù)效應(yīng)明顯行政型審計管理模式主要是圍繞政府部門的中心工作開展服務(wù)，政府部門的意志在很大程度上左右著審計機(jī)關(guān)的工作范圍和審計處理。這種模式使國家審計機(jī)關(guān)和被審計部門隸屬同一最高領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)，開展工作時容易相互協(xié)調(diào)、溝通，具有內(nèi)部審計屬性。但是審計結(jié)果在公信力方面易受社會公眾質(zhì)疑，容易產(chǎn)生績效審計的有限性，使評估的理想狀態(tài)與現(xiàn)實之間存在差距或者說評估的需要與評估能力之間存在不平衡。隨著人大制度的逐漸完善、市場經(jīng)濟(jì)制度和公共財政制度改革的逐步深入，按照審計三者關(guān)系理論，審計機(jī)關(guān)作為獨立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者應(yīng)接受財產(chǎn)所有者的代表—人代會及其常委會的委托，對被監(jiān)督者——各級政府及其所轄單位和部門的經(jīng)濟(jì)與經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督，并向委托者報告結(jié)果，形成委托者、審計者和受托者相互聯(lián)系、相互制約的委托代理關(guān)系。在納稅人—立法機(jī)關(guān)—審計機(jī)構(gòu)—政府的委托代理鏈上，審計機(jī)關(guān)的獨立性越高，立法機(jī)關(guān)獲取信息的成本越小也越真實。但是中國現(xiàn)行政府審計管理體制所體現(xiàn)的審計關(guān)系實際上只是二者關(guān)系，因為只有受托者和審計者，沒有委托者。這就混淆了財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)關(guān)系，違背了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律?，F(xiàn)行體制下審計機(jī)關(guān)既要對政府負(fù)責(zé)，也要對人大負(fù)責(zé)，但是這兩個“負(fù)責(zé)”本身有一定的矛盾性，因為人大與政府本身是一對矛盾的統(tǒng)一體，雙方分別是立法與行政、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。審計機(jī)關(guān)從屬于被監(jiān)督者，既要向監(jiān)督者又要向被監(jiān)督者服務(wù)，因此審計實質(zhì)上演變成一種上級對下級的行政約束，經(jīng)濟(jì)運行的管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)集于一身，使審計的獨立性與權(quán)威性成為空殼，從而形成審計的自我監(jiān)督、自我手術(shù)效應(yīng)，大大削弱了審計監(jiān)督的職能作用。績效審計監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，決定了審計對政府履行公共受托責(zé)任的行為具有普遍的約束力；而政府首長對審計的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是審計管理體制的制度安排。從法律的約束力來看，政府對審計的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)該服從法律賦予的審計監(jiān)督權(quán)力。但我們也應(yīng)該認(rèn)識到，法律的本質(zhì)是“合約”，“合約”得到有效履行的前提是理性合約主體之間的約束。審計組織與政府不是公共資源的所有者，并沒有維護(hù)公共利益的內(nèi)在動力，所以，要實現(xiàn)“合約”的有效履行需要公眾依法對審計組織與政府予以有效的約束。但由于中國民主法治的制度還不夠完善，政府的職能還沒有實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)變。在這種情況下，公眾無論對審計組織還是對政府還不具有“剛性”的制度約束條件：相比較而言，政府首長與審計組織之間體制上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系卻是“剛性”的。這樣，當(dāng)法律賦予的監(jiān)督權(quán)與政府首長的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)出現(xiàn)矛盾的情況下，理性的審計組織必然選擇對政府首長領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的服從，這是導(dǎo)致法律賦予的審計監(jiān)督職能弱化、審計組織成為政府事實上“內(nèi)部審計”的根本制度原因。因而，政府績效審計建設(shè)性功能弱化始終與政治因素密切相關(guān)，是審計制度配置低效率的表現(xiàn)，而這種制度安排，往往是政治過程不同利益集團(tuán)博弈的最終結(jié)果。由于政府天然性地排斥“本真”意義上的具有制衡政府功能的國家審計，因而，在政府主導(dǎo)的“行政型審計模式”下，政府無法提供擁有“完全功能”的審計制度的公共物品，政府也不可能將審計查處的“內(nèi)部”問題“外部化”，審計效率的評價可能在一個“悖論”中進(jìn)行：一方面，面對社會公眾受托責(zé)任的壓力，更多的由個人力量控制的政府，寧愿將審計的低效率宣稱為高效率，這時，它既可能獲得疏于約束的便利，也可能爭取優(yōu)質(zhì)履行公務(wù)的贊譽；另一方面，許多具有理性“經(jīng)濟(jì)人”身份的政府公職人員都不同程度地依據(jù)自己勢力范圍隱形或者有形地抵制審計監(jiān)督的介入，隸屬于政府的審計因為某些人合法地利用了政府的公共權(quán)力，抵消了審計的應(yīng)有效率，政府某些人員的“個人人