《公共部門管理學(xué)》課件章節(jié)6

第6講公共政策分析

主要內(nèi)容一、公共政策內(nèi)涵與功能二、公共政策制定三、公共政策執(zhí)行四、公共政策評(píng)估、調(diào)整與終結(jié)政策問(wèn)題建構(gòu)信息與價(jià)值政策制定模式政策執(zhí)行的自上而下模式政策執(zhí)行的自下而上模式

一、公共政策的基本內(nèi)涵與功能什么是公共政策？伍德羅.威爾遜哈羅德.拉斯維爾和亞伯拉罕.卡普蘭戴維·伊斯頓（DavidEaston）羅伯特·艾思頓（RobertEyestone）

馬斯.戴伊（TomasR.Dye）公共政策是“由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)”公共政策是“一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”

公共政策是“對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配”“公共政策就是政府機(jī)構(gòu)與其周圍環(huán)境之間的關(guān)系”

“凡是政府決定做或者不做某件事的行為就是公共政策”

我們的看法公共政策的邏輯要點(diǎn)強(qiáng)調(diào)決策結(jié)果-議案強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程或決策行為公共性、權(quán)威性乃至政治性公共政策是公共部門為了解決和處理公共問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和公共利益，經(jīng)過(guò)決策過(guò)程所發(fā)展出來(lái)的原則、策略、措施和方法。公共問(wèn)題導(dǎo)向的公共部門所進(jìn)行的活動(dòng)公共部門有意識(shí)的、為達(dá)成目標(biāo)而作的宣示或擬采取的實(shí)際政策行動(dòng)包含了公共部門作為和不作為選擇必須以相關(guān)法律為依據(jù)具有普遍性的權(quán)威性和強(qiáng)制力公共政策是做出決定，它意味著在兩種或兩種以上可能采取的行動(dòng)或不行動(dòng)的方案中做出選擇，是政府為主體的公共部門的一種行政行為。

有效公共政策的基本要素

公共政策的基本類型公共政策的分類分配與管制功能&治理工具角度的分類管制性政策（RegulatoryPolicy）自我管制政策（Self-RegulatoryPolicy）

分配性政策（DistributivePolicy）再分配性政策（Re-distributivePolicy）

指政府制定嚴(yán)格而一致的管制規(guī)劃與規(guī)范，用以指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)與其他社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)組織、個(gè)人從事某項(xiàng)活動(dòng)、處理不同利益的政策與法規(guī)，具有利益排他性特點(diǎn)。指政府未設(shè)定嚴(yán)格而一致的管制規(guī)劃和規(guī)范，僅僅設(shè)定原則性的游戲規(guī)則，不具有利益排他性。

將公共利益、公共服務(wù)以及相關(guān)的成本與義務(wù)分配給不同政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人享受與承擔(dān)的政策，不具有利益排他性特征。將某一社會(huì)組織、某一群體的利益或義務(wù)轉(zhuǎn)移給另一個(gè)社會(huì)組織、或群體承擔(dān)或享受的政策，具有利益方面的排他性。公共政策具有社會(huì)導(dǎo)向作用、管制作用、利益群體之間的宏觀調(diào)控功能和利益分配功能。

二、公共政策制定什么是公共政策問(wèn)題建構(gòu)？“（公共）問(wèn)題的挖掘和確認(rèn)比問(wèn)題的解決更為重要，對(duì)一個(gè)決策者來(lái)說(shuō)，用一個(gè)完整而優(yōu)雅的方案去解決一個(gè)錯(cuò)誤的問(wèn)題對(duì)其機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的不良影響比用較完整的方案去解決一個(gè)正確的問(wèn)題大得多”（J.S.利文斯頓，1971）。

什么是公共政策問(wèn)題建構(gòu)？公共問(wèn)題公共政策問(wèn)題公共議程政府議程公眾議程互賴性（Independence）主觀性（Subjectivity）人為性（Artificiality）動(dòng)態(tài)性（Dynamics）

“公共政策問(wèn)題鏈”

應(yīng)當(dāng)如何建構(gòu)現(xiàn)代政策問(wèn)題？?jī)蓜t案例傳統(tǒng)公共行政模式下的政策問(wèn)題建構(gòu)現(xiàn)代公共管理模式下的政策問(wèn)題建構(gòu)公共問(wèn)題被視為“封閉問(wèn)題”（Close-endedProblem）或“第一類問(wèn)題”（FirstTypeProblem）或“溫順問(wèn)題”（TameProblem）。這一模式認(rèn)為現(xiàn)代政府政策問(wèn)題的性質(zhì)極為復(fù)雜，范圍也很廣，屬于開放性問(wèn)題（Open-endedProblem）、復(fù)雜問(wèn)題（ComplexProblem）或“惡劣問(wèn)題”（WickedProblem）。

公共政策問(wèn)題建構(gòu)：信息與價(jià)值的影響什么是政策問(wèn)題建構(gòu)中的信息？?jī)r(jià)值如何影響公共政策問(wèn)題建構(gòu)？

三、公共政策制定模式理性決策模式（therationalapproach）其假設(shè)基礎(chǔ)與價(jià)值目標(biāo)其構(gòu)成部分理性決策模式的系統(tǒng)構(gòu)造“有限理性”對(duì)“完全理性”的取代：滿意取代最優(yōu)其特征與相關(guān)評(píng)價(jià)信息價(jià)值假設(shè)基礎(chǔ)：經(jīng)濟(jì)人價(jià)值目標(biāo)：效率最大化決策者并不具有公共問(wèn)題以及相關(guān)決策情況的所有信息；決策者認(rèn)知能力有限，處理信息能力有限；決策者選擇政策方案受到信息實(shí)質(zhì)和信息到達(dá)先后次序的影響；決策者行動(dòng)受到經(jīng)驗(yàn)、直覺、乃至個(gè)性的影響；決策者追求滿意原則。決策者了解所有與具體問(wèn)題相關(guān)的政策目標(biāo)；決策者可獲得有關(guān)問(wèn)題的所有信息；決策者清楚地了解可以對(duì)政策目標(biāo)本身和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)并排序；決策者認(rèn)真研究實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所能采取的所有不同途徑；決策者能夠選擇最有效途徑實(shí)現(xiàn)最佳目標(biāo)。

漸進(jìn)決策中的議價(jià)模式（thebargainingapproach）公共政策是否具有漸進(jìn)性的討論代表人物與經(jīng)典著作漸進(jìn)決策的核心對(duì)該決策模式的支持與反對(duì)主張漸進(jìn)決策與議價(jià)路徑議價(jià)路徑的基本特征與相關(guān)評(píng)價(jià)它將公共部門環(huán)境等外部變量和組織內(nèi)部變量聯(lián)系起來(lái)，處理環(huán)境及其變化與決策之間的關(guān)系。林德布洛姆：《艱難求勝的科學(xué)》政治共識(shí)與相互妥協(xié)，導(dǎo)致公共政策缺乏明確目標(biāo)；政策目的與政策手段界限不清晰；社會(huì)目的明確表達(dá)出來(lái)的觀點(diǎn)難以被接受；明確提出系列的政策目標(biāo)與途徑才能獲得廣泛的政治支持。闡述政策目標(biāo)與途徑時(shí)，審視相對(duì)有限的選擇之后，做出滿意選擇；人們關(guān)注相對(duì)有限的、政治上可行的步驟，避免重大轉(zhuǎn)變。政策制定過(guò)程并非一個(gè)完全理性過(guò)程，而是對(duì)以往政策行為不端補(bǔ)充和修正的過(guò)程；政策制定只能根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)變遷；決策者需要考慮環(huán)境變化需要，對(duì)以往政策進(jìn)行局部、小范圍調(diào)試。由于漸進(jìn)決策模式強(qiáng)調(diào)對(duì)政治與社會(huì)支持最大化的尋求，與政治多元主體特別是利益集團(tuán)或者利益群體的關(guān)系密切，涉及“討價(jià)還價(jià)”、“妥協(xié)與交易”、“沖突、協(xié)調(diào)與游說(shuō)”等，又被稱為“議價(jià)途徑”。立場(chǎng)決定位置任何一項(xiàng)政策都是政治多元主體以各種手段參與議價(jià)活動(dòng)的結(jié)果。

垃圾桶決策模式（Thegarbagecantheory）

Cohen、March和Olsen等，1972垃圾桶思考模型是與理性決策模式相對(duì)的另一個(gè)極端將大型組織決策完全視為復(fù)雜而動(dòng)態(tài)的過(guò)程，認(rèn)為參與、偏好與技術(shù)（技巧、手段、設(shè)備）都是模棱兩可的、不確定的，而且變化很快。相關(guān)評(píng)價(jià)

集體選擇模式下的參與途徑（theparticipativeapproach）利益集團(tuán)的形成集體選擇的理論假設(shè)集體選擇的宗旨集體選擇的目標(biāo)函數(shù)與公共政策本質(zhì)集體選擇的重點(diǎn)與核心思想集體選擇模式與參與途徑的特點(diǎn)與相關(guān)評(píng)價(jià)“利益集團(tuán)或團(tuán)體構(gòu)成了現(xiàn)代民主政治的原動(dòng)力和實(shí)質(zhì)”政府在政策制定過(guò)程中與其他利益集團(tuán)處于同等地位。根據(jù)集體競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則、描述、分析、肯定有意義的集體政治活動(dòng)，制定公共政策。認(rèn)同某種標(biāo)準(zhǔn)，讓社會(huì)對(duì)可能的社會(huì)國(guó)家作出正確的規(guī)范性判斷；考慮如何將正義和公平融入到公共決策過(guò)程當(dāng)中，公眾通過(guò)哪些途徑參與公共政策制定。什么是參與途徑？公眾參與及其三個(gè)基本要素公民獲取信息的權(quán)利公民參與公共決策的權(quán)利公民通過(guò)獨(dú)立審查程序保證公平的權(quán)利政務(wù)信息全面公開

公共選擇決策模式（thepublicchoiceapproach）公共選擇理論的回顧政客動(dòng)機(jī)模式和戰(zhàn)略機(jī)會(huì)主義模式政府成為“追求收入最大化的利維坦（Leviathan）”

公共政策制定與公共預(yù)算機(jī)制全體利益消失公共部門擴(kuò)張公共選擇決策模式的相關(guān)評(píng)價(jià)：信息與價(jià)值經(jīng)濟(jì)人假設(shè)以投票人為例都試圖利用類似市場(chǎng)的力量來(lái)取代會(huì)歪曲公共政策的官僚因素，反對(duì)將公共政策看作是對(duì)公共利益的追求，認(rèn)為官員、政客制定公共政策的原因在于受到私人動(dòng)機(jī)的刺激。例如“霍特林格—唐斯政客模式”：政客或其他官員的目標(biāo)函數(shù)由“再次當(dāng)選可能性”、“權(quán)力、收入、聲望、政治理念實(shí)現(xiàn)等私人變量”構(gòu)成；對(duì)這個(gè)目標(biāo)函數(shù)最大化追求導(dǎo)致政客的政策承諾或……而投票人一方則會(huì)產(chǎn)生一定的記憶函數(shù)。

公共政策制定的影響與限制因素學(xué)者的觀點(diǎn)綜介三大類因素政策問(wèn)題建構(gòu)中的問(wèn)題診斷偏差與失誤非理性因素的影響公共政策制定模式與途徑的技術(shù)性缺陷組織結(jié)構(gòu)（structure）意識(shí)形態(tài)（Ideology）無(wú)知（Ignorance）信息嘈雜（Babel）噪音干擾（Noise）時(shí)間差（Log）逃避問(wèn)題（Avoidance）隱蔽問(wèn)題（MaskingProblem）虛假問(wèn)題（PseudoProblem）人類是有血性的而不是冷血?jiǎng)游铩保麄儭皶?huì)為矛盾、困惑、疑慮所纏繞，要與不合理的欲望、憎惡和忠誠(chéng)相抗?fàn)?，通過(guò)拖延、合理化或否認(rèn)在自己選擇中的責(zé)任來(lái)尋求解脫”。不確定信息弊端危機(jī)

四、公共政策執(zhí)行公共政策執(zhí)行研究的興起緣由公共政策執(zhí)行內(nèi)涵行動(dòng)學(xué)派組織學(xué)派中國(guó)學(xué)者：在上述兩個(gè)學(xué)派論點(diǎn)基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)公共政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)特征公共政策的邏輯起點(diǎn)是政策問(wèn)題構(gòu)建，進(jìn)而是政策方案的制定與通過(guò)。似乎政策一旦合法化而被采納，就能自然進(jìn)入實(shí)施；而所謂的政策執(zhí)行，就是把政策內(nèi)容付諸實(shí)施的過(guò)程。但是……公共政策執(zhí)行主要是政策執(zhí)行人員通過(guò)一系列行動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程。強(qiáng)調(diào)對(duì)政策執(zhí)行行動(dòng)過(guò)程的研究。任何公共政策都是經(jīng)由一定組織才得以執(zhí)行的，組織才是公共政策執(zhí)行的關(guān)鍵。政策執(zhí)行組織及其運(yùn)作、以及與組織有關(guān)的各種因素是公共政策執(zhí)行研究的重點(diǎn)。

政府對(duì)公眾的公開承諾公開承諾實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)影響因子作為結(jié)果的執(zhí)行與作為過(guò)程的執(zhí)行公共政策執(zhí)行的性質(zhì)公共政策執(zhí)行的概念政策方案本身的完善性政策執(zhí)行的有效性——“在達(dá)到政府目標(biāo)過(guò)程中，方案確定功能只占10%，而其余90%是取決于有效的執(zhí)行”（Alison）是公共政策規(guī)劃與制定的繼續(xù)；是由一系列行動(dòng)構(gòu)成的過(guò)程；是有組織的活動(dòng)系統(tǒng)；是一種利益協(xié)調(diào)?！肮舱邎?zhí)行”是政策主體為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，通過(guò)有選擇的、有組織的、復(fù)雜的行動(dòng)過(guò)程、以及相應(yīng)的措施與手段，將政策方案內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的一種活動(dòng)過(guò)程，其中不能忽視政策執(zhí)行者的能動(dòng)性與基于利益的選擇。

公共政策執(zhí)行模式公共政策制定模式的缺憾執(zhí)行模式研究登上舞臺(tái)：諸多紛亂的觀點(diǎn)Sabatier和Mazmanian集大成，提出“政策環(huán)境關(guān)系變數(shù)模式”（1982）政策制定與執(zhí)行之間存在一個(gè)“缺失的環(huán)節(jié)”。

Sabatier提出兩種相互對(duì)立的政策執(zhí)行模式自上而下執(zhí)行模式（Top-downApproach）主要觀點(diǎn)理論來(lái)源兩個(gè)命題基本特點(diǎn)通過(guò)政策執(zhí)行過(guò)程中的參加者及其行為，通過(guò)政策的種種契約與承諾達(dá)到某種程度的控制；位于政策執(zhí)行起點(diǎn)的政策甚至能夠控制政策執(zhí)行過(guò)程的最終端。即Hood所謂的“完美行政的執(zhí)行”?？缮纤葜凉诺湫姓碚摰摹岸址ā?/p>

公共政策制定與執(zhí)行是有界限的、分離的、連續(xù)的過(guò)程；公共政策執(zhí)行在本質(zhì)上是技術(shù)性的而非政治性的。在此基礎(chǔ)上逐漸形成以Wildvasky為代表的過(guò)程執(zhí)行理論。從中央政策制定者的角度看問(wèn)題；價(jià)值觀上秉承政治行政二分法的理念；其執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)是理性官僚制；強(qiáng)調(diào)解決政策執(zhí)行問(wèn)題的出路在于組織管理、控制與政府組織間協(xié)調(diào)與合作。

自下而上執(zhí)行模式（Bottom-upApproach）對(duì)自上而下模式的批評(píng)分支流派“參與者互動(dòng)”或者“合作聯(lián)盟”概念出現(xiàn)基本命題基本特征其一是Elomre、Lipsky為代表的基層官員權(quán)力觀研究其二是Hjern和Porter為代表的執(zhí)行結(jié)構(gòu)研究依賴基層多元組織的執(zhí)行政策執(zhí)行是執(zhí)行機(jī)構(gòu)有共識(shí)的自我選擇過(guò)程政策執(zhí)行以計(jì)劃理性而非組織理性為基礎(chǔ)有效政策執(zhí)行取決于多元執(zhí)行機(jī)構(gòu)的過(guò)程與產(chǎn)出多元行動(dòng)者互動(dòng)的結(jié)果有效政策執(zhí)行有賴于基層官員或機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)有效政策執(zhí)行必然涉及妥協(xié)、交易或聯(lián)盟的活動(dòng)該模式特別重視并給予基層官員或地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主裁量權(quán)：該模式強(qiáng)調(diào)中央/高層決策主體的核心任務(wù)并不是制定具體政策執(zhí)行架構(gòu)，而是提供一個(gè)充分自主空間；該模式推進(jìn)人們正視政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行部門之間的互惠與協(xié)調(diào)、以及基層官員的自由裁量權(quán)。

公共政策執(zhí)行影響因素政策問(wèn)題性質(zhì)與政策本身因素政策資源充足性政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)等組織因素執(zhí)行人員政策溝通協(xié)調(diào)政策目標(biāo)群體執(zhí)行環(huán)境

五、公共政策評(píng)估、調(diào)整與終結(jié)公共政策評(píng)估內(nèi)涵三類界定公共政策評(píng)估的概念公共政策評(píng)估的構(gòu)成評(píng)估對(duì)象、評(píng)估主體、評(píng)估方法和評(píng)估內(nèi)容公共政策執(zhí)行與公共政策評(píng)估的實(shí)質(zhì)區(qū)別政策評(píng)估是針對(duì)政策方案進(jìn)行的評(píng)估（預(yù)評(píng)估）政策評(píng)估是對(duì)政策全過(guò)程的評(píng)估政策評(píng)估是針對(duì)政策效果進(jìn)行的評(píng)估（后評(píng)估）政策評(píng)估貫穿于政策全過(guò)程，是政策評(píng)估人員利用科學(xué)方法與技術(shù)、系統(tǒng)地收集有關(guān)信息、評(píng)估政策方案內(nèi)容、規(guī)劃與執(zhí)行過(guò)程、以及政策執(zhí)行結(jié)果的活動(dòng)，但需要根據(jù)情況具體分析。

公共政策評(píng)估的兩個(gè)層面技術(shù)分析層面價(jià)值判斷層面公共政策評(píng)估的基本特征以價(jià)值為焦點(diǎn)（ValueFocus）；價(jià)值與事實(shí)存在相互依賴性（Value-factInterdependence；現(xiàn)在與過(guò)去取向（PresentandPastOrientation；內(nèi)外在價(jià)值雙重性（ValueDuality）

公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估結(jié)果處理方式

效果效率充足性公正性回應(yīng)性適當(dāng)性政策評(píng)估結(jié)果政策方案調(diào)整政策方案持續(xù)政策方案終止政策方案重組

公共政策評(píng)估的影響因素政策目標(biāo)不確定政策影響廣泛性政策資源混合性與政策行為重疊政策評(píng)估資源的有限與短缺有關(guān)人員的價(jià)值判斷與主觀人為抵制政策評(píng)估結(jié)果不被重視

公共政策調(diào)整什么是公共政策調(diào)整？公共政策調(diào)整內(nèi)容公共政策調(diào)整的影響依據(jù)政策評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)實(shí)施中的現(xiàn)行政策采取補(bǔ)充、修正和終結(jié)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

包括政策問(wèn)題重新界定、政策目標(biāo)調(diào)整、政策方案調(diào)整、政策措施調(diào)整、政策效能調(diào)整、以及政策主客體調(diào)整。

公共政策終結(jié)什么是公共政策終結(jié)？政策終止的意義政策終止的形式是政策制定者通過(guò)對(duì)政策審慎評(píng)估之后，采取必要的措施，以終止那些過(guò)時(shí)的、多余的、不必要的或無(wú)效的政策的一種行為過(guò)程。

關(guān)鍵概念公共政策，公共決策，公共問(wèn)題，公共利益，私人政策，私人問(wèn)題，社會(huì)問(wèn)題，公共政策基本要素，公共政策分類，管制性政策，自我管制性政策，分配性政策，再分配性政策，問(wèn)題取向性，公共政策制定，政策問(wèn)題建構(gòu)，公共政策問(wèn)題，公共政策議程，公眾議程，政府議程，公共政策問(wèn)題鏈，封閉性問(wèn)題，第一類問(wèn)題，溫順問(wèn)題，開放性問(wèn)題，復(fù)雜問(wèn)題，惡劣問(wèn)題，結(jié)構(gòu)不良，信息，價(jià)值，公共政策目標(biāo)，霍布森選擇

問(wèn)題診斷偏差，非理性因素，不確定性，信息弊端，危機(jī)，公共政策執(zhí)行，政策執(zhí)行過(guò)程，政策執(zhí)行結(jié)果，政策執(zhí)行組織，政策執(zhí)行模式，政策環(huán)境關(guān)系變數(shù)模式，自上而下執(zhí)行模式，自下而上執(zhí)行模式，基層官員權(quán)力觀，合作聯(lián)盟，自由裁量權(quán)