城市污水處理行業(yè)的競爭機制與標(biāo)桿價格原理

城市污水處理行業(yè)的競爭機制與標(biāo)桿價格原理

F294.1文章標(biāo)識碼：A1002－8102(2013)03－0132－06一、城市污水處理行業(yè)改革帶來的新問題(一)城市污水處理行業(yè)的特點在生態(tài)文明建設(shè)過程中，城市污水處理行業(yè)已成為城市公用事業(yè)的一個重要行業(yè)，其基本特點是：高度資本密集，一次性投資大，在污水處理總成本中固定成本所占比重大而變動成本比重小，特別污水處理管網(wǎng)等固定資產(chǎn)都有很長的使用生命周期，資產(chǎn)專用性強，沉淀成本大。因此，在通常情況下，在特定區(qū)域內(nèi)重復(fù)設(shè)置污水處理管道等固定網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是不符合經(jīng)濟效率原則的。污水處理管道導(dǎo)致的規(guī)模經(jīng)濟性和大量沉淀成本使污水處理行業(yè)具有明顯的自然壟斷特征(Armstrong等，1994)。城市污水處理行業(yè)的另一個特點是以城市為中心的地域壟斷性。由于城市污水處理系統(tǒng)是以城市為中心的，而城市之間通常被田野、山水等隔離，遠(yuǎn)距離輸送污水會導(dǎo)致漏損和污泥堵塞，還會造成巨大的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成本，這使城市之間的污水處理管網(wǎng)難以實現(xiàn)大規(guī)模聯(lián)網(wǎng)，從而使城市污水處理行業(yè)具有地域壟斷性。城市污水處理行業(yè)的自然壟斷性和地域壟斷性都要求政府制定科學(xué)的監(jiān)管政策，實行有效監(jiān)管。(二)城市污水處理行業(yè)市場化改革及其帶來的新問題城市污水處理行業(yè)是我國城市公用事業(yè)中市場化改革相對滯后的一個行業(yè)(陳明，2009)。在相當(dāng)長的時期中，多數(shù)城市經(jīng)歷了一個向用戶幾乎不收取污水處理費到逐漸增收污水處理費的過程，而且，政府收取的污水處理費遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補污水處理成本，這使城市污水處理行業(yè)成為主要依靠城市政府財政支撐的特殊行業(yè)。與此相適應(yīng)，許多城市的污水處理行業(yè)實行政府直接投資、獨家壟斷經(jīng)營的管理體制，其主要特征是：污水處理企業(yè)由政府建，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)由政府派，資金由政府撥，企業(yè)虧損由政府補。即實行政企合一的體制(仇保興、王俊豪，2009)。但隨著城市化進(jìn)程的加快，城市社會經(jīng)濟活動量的不斷增加，城市污水處理量也急劇增加。特別是中央政府不斷加強“節(jié)能減排”的力度，對城市污水處理提出更高的數(shù)量(比例)和質(zhì)量要求，而地方政府在短期內(nèi)又難以較大幅度提高向用戶收取的污水處理費，這使城市政府財政對污水處理行業(yè)的支持顯得日益困難。與此同時，我國民營經(jīng)濟日益壯大，黨中央和國務(wù)院及其相關(guān)部門支持民營企業(yè)進(jìn)入包括城市污水處理行業(yè)的政策導(dǎo)向日益明確，政策措施不斷細(xì)化。在此背景下，一批非國有企業(yè)(包括民營企業(yè)、中外合資企業(yè)、外商獨資企業(yè))逐步進(jìn)入城市污水處理行業(yè)。實踐證明，從總體上而言，在水務(wù)行業(yè)，非國有企業(yè)的生產(chǎn)效率在相當(dāng)程度上高于國有企業(yè)的生產(chǎn)效率(盧洪友等，2007)。本課題組在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的支持下，2011年對全國32個省、直轄市、自治區(qū)上報的城市水務(wù)企業(yè)(包括供水企業(yè)和污水處理企業(yè)以及供水與污水處理混合經(jīng)營企業(yè))改革情況作了專題調(diào)查研究，涉及水務(wù)企業(yè)929個。相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)分析表明，截至2011年8月底，從調(diào)研企業(yè)的所有制來看，國有及國有控股企業(yè)514個，占比54.86％；事業(yè)單位103個，占比10.99％；民營企業(yè)182個，占比19.42％；外資企業(yè)38個，占比4.06％；港澳臺資企業(yè)26個，占比2.77％；其他企業(yè)74個，占比7.90％(見圖1)。圖1調(diào)研企業(yè)的所有制情況從非國有企業(yè)進(jìn)入水務(wù)行業(yè)(可分為供水行業(yè)和污水處理行業(yè))的時間分析，以非國有水務(wù)企業(yè)的注冊成立表示非國有資本的進(jìn)入，注冊成立的非國有水務(wù)企業(yè)的數(shù)量則大致表示非國有資本進(jìn)入水務(wù)行業(yè)的程度。在已上報注冊時間的企業(yè)中，非國有水務(wù)企業(yè)共242個，其中，2002年前注冊成立的有46個，2002—2005年間注冊成立的有82個，2006年至今注冊成立的有114個。具體到供水行業(yè)，非國有供水企業(yè)共59個，其中，2002年前注冊成立的有23個，2002—2005年間注冊成立的有17個，2006年至今注冊成立的有19個。而在污水處理行業(yè)，非國有污水處理企業(yè)共183個，其中，2002年前注冊成立的有23個，2002—2005年間注冊成立的有65個，2006年至今注冊成立的有95個?？梢?，近年來隨著我國不斷鼓勵非國有資本進(jìn)入水務(wù)行業(yè)，就整體而言，非國有資本進(jìn)入水務(wù)行業(yè)的企業(yè)數(shù)量呈穩(wěn)步遞增的趨勢。但不難發(fā)現(xiàn)，供水行業(yè)和污水處理行業(yè)則呈現(xiàn)出截然不同的特征，進(jìn)入供水行業(yè)的非國有企業(yè)數(shù)量在2002年后基本保持穩(wěn)定，甚至低于2002年前的數(shù)量，而進(jìn)入污水處理行業(yè)的非國有企業(yè)數(shù)量則增幅顯著(見圖2)?？梢?，進(jìn)入我國城市污水處理行業(yè)的非國有企業(yè)不僅數(shù)量較多，而且發(fā)展較快。大量非國有企業(yè)進(jìn)入污水處理行業(yè)帶來的一個新問題是：在多種所有制并存的城市污水處理行業(yè)，如何才能形成一個符合市場經(jīng)濟體制要求的公平競爭環(huán)境？而其核心問題是，在不考慮企業(yè)所有制差異的情況下，政府如何才能在特定地區(qū)范圍內(nèi)，①以相對統(tǒng)一和合理的價格向這些污水處理企業(yè)付費，以補償企業(yè)的合理成本并取得一定的利潤？從而為污水處理行業(yè)中不同所有制企業(yè)的公平競爭，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰創(chuàng)造制度條件。圖2不同時段非國有企業(yè)進(jìn)入水務(wù)行業(yè)的數(shù)量二、城市污水處理行業(yè)實行競爭的兩種基本形式市場競爭能促使污水處理企業(yè)自覺降低成本，不斷提高生產(chǎn)效率，這同樣適用于包括城市污水處理行業(yè)在內(nèi)的壟斷性行業(yè)(Dieter和Jenkinson,1997)。但在另一方面，污水處理行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征決定了這一行業(yè)的自然壟斷性和地域壟斷性，這又決定了在污水處理行業(yè)不可能實現(xiàn)充分競爭，只能是有限競爭(ColinRobinson,2002)。從促進(jìn)競爭的政策思路看，污水處理行業(yè)的競爭可分為區(qū)域內(nèi)競爭和區(qū)域間競爭這兩種基本形式。(一)區(qū)域內(nèi)競爭在污水處理行業(yè)實行區(qū)域內(nèi)競爭的基本思路是，首先將污水處理行業(yè)的基本業(yè)務(wù)分為污水處理設(shè)施(主要包括污水輸送管網(wǎng)和污水處理廠)的建設(shè)、污水管網(wǎng)輸送和污水處理這三種類型，然后對不同業(yè)務(wù)類型實行相應(yīng)的競爭機制。對于污水處理設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)，為降低建設(shè)成本，可運用招投標(biāo)競爭機制，選擇資質(zhì)較好、效率較高、成本較低的建設(shè)施工單位完成建設(shè)任務(wù)，為以后污水處理系統(tǒng)的低成本運行打下物質(zhì)基礎(chǔ)；污水管網(wǎng)輸送是自然壟斷性業(yè)務(wù)，為保證規(guī)模經(jīng)濟效益，應(yīng)該由一家企業(yè)特許經(jīng)營，政府把它作為監(jiān)管的重點，設(shè)計模擬競爭機制的監(jiān)管機制，以刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率。而污水處理業(yè)務(wù)主要由污水處理廠完成，可由不同的企業(yè)開展競爭性經(jīng)營。但實現(xiàn)這種區(qū)域內(nèi)競爭需要處理不少問題：一是污水處理設(shè)施建設(shè)企業(yè)和使用企業(yè)的協(xié)調(diào)問題，污水處理設(shè)施建設(shè)必須以有效使用為導(dǎo)向；二是污水管網(wǎng)輸送業(yè)務(wù)和污水處理業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)問題，在這兩種業(yè)務(wù)由不同企業(yè)承擔(dān)的情況下，這種協(xié)調(diào)成本往往較高；三是不同污水處理廠由不同企業(yè)經(jīng)營，這會影響污水處理業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟性，特別是在規(guī)模較小的城市，這一問題將更為突出，甚至完全不可行。由于我國的污水處理行業(yè)還是一個很不成熟的行業(yè)，許多城市在現(xiàn)階段難以處理好這些問題，因此，在一定區(qū)域內(nèi)對污水處理行業(yè)實行一體化經(jīng)營將是主要形式。這也決定了對多數(shù)城市來說，在區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和競爭活力相兼容的有效競爭還需要培育競爭環(huán)境，創(chuàng)造必要的制度條件。(二)區(qū)域間競爭區(qū)域間競爭可分為直接競爭和間接競爭。在區(qū)域間實現(xiàn)直接競爭的基本思路是，打破行政區(qū)劃的地理界限，允許區(qū)域外的污水處理企業(yè)進(jìn)入?yún)^(qū)域內(nèi)提供污水處理業(yè)務(wù)。區(qū)域外企業(yè)可以延伸其管道網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入?yún)^(qū)域內(nèi)，與區(qū)域內(nèi)企業(yè)為爭奪市場份額而直接競爭。在建立比較成熟的政府監(jiān)管體制后，還可鼓勵區(qū)域外企業(yè)聯(lián)接區(qū)域內(nèi)企業(yè)的污水處理管道，形成公共管道網(wǎng)絡(luò)，向區(qū)域內(nèi)用戶提供污水處理服務(wù)，從而為區(qū)域間企業(yè)開展直接競爭提供更大的可能。但在區(qū)域間實現(xiàn)直接競爭的最大制度障礙是，現(xiàn)階段許多城市的污水處理業(yè)務(wù)是需要政府補貼的，因此，區(qū)域外企業(yè)進(jìn)入?yún)^(qū)域內(nèi)經(jīng)營的前提條件是，需要有關(guān)地方政府以效率為先，對區(qū)域內(nèi)外企業(yè)一視同仁，但由于受許多因素的影響，目前實現(xiàn)這一前提條件并不容易。區(qū)域間污水處理企業(yè)實行間接競爭的基本思路是，運用競爭與監(jiān)管相兼容的區(qū)域間比較競爭機制，促進(jìn)不同區(qū)域間污水處理企業(yè)的間接競爭，以提高污水處理效率。在目前和可預(yù)見的未來一段時期內(nèi)，不同區(qū)域間污水處理企業(yè)的間接競爭，或許是一種最為切實可行的競爭方式，因此也是本文關(guān)注的重點。三、區(qū)域間比較競爭理論及其應(yīng)用價值(一)區(qū)域間比較競爭的基本思路由于污水處理行業(yè)往往是由區(qū)域性(特定城市范圍)企業(yè)壟斷經(jīng)營的，政府通常對污水處理企業(yè)實行以成本為基礎(chǔ)的價格監(jiān)管政策。但在這種價格機制下，企業(yè)的成本越大，監(jiān)管價格也越高，企業(yè)缺乏降低成本的刺激；同時，由于污水處理企業(yè)不僅在本地區(qū)范圍內(nèi)壟斷了產(chǎn)品和服務(wù)，也壟斷了經(jīng)營成本等方面的信息。這就使政府難以按照企業(yè)的真實成本制定監(jiān)管價格，從而影響政府監(jiān)管效率，而企業(yè)則能通過對信息的壟斷而獲得額外利益。為打破企業(yè)的區(qū)域性壟斷，就需要設(shè)計一種激勵性政府監(jiān)管機制。區(qū)域間比較競爭就是一種借助政府監(jiān)管，促進(jìn)不同區(qū)域污水處理企業(yè)間競爭的一種政府監(jiān)管機制。舉一個最簡單的例子，假定在一定地區(qū)范圍內(nèi)，城市污水行業(yè)是由南、北兩個區(qū)域性企業(yè)壟斷經(jīng)營的，這兩個企業(yè)分別以S和N表示，每個企業(yè)在各自的經(jīng)營范圍內(nèi)具有自然壟斷性(即顯著的規(guī)模經(jīng)濟，不宜由多家企業(yè)競爭性經(jīng)營)；再假定這兩個區(qū)域的成本和需求等狀況十分類似。雖然政府監(jiān)管者可能不知道各個區(qū)域性壟斷企業(yè)的真實成本，但通過下面的激勵性監(jiān)管機制卻能使S和N這兩個企業(yè)相互競爭：在一定時期內(nèi)，S能夠制定的最高價格水平取決于N的實際成本水平。反過來，S的價格水平也就是N被允許制定的最高價格水平。另外，S和N還要面臨非常類似的外部狀況，而且，它們之間不存在任何的合謀行為。這一方法能為促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部(生產(chǎn))效率和社會分配效率相結(jié)合提供可能性，它能避免通常在生產(chǎn)效率和分配效率之間存在的兩難選擇。因為將S的價格和N的實際成本相聯(lián)系，可以促使S不斷降低成本；而N的價格水平取決于S的價格水平，這同樣又能促使N不斷降低成本，以取得更多的利潤。因此，這能為污水處理企業(yè)增進(jìn)生產(chǎn)效率提供良好的刺激。同時，通過周期性地調(diào)整監(jiān)管價格水平，可以使污水處理行業(yè)價格變動與行業(yè)成本變動不斷趨向一致，這就能促進(jìn)社會分配效率。作為更一般的現(xiàn)象，污水處理行業(yè)是由多家區(qū)域性企業(yè)壟斷經(jīng)營的，因此政府可以通過比較不同區(qū)域性企業(yè)的經(jīng)營績效，以經(jīng)營效率較高企業(yè)的經(jīng)營成本為基準(zhǔn)，并考慮各區(qū)域的經(jīng)營環(huán)境差異，在此基礎(chǔ)上制定監(jiān)管價格，促使各區(qū)域性企業(yè)為降低成本，增加利潤而開展間接競爭。(二)區(qū)域間比較競爭理論模型美國著名學(xué)者雪理佛(Shleifer,1985)將上述區(qū)域間比較競爭的基本思路加以理論化，構(gòu)建了區(qū)域間比較競爭理論模型。在這個理論模型中，假定有N家經(jīng)營風(fēng)險基本相同的企業(yè)在一定的環(huán)境下開展經(jīng)營活動，每家企業(yè)在各自的市場(這N個市場是分離的)上面對需求曲線Q(P)。各企業(yè)投資Z用以降低成本，達(dá)到的單位成本水平為C(Z)［C(0)＝，即企業(yè)未投入Z時的單位成本為］。由于企業(yè)投資Z形成固定成本，因此，隨著企業(yè)產(chǎn)量的增加，平均成本曲線和邊際成本曲線都是遞減的，而且，邊際成本曲線位于平均成本曲線的下方。這樣，如果政府以社會福利最大化為目標(biāo)，要求按邊際成本決定監(jiān)管價格，就會引起企業(yè)虧損，因此，政府可以給企業(yè)數(shù)額為T的一次性財政補貼，以鼓勵企業(yè)為降低成本而投資，于是企業(yè)在一定時期內(nèi)獲得的利潤(π)由下列等式?jīng)Q定：即價格等于單位(邊際)成本；企業(yè)降低單位成本的努力處于邊際成本(等于1)與邊際收益(等于－C′(Q)，即成本降低率乘以產(chǎn)量)相等的位置；而企業(yè)用于降低成本的投資通過政府給予的一次性補貼得到補償?？墒牵绻恢滥芊从吵杀窘档统潭鹊暮瘮?shù)C(Z)，就不可能達(dá)到上述最優(yōu)結(jié)果。雪理佛還假定每個企業(yè)都偏愛利潤(π)而厭惡為降低成本所作的努力(Z)。這樣，這種P＝C和Z＝T的監(jiān)管方法也會在相當(dāng)程度上誘使企業(yè)不作降低成本的努力。因為大家都作相同的努力(Z)，企業(yè)的利潤就不會有差異，所以，企業(yè)寧可不取得超額利潤而使Z極小化，這樣，成本水平就為。因此，刺激企業(yè)效率的關(guān)鍵是要打破企業(yè)i的價格取決于它本身成本的這種關(guān)系。于是，令：在這種情況下，企業(yè)要取得較多的利潤，就必須使它的成本水平低于其他企業(yè)的平均成本水平，而努力程度則高于其他企業(yè)的平均努力程度，這就能促使企業(yè)競爭性地提高經(jīng)營效率。(三)區(qū)域間比較競爭理論在城市污水處理行業(yè)應(yīng)用的可能性區(qū)域間比較競爭理論在政府監(jiān)管實踐中得到成功應(yīng)用的一個范例是，英國政府對水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管(王俊豪，1998)。在英國的英格蘭和威爾士地區(qū)有10個區(qū)域性水務(wù)企業(yè)，而在蘇格蘭地區(qū)則有12個區(qū)域性水務(wù)企業(yè)，英國在1989年對水務(wù)行業(yè)實行監(jiān)管體制重大改革時，對這些區(qū)域性壟斷水務(wù)經(jīng)營企業(yè)就是采用了區(qū)域間比較競爭監(jiān)管機制。英國政府認(rèn)為，對水務(wù)行業(yè)制定監(jiān)管價格，首先要有一個統(tǒng)一的標(biāo)尺(以經(jīng)營成本較低的企業(yè)為基礎(chǔ))，同時，要適當(dāng)考慮各區(qū)域的經(jīng)營環(huán)境差異。因此，政府在為每個水務(wù)企業(yè)制定監(jiān)管價格的過程中，對不同企業(yè)作了比較效率評估，它考慮了在每個企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境中可能會引起經(jīng)營成本差異的多種影響因素，這些兇素被綜合為“解釋因素指數(shù)”(explanatoryfactorindex)，并假定企業(yè)的單位成本與“解釋因素指數(shù)”存在線性關(guān)系，利用回歸分析方法以估計決定直線斜率的系數(shù)，然后，根據(jù)每個企業(yè)的影響因素回歸直線估計其成本水平，進(jìn)而作為決定監(jiān)管價格的重要依據(jù)。這樣，那些經(jīng)營效率較高，成本較低的企業(yè)就能獲得較多的利潤，從而促使企業(yè)為使其成本低于其他企業(yè)的平均成本而開展間接競爭。目前，我國的污水處理行業(yè)也是由各區(qū)域性企業(yè)壟斷經(jīng)營的，同時，地方政府通常以企業(yè)的實際成本為基礎(chǔ)制定監(jiān)管價格，這就使企業(yè)缺乏降低成本，提高經(jīng)營效率的刺激。對此，中央和地方政府都可以運用區(qū)域間比較競爭理論，以提高政府制定監(jiān)管價格的科學(xué)性，刺激各區(qū)域性污水處理企業(yè)的經(jīng)濟效率。對中央政府來說，運用這種理論有利于向各地方政府提供不同地區(qū)性污水處理企業(yè)的經(jīng)營成本信息和指導(dǎo)性價格；而對地方政府來說，運用這一理論則有利于打破本地區(qū)污水處理企業(yè)對信息的壟斷，發(fā)現(xiàn)本地區(qū)的真實成本和降低成本的潛力，從而為制定合理的污水處理監(jiān)管價格提供客觀依據(jù)。可見，區(qū)域間比較競爭理論在污水處理行業(yè)的政府監(jiān)管實踐中具有廣泛而有效的應(yīng)用前景。四、城市污水處理標(biāo)桿價格的基本原理及其應(yīng)用問題(一)城市污水處理標(biāo)桿價格的基本原理根據(jù)前面的分析，目前，由于多數(shù)城市污水處理企業(yè)在特定的城市范圍內(nèi)實行獨家壟斷經(jīng)營，因此，在現(xiàn)行的城市污水處理價格監(jiān)管實踐中，主要是以企業(yè)的個別成本作為定價依據(jù)的，這樣，企業(yè)成本越多價格就越高，具有類似于“實報實銷”的性質(zhì)。這種價格形成機制，對企業(yè)缺乏努力提高生產(chǎn)效率，不斷降低成本的刺激。為了改變這種低效率現(xiàn)象，以上述區(qū)域間比較競爭理論為基礎(chǔ)，需要從根本上改變現(xiàn)行的城市污水處理價格形成機制。由按照個別成本定價轉(zhuǎn)向按照社會平均成本定價，即在一定地區(qū)范圍內(nèi)(如一省或地級市范圍內(nèi))，按照這一地區(qū)所有城市污水處理的成本狀況，形成社會平均成本，并考慮城市污水處理行業(yè)效率增長的潛力，制定城市污水處理價格。這種價格就是每個城市污水處理企業(yè)作為定價依據(jù)的“標(biāo)桿價格”。由于標(biāo)桿價格與特定企業(yè)自身的成本價格沒有必然的聯(lián)系，這樣，污水處理績效較好的企業(yè)，其成本價格就會低于標(biāo)桿價格，從而能獲得較多的利潤；而污水處理績效差的企業(yè)，其成本價格就會高于標(biāo)桿價格，造成經(jīng)營虧損。這就促使企業(yè)相互競爭，努力使本企業(yè)的成本價格盡可能低于由所有企業(yè)的成本為依據(jù)而形成的標(biāo)桿價格。而所有企業(yè)努力的結(jié)果必然會提高整個地區(qū)城市污水處理行業(yè)的績效，這又為下一期(相對)降低標(biāo)桿價格提供了基礎(chǔ)。這種標(biāo)桿價格政策通過在一定地區(qū)內(nèi)、不同區(qū)域間污水處理企業(yè)間的競爭，打破了污水處理企業(yè)在特定區(qū)域內(nèi)對污水處理成本信息的壟斷，形成了一種信息發(fā)現(xiàn)機制，有利于政府掌握并運用大量的監(jiān)管信息，從而提高政府對城市污水處理行業(yè)的監(jiān)管效率。(二)城市污水處理標(biāo)桿價格的實際運用問題城市污水處理標(biāo)桿價格要求以相對統(tǒng)一的價格為基準(zhǔn)制定污水處理價格，打破了原有“一企一價”的價格形成機制。標(biāo)桿價格機制是一種優(yōu)勝劣汰的競爭機制，企業(yè)間競爭