其實(shí)非EOD模式下的區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)更值得關(guān)注

2/2作者：一氣貫長(zhǎng)空其實(shí)，非EOD模式下的區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)更值得關(guān)注！從2020年開(kāi)始，EOD模式毫無(wú)疑問(wèn)已經(jīng)成為了我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的核心和熱點(diǎn)模式。但是，從市場(chǎng)實(shí)踐看，在萬(wàn)眾矚目、躍躍欲試的表象下，能夠真正落地實(shí)施的EOD項(xiàng)目卻屈指可數(shù)，其主要原因在于EOD模式對(duì)產(chǎn)業(yè)的獨(dú)特要求反而束縛了EOD本身的推廣和發(fā)展。如果嚴(yán)格按照EOD模式的要求來(lái)實(shí)施，那么我國(guó)大量生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目將難以操作?；诖?，本文將討論在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，采用非EOD模式開(kāi)展區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)，以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的順利落地。一、EOD模式的局限性2020年生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合頒布的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)）中明確規(guī)定了，EOD模式中，收益較好的產(chǎn)業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”）與生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目必須具有關(guān)聯(lián)性。在此之后，三部門聯(lián)合發(fā)布的另外幾個(gè)關(guān)于EOD模式的政策文件中，均不斷的強(qiáng)化這種“關(guān)聯(lián)性”。由此形成了EOD模式的明確標(biāo)準(zhǔn)——如果收益較好的產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目之間不具有關(guān)聯(lián)性，那么就不是合規(guī)的EOD模式。這種嚴(yán)格要求產(chǎn)業(yè)“關(guān)聯(lián)性”的政策規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中給各地EOD項(xiàng)目的包裝造成了嚴(yán)重阻礙，主要原因在于：一是這種“關(guān)聯(lián)性”并沒(méi)有具體化的標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)踐中也確實(shí)難以做出標(biāo)準(zhǔn)），很多地方政府在包裝項(xiàng)目時(shí)縮手縮腳，尤其是涉及到了商業(yè)類型的項(xiàng)目，更是不敢觸碰。二是在現(xiàn)實(shí)中，能夠?qū)ν顿Y額很大（通常數(shù)以億計(jì)）的生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目起到反哺作用的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目本來(lái)就是鳳毛麟角的，在強(qiáng)調(diào)了“關(guān)聯(lián)性”后，這種產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目將更加微乎其微了。因此，很多生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目面對(duì)EOD模式時(shí)，難以設(shè)計(jì)出資金平衡方案。即便是千方百計(jì)的堆積數(shù)據(jù)湊成資金平衡，但是也很大可能性因缺乏合理性而得不到金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。故此，如果在實(shí)踐中一味的抱著實(shí)施EOD模式的目的，那么，很多地方政府面對(duì)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目將一籌莫展。這顯然對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是不利的。我們還應(yīng)認(rèn)知到，EOD模式的原理是以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向而形成的區(qū)域開(kāi)發(fā)，除了EOD模式外，我國(guó)在更早的時(shí)間已經(jīng)推廣了開(kāi)發(fā)理念相同的TOD模式。在TOD模式中（主要集中在鐵路建設(shè)領(lǐng)域），國(guó)家明確支持了鐵路場(chǎng)站、市域（郊）鐵路、高鐵站等建設(shè)與周邊土地進(jìn)行一體化綜合開(kāi)發(fā)。這里對(duì)于周邊土地綜合開(kāi)發(fā)并沒(méi)有提到開(kāi)發(fā)項(xiàng)目必須與鐵路場(chǎng)站具有“關(guān)聯(lián)性”。從實(shí)踐中看，很多高鐵新城、市域（郊）鐵路周邊的開(kāi)發(fā)都是囊括了包括大量的房地產(chǎn)、商業(yè)等項(xiàng)目在內(nèi)的各式各樣的項(xiàng)目類型。由此可見(jiàn)，TOD模式和EOD模式盡管原理相同，但是政策規(guī)定卻大相徑庭。相比之下，TOD模式更能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目創(chuàng)新和項(xiàng)目落地，而EOD模式礙于產(chǎn)業(yè)的“關(guān)聯(lián)性”而舉步維艱。當(dāng)然，我們也理解EOD模式針對(duì)的生態(tài)環(huán)境具有脆弱性，應(yīng)在綜合開(kāi)發(fā)時(shí)“呵護(hù)備至”，不能使生態(tài)環(huán)境遭到二次破壞。我們無(wú)意對(duì)EOD政策所規(guī)定的“關(guān)聯(lián)性”是否合適進(jìn)行價(jià)值評(píng)判，只是從項(xiàng)目實(shí)踐角度出發(fā)，我們認(rèn)為，不應(yīng)將生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的綜合開(kāi)發(fā)與EOD模式等同理解和對(duì)待。宜做EOD，則做EOD；不宜做EOD，就不用非要以EOD的思維來(lái)開(kāi)展區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)。二、非EOD模式下區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的政策支持從當(dāng)前生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政策來(lái)說(shuō)，我國(guó)并沒(méi)有禁止非EOD模式下實(shí)施區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的行為。同時(shí)在一些生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政策文件中，對(duì)“EOD”和“關(guān)聯(lián)性”也并未提及（無(wú)論是這些名詞本身，還是其真實(shí)涵義）。我們?cè)诖肆信e如下：1.在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）中明確規(guī)定了，第一，“采取‘生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入’方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)?！边@里強(qiáng)調(diào)的是“適宜”的產(chǎn)業(yè)，而并不是“關(guān)聯(lián)”產(chǎn)業(yè)，兩個(gè)名詞之間的區(qū)別是顯而易見(jiàn)的。第二，“對(duì)社會(huì)資本投入并完成修復(fù)的國(guó)有建設(shè)用地，擬用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的，在同等條件下，該生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體在公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)中具有優(yōu)先權(quán)；涉及海域使用權(quán)的，可以依法依規(guī)比照上述政策辦理?！边@里提及的“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目”顯然不能理解為必須是“關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”。2.在《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》（自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)）中明確規(guī)定了，（1）“結(jié)合生態(tài)功能修復(fù)和后續(xù)資源開(kāi)發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需求，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜水則水、宜留則留原則，合理確定礦區(qū)內(nèi)各類空間用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，優(yōu)化國(guó)土利用格局，為合理開(kāi)發(fā)和科學(xué)利用創(chuàng)造條件?！保?）“歷史遺留礦山廢棄國(guó)有建設(shè)用地修復(fù)后擬改為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，在符合國(guó)土空間規(guī)劃前提下┅┅”由此可見(jiàn)，自然資源部在礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域也并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)“關(guān)聯(lián)性”。由上述政策舉例我們可以看出，國(guó)務(wù)院和自然資源部并沒(méi)有明確強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)“關(guān)聯(lián)性”，而僅是體現(xiàn)了“適宜性”的思想方針。尤其是國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)文的發(fā)布日期在EOD的系列政策文件之后，更加彰顯了國(guó)家對(duì)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的綜合開(kāi)發(fā)，并不限于EOD模式。三、非EOD模式下區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的性質(zhì)非EOD模式下的區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)，實(shí)際上就是在區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)過(guò)程中，不再拘泥于產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目之間的“關(guān)聯(lián)性”問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，包括各種類型的商業(yè)項(xiàng)目都是可以成為重要的項(xiàng)目類型。也就是說(shuō)，與TOD模式的操作方式相同。從立項(xiàng)角度看，可以立項(xiàng)為“XX河道整治綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”“XX礦山修復(fù)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”等等。雖然此種綜合項(xiàng)目并不是EOD項(xiàng)目，但同樣是符合國(guó)家“公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目綜合打包，促進(jìn)資金平衡”的政策導(dǎo)向，也是國(guó)家明確鼓勵(lì)和支持的方式。只是為了與EOD模式做出區(qū)分，在設(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)明確避免“EOD”的字樣。四、非EOD模式下區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的類型非EOD模式下區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)主要存在兩種類型：一是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)橹黜?xiàng)目，開(kāi)展區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的目的是為了平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的投入（即綜合打包項(xiàng)目的主輔關(guān)系，詳見(jiàn)作者《經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目綜合打包（三）：完全市場(chǎng)化資金平衡的要點(diǎn)》）。此種類型能夠得到包括國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)文在內(nèi)的有關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政策的支持。二是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域項(xiàng)目進(jìn)行綜合打包時(shí)，兩類項(xiàng)目之間不是主輔關(guān)系，而是平等關(guān)系。此種情況雖然不符合國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)文（該文中明確的闡述了“嚴(yán)禁借生態(tài)保護(hù)修復(fù)之名行開(kāi)發(fā)之實(shí)”），但是，也并不能就認(rèn)定為違規(guī)，只是社會(huì)資本方不能獲得生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)政策支持而已。平等關(guān)系下，該綜合項(xiàng)目將具有鮮明的商業(yè)性，實(shí)施主體應(yīng)按照商業(yè)開(kāi)發(fā)的邏輯來(lái)對(duì)待此項(xiàng)目。這并不是不實(shí)際的，如果某一個(gè)開(kāi)發(fā)商看重了城市近郊的礦山修復(fù)或者水系整治后的商業(yè)開(kāi)發(fā)，那么，他也可以不享受來(lái)自于生態(tài)環(huán)境方面的政策優(yōu)惠，而著眼于商業(yè)開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的成就。綜